Vydání 11/2019

[13] Podle § 84 odst. 1 správního řádu „[o]“ Z poslední věty citovaného ustanovení vyplývá, že se uplatní pouze na takové účastníky správního řízení, kteří nejsou tzv. „“. Odstavec 2 citovaného ustanovení pak říká: „“Podle § 83 odst. 2 správního řádu„[v]“

[14] Krajský soud vyslovil správný závěr, že § 83 odst. 2 správního řádu sám o sobě upravuje výhradně jen situaci, že správní orgán své rozhodnutí sice řádně oznámí účastníkovi řízení, avšak opomene ho při tom poučit o možnosti podat odvolání, příp. jej poučí nesprávně. To vyplývá již ze samotného textu tohoto ustanovení. Ve svém rozsudku se však vůbec nevěnoval tomu, zda by nebylo možno na případ stěžovatelky aplikovat citované ustanovení nikoliv přímo, ale na základě odkazu v § 84 odst. 2 správního řádu. Nutno říci, že i sama stěžovatelka se dovolávala pouze přímé aplikace § 83 odst. 2 správního řádu, odkaz na ně – obsažený v § 84 odst. 2 správního řádu – vůbec nezmínila. Soud na jednu stranu nemá za stěžovatele právní argumenty domýšlet (srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 10. března 1999, sp. zn. I. ÚS 164/97, č. 39/1999 Sb. ÚS, a ze dne 19. listopadu 1999, sp. zn. IV. ÚS 432/98, č. 160/1999 Sb. ÚS.), na druhou stranu však platí zásada „“ (). Soud tak není při posouzení věci omezen jen na argumentační linii žalobce nebo žalovaného, ale může – a měl by – posoudit uplatněné žalobní body autonomně a po právní stránce vyhodnotit věc komplexně (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. listopadu 2015, čj. 6 As 176/2015-31, bod [17]). Tomuto požadavku krajský soud tak zcela nedostál. Nejvyšší správní soud nicméně dospěl k názoru, že ani tato (všemi zúčastněnými prozatím opomenutá) výkladová varianta by stěžovatelce cestu k devadesátidenní subjektivní odvolací lhůtě neotevřela.

[15] Nejvyšší správní soud si je především vědom existence stěžovatelkou odkazovaného rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. února 2009, čj. 2 As 25/2007-118, č. 1838/2009 Sb. NSS. Dle něj nastává v případě nahlížení do spisu a následného obdržení kopie rozhodnutí účinek oznámení rozhodnutí fikcí. Tento rozsudek se ovšem týkal předchozího správního řádu (zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení), který jednak výslovně neřešil situaci opomenutého účastníka řízení, zejména však nerozlišoval účastníky na tzv. hlavní či přímé a tzv. vedlejší či nepřímé, jako to činí nynější § 27 správního řádu (a potažmo konec § 84 odst. 1 správního řádu).

[16] Aktuální právní úprava (citovaná výše) naproti tomu už výslovně pamatuje na situaci, že se účastník s vydaným správním rozhodnutím fakticky seznámí, či se informace o jeho obsahu dozví navzdory tomu, že mu oznámeno nebylo. Ustanovení § 84 odst. 1 správního řádu v této souvislosti operuje s pojmy „“, zatímco v § 84 odst. 2 byl použit pojem „“. Zákon tyto dva pojmy dále nijak nedefinuje, pouze z komentářové literatury lze dovodit, že „“ zahrnuje mnohem širší povědomí o obsahu rozhodnutí než „“ (viz Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: . Praha: C. H. Beck, 2013, s. 418–421, a Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Praha: C. H. Beck, 2015, s. 417–420).

[17] U tzv. hlavních účastníků řízení připadá na základě výslovné zákonné výluky v úvahu pouze aplikace § 84 odst. 2 správního řádu. U účastníků vedlejších by však na základě stěžovatelčina výkladu měla být hlediskem pro aplikaci odstavce prvního či druhého citovaného ustanovení právě jen „“ seznámení se s rozhodnutím, jež jim nebylo řádně oznámeno. To však Nejvyšší správní soud nepovažuje za udržitelný výklad.

[18] Na základě posouzení vztahu mezi citovanými ustanoveními správního řádu dospěl Nejvyšší správní soud k názoru, že § 84 odst. 2 správního řádu je třeba vykládat v tom smyslu, že se vztahuje pouze na účastníky řízení uvedené v § 27 odst. 1 správního řádu (tedy na tzv. „hlavní“, „přímé“ či „neopomenutelné“ účastníky), a dále na ty účastníky podle § 27 odst. 3 správního řádu (tj. určené zvláštním zákonem), kteří mají postavení odpovídající účastníkům podle odst. 1 citovaného ustanovení, jelikož „“ Jde tedy právě o ty účastníky, kteří jsou vyňati z působnosti odstavce 1 dotčeného ustanovení. Oba odstavce se tak navzájem doplňují.

[19] Nutno připustit, že při prvotním čtení § 84 odst. 1 a 2 správního řádu by se mohlo zdát, že odstavec první se má vztahovat jen na tzv. vedlejší či nepřímé účastníky řízení (neboť v závěru jsou z jeho dosahu výslovně vyloučeni účastníci hlavní ve smyslu § 27 odst. 1 správního řádu), zatímco pravidlo v odstavci druhém by mělo mít obecnou platnost pro všechny typy účastníků (neboť žádnou výjimku výslovně neuvádí). Avšak není tomu tak, neboť proti tomuto výkladu stojí argumenty systematické a teleologické.

[20] Z hlediska systematiky zákona je nutno podotknout, že je velmi nezvyklé, aby první odstavec určitého ustanovení stanovoval pro určitý okruh případů výjimku z obecného pravidla, zatímco obecné pravidlo by bylo formulované až v odstavci následujícím. Správný z hlediska srozumitelnosti právního předpisu a obvyklého postupu čtení odshora dolů by byl přístup opačný, tj. na prvním místě formulovat pravidlo obecné, z něhož jsou dále stanoveny výjimky. Stejný obecný princip se ostatně prolíná i legislativními pravidly vlády a platí pro jakýkoliv typ normativního dokumentu (například nejprve ustanovení obecná, pak ustanovení přechodná jakožto ustanovení zvláštní obsahující časově omezené výjimky), včetně např. důvodové zprávy (nejprve část obecná, pak zvláštní, podrobnější) apod. Z toho lze usoudit, že zákonodárce nezamýšlel formulovat odstavec druhý jako obecné pravidlo dopadající – na rozdíl od odstavce prvního – na všechny typy účastníků.

[21] Tento systematický výklad je pak možno podpořit i poukazem na text § 84 odst. 3 věty první, kde se uvádí: „“ Myslí se tím zejména dobrá víra účastníků hlavních, neboť právě jim mělo rozhodnutí – dosud považované za pravomocné – založit práva či povinnosti (srov. Vedral, J. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 737). Nedává přitom žádný smysl, aby správní orgán dbal oprávněných zájmů účastníků, kteří byli v dobré víře, pouze v odvolacím řízení vycházejícím ze situace popsané v prvním odstavci, pokud by i podle druhého odstavce mohlo dojít k tomu, že odvolání podá vedlejší účastník řízení a v ohrožení se tak ocitnou oprávněné zájmy účastníků hlavních, jimž rozhodnutí založilo určité právo. Zákonodárce zjevně počítal s tím, že takovou možnost zakládá pouze odstavec první, a jen u něj tedy považoval za nutné zvlášť zdůraznit ochranu dobré víry. Odstavec druhý tak má i s ohledem na text odstavce třetího zjevně dopadat jen na situaci účastníků hlavních. U nich by totiž ani nebylo možné omezovat úspěšnost odvolání proti rozhodnutí, jež jim zakládá práva nebo ukládá povinnosti, jen odkazem na dobrou víru jiných (zpravidla vedlejších) účastníků. Proto zřejmě zákonodárce odstavec druhý v první větě odstavce třetího nezmiňuje.

[22] Pokud jde o smysl a účel právní úpravy, je třeba si povšimnout, že § 84 odst. 2 ve spojení s § 83 odst. 2 správního řádu nestanoví žádnou objektivní lhůtu pro podání odvolání, pouze se jejich aplikací prodlužuje lhůta subjektivní. To je vcelku zásadní rozdíl oproti situaci spadající pod § 84 odst. 1 správního řádu, v níž je dána objektivní lhůta jednoho roku, přičemž hypotézy obou ustanovení nejsou příliš rozdílné. Jazykový výklad vycházející z toho, že v případě tzv. vedlejších či nepřímých účastníků řízení je forma, resp. intenzita seznámení se s napadeným rozhodnutím jediným rozlišujícím kritériem pro aplikaci odstavce prvního či druhého § 84 správního řádu, by vedl k absurdním výsledkům. Argument lze demonstrovat na následujícím příkladu, který je drobnou modifikací situace, jež nastala v posuzované kauze. Mějme dva opomenuté vedlejší účastníky správního řízení. Účastník A se – stejně jako stěžovatelka v dané kauze – dostaví na úřad a vyžádá si tam kopii správního rozhodnutí, jež je podle názoru správního orgánu pravomocné. Týž den po jeho prostudování (tj. prokazatelně se s rozhodnutím seznámil) potká opomenutého účastníka B a sdělí mu, že rozhodnutí existuje a co se v něm řeší, aniž by mu je však ukázal (tj. druhý účastník se jen dozvěděl o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování). Při striktním jazykovém výkladu by účastník A mohl své odvolání adresovat správnímu orgánu ve lhůtě 90 dnů, aniž by byl omezen jakoukoliv objektivní lhůtou. Naproti tomu účastník B – který je nadto v mnohem horší situaci, jelikož odůvodnění rozhodnutí nezná a nemá je k dispozici – by musel své odvolání formulovat a odeslat ve třiceti dnech. A pokud by již uplynula objektivní lhůta jednoho roku, nemohl by se dokonce proti rozhodnutí odvolat vůbec. Takovýto aplikační výsledek nelze rozumně obhájit. Naopak, pokud se dosah § 84 odst. 2 omezí jen na tzv. hlavní účastníky řízení, žádný problém nenastává a zákonná konstrukce dostává smysl. Tyto účastníky skutečně nelze v obraně proti opomenutí jejich osoby omezit žádnou objektivní lhůtou, neboť nelze o jejich právech a povinnostech rozhodnout závazně a nevratně bez jejich účasti. Na druhou stranu i jejich právo odvolat se je třeba nějakým způsobem limitovat, aby se zabránilo obstrukcím tam, kde hlavní účastník navzdory formálnímu pochybení fakticky neutrpěl žádnou újmu na procesních právech (např. pošta vydala zásilku s rozhodnutím nesprávně manželovi účastníka, který mu ji však prokazatelně předal, nebo rozhodnutí nebylo doručeno do datové schránky, ale adresát si listinnou zásilku fakticky převzal). Právě tuto úlohu plní § 84 odst. 2 správního řádu.

[23] Obdobně by byl stěžovatelčin výklad v situaci, kdyby se jedna a tatáž osoba – vedlejší účastník – nejprve dověděla o existenci, tedy vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování (ve smyslu § 84 odst. 1 správního řádu), a teprve později se s takovým rozhodnutím i seznámila prokazatelně (ve smyslu § 84 odst. 2 správního řádu). Jinak řečeno, situace, kdy prokazatelné seznámení se s rozhodnutím nespadá (jak tomu zpravidla bývá) v týž okamžik jako (pouhé) dozvědění se o existenci rozhodnutí. Při prvotním seznámení se s informací o existenci rozhodnutí by takové osobě z moci § 84 odst. 1 správního řádu začala plynout subjektivní třicetidenní lhůta, limitovaná nadto ještě jednoroční lhůtou objektivní, a teprve až se (třebas i jen z vlastní vůle a iniciativy) tatáž osoba s rozhodnutím později seznámí plně a prokazatelně, otevřela by se jí prostřednictvím § 84 odst. 2 správního řádu ve vazbě na § 83 odst. správního řádu subjektivní lhůta devadesátidenní, a to dokonce i v případě, že by již v mezidobí původní lhůty – subjektivní třicetidenní nebo (i) objektivní jednoroční – uplynuly. Takovou právní konstrukci, kdy si vedlejší účastník sám může určit okamžik, kdy mu začnou plynout příslušné odvolací lhůty, nemohl zákonodárce rozumně zamýšlet, neboť by otřásla právní jistotou ostatních účastníků řízení, zejména těch hlavních, jakož i třetích osob, které ze správního rozhodnutí z nejrůznějších důvodů vycházejí.

[24] Nastíněnému teleologickému výkladu odpovídá ostatně i návětí interpretovaného § 84 odst. 2 správního řádu, které hovoří o tom, že ten, kdo se s rozhodnutím prokazatelně seznámil, se jeho neoznámení „“. Naznačuje se tu nepochybně, že smyslem této normy je omezit právo účastníka řízení uplatnit opravný prostředek oproti obecné úpravě. Při aplikaci na vedlejší účastníky řízení by se však toto právo naopak rozšířilo – oproti pravidlu vymezenému v předchozím odstavci by se subjektivní lhůta prodloužila a objektivní vůbec neuplatňovala. To by bylo ve zjevném rozporu s účelem a smyslem této zákonné úpravy, jenž se v tomto případě promítá i v jejím textu.

[25] Nelze tedy § 84 odst. 1 a 2 správního řádu vykládat izolovaně jen s přihlédnutím k prvoplánovému textuálnímu čtení tak, že odstavec první se má vztahovat jen na tzv. vedlejší či nepřímé účastníky řízení, zatímco pravidlo v odstavci druhém by mělo mít obecnou platnost pro všechny typy účastníků. Naproti tomu výklad, který zaujal Nejvyšší správní soud výše v odstavci [18], chápe oba odstavce jako souřadné a navzájem , neboť každý z nich upravuje procesní pravidlo platné pro jiný okruh účastníků řízení.

[26] Nejvyšší správní soud si je plně vědom toho, že podaný výklad vede k určité nerovnosti mezi opomenutými účastníky hlavními (přímými) a vedlejšími (nepřímými). Jestliže se totiž podle něj s nedoručeným rozhodnutím seznámí jinou cestou hlavní účastník řízení, má pro odvolání podle § 84 odst. 2 správního řádu subjektivní lhůtu čítající 90 dnů, zatímco přihodí-li se totéž účastníkovi vedlejšímu, je v právu na odvolání omezen subjektivní lhůtou v délce 30 dnů a objektivní lhůtou v délce jednoho roku. U vedlejšího účastníka nadto běh uvedených lhůt spustí i pouhé „“, zatímco účastník hlavní je subjektivní lhůtou 90 dnů omezen až od okamžiku, kdy se fakticky seznámí s rozhodnutím jako celkem. Tato nerovnost je však opodstatněná. Vždyť právě hlavnímu účastníkovi má rozhodnutí založit práva či povinnosti. Jestliže tedy byl jako účastník opomenut (ať již zcela, nebo jen při doručování rozhodnutí), musí mu být rozhodnutí řádně doručeno, aby mu vůbec mohla začít běžet lhůta pro podání odvolání – ledaže se s ním prokazatelně seznámil v rozsahu, který v podstatě odpovídá řádnému oznámení rozhodnutí správním orgánem. Naproti tomu u účastníků vedlejších lze přísnější podmínky pro uplatnění opravného prostředku akceptovat, neboť nedoručené rozhodnutí může jejich práva a povinnosti ovlivnit pouze zprostředkovaně, formou tzv. dotčení na právech. Ostatně, jak již bylo vysvětleno výše, čistě jazykový výklad předmětných ustanovení by taktéž zakládal nerovnost mezi účastníky, konkrétně mezi jednotlivými účastníky vedlejšími, kterým by se různými formami dostalo informací o tomtéž rozhodnutí, jež jim nebylo doručeno, přičemž takto vzniklá nerovnost by nebyla ničím odůvodnitelná a zůstávala by zcela .

[27] Nejvyšší správní soud pro úplnost podotýká, že se nijak nedostal do rozporu se svou předchozí judikaturou k dané otázce, a nebylo tak třeba věc předkládat k rozhodnutí rozšířenému senátu. V dosavadních věcech, které se týkaly aplikace § 84 odst. 2 správního řádu, jej Nejvyšší správní soud uplatňoval vždy jen na situaci tzv. hlavních účastníků řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu, přičemž stojí za zmínku, že v naprosté většině případů se jednalo „“ o vadné doručení rozhodnutí (rozsudky ze dne 16. prosince 2010, čj. 1 As 90/2010-95, ze dne 28. března 2013, čj. 5 As 109/2011-73, ze dne 18. června 2014, čj. 3 Ads 100/2013-42, ze dne 17. července 2014, čj. 4 As 85/2014-40, ze dne 7. ledna 2015, čj. 3 As 66/2013-49, a ze dne 8. listopadu 2018, čj. 6 Ads 247/2018-27; obdobně též rozsudky Krajského soudu v Plzni ze dne 28. listopadu 2016, čj. 30 A 169/2015-59, a ze dne 26. dubna 2018, čj. 57 A 57/2017-36). Jen v jediném případě došlo k úplnému opomenutí hlavního účastníka řízení (rozsudek ze dne 30. března 2012, čj. 9 As 37/2011-73). Tam, kde se jednalo o tzv. vedlejší účastníky správního řízení, zpravidla zcela opomenuté, dovozoval naopak Nejvyšší správní soud zmeškání lhůty pro podání odvolání vždy zásadně z § 84 odst. 1 správního řádu (rozsudky ze dne 5. prosince 2013, čj. 9 As 131/2013-53, body [12] [14], ze dne 16. dubna 2015, čj. 7 As 244/2014-43, ze dne 25. října 2017, čj. 10 As 21/2017-83, bod [10], ze dne 19. června 2018, čj. 4 As 158/2018-52, bod [10], a ze dne 24. září 2018, čj. 8 As 66/2017-36, bod [16]). Existují dokonce i rozhodnutí, v nichž tak Nejvyšší správní soud učinil navzdory tomu, že vedlejší účastník řízení se s rozhodnutím „“ (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. dubna 2012, čj. 1 As 29/2012-113, bod [35], ze dne 10. září 2014, čj. 1 As 98/2014-39, bod [17], a ze dne 1. února 2018, čj. 10 As 148/2016-45, bod [18]), aniž by se ovšem soud v těchto rozhodnutích explicitně zabýval možností aplikace § 84 odst. 2 správního řádu na danou situaci.

[28] Z některých dřívějších rozhodnutí Nejvyššího správního soudu lze nadto dovodit, že implicitně (mlčky) vycházel ze stejných závěrů, jaké nyní činí výslovně. Jde v první řadě o rozsudek ze dne 4. února 2015, čj. 3 As 135/2014-30, v němž zdejší soud na adresu vedlejšího účastníka řízení podotkl: „“ V rozsudku ze dne 26. ledna 2012, čj. 7 As 122/2011-195, zase Nejvyšší správní soud vedl nad rámec nutného odůvodnění následující úvahu stran hlavních účastníků řízení (zvýraznění doplněno): „“ Obdobně v rozsudku ze dne 11. listopadu 2015, čj. 3 Azs 67/2015-43, Nejvyšší správní soud uvedl (byť tuto myšlenku nesprávně připsal rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 2 As 25/2007): „“

[29] Z uvedeného vyplývá, že krajský soud dospěl ke správnému závěru ohledně toho, že se na případ stěžovatelky použije § 84 odst. 1 správního řádu. Přímo však neodpověděl na otázku, proč se na stěžovatelku naopak nepoužije § 84 odst. 2 správního řádu. Proto ovšem jeho rozsudek ještě není nutno rušit. Výroková část napadeného rozsudku, stejně jako závěr o tom, že stěžovatelce nepříslušela devadesátidenní odvolací lhůta pro podání odvolání podle § 84 odst. 2 ve spojení s § 83 odst. 2 správního řádu, jsou totiž správné. Stěžovatelce jako osobě, která nebyla hlavním účastníkem územního řízení ve smyslu § 27 odst. 1 správního řádu, nýbrž účastníkem tzv. vedlejším dle § 27 odst. 2 správního řádu, skutečně náležela třicetidenní subjektivní odvolací lhůta podle § 84 odst. 1 správního řádu. Devadesátidenní subjektivní lhůta pro podání odvolání ve smyslu § 84 odst. 2 ve spojení s § 83 odst. 2 správního řádu se totiž dle Nejvyššího správního soudu vztahuje jen na tzv. hlavní či neopomenutelné účastníky řízení ve smyslu § 27 odst. 1, příp. ve smyslu § 27 odst. 3 správního řádu.

[30] Oporu pro postup v této procesní situaci, kdy i přes výše uvedené není nezbytné rozsudek krajského soudu rušit, nachází Nejvyšší správní soud ve své předchozí judikatuře, konkrétně v rozsudku ze dne 14. prosince 2009, čj. 5 Afs 104/2008-66 (č. 1865/2009 Sb. NSS), dle kterého „[…][…]“

[31] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani námitku stěžovatelky ohledně znevýhodnění její osoby vůči dalšímu opomenutému účastníkovi územního řízení. Z ustanovení správního řádu totiž v případě opomenutého účastníka nevyplývá povinnost správního orgánu poučit jej o možnosti odvolání, což ostatně plyne i ze samotné podstaty věci. Zde Nejvyšší správní soud kvituje závěr krajského soudu, že na případ dalšího opomenutého účastníka nelze aplikovat třicetidenní lhůtu pro podání odvolání, jak uvedl stavební úřad v poučení, jelikož v jeho případě došlo k řádnému oznámení rozhodnutí. Proto by této osobě náležela odvolací lhůta v délce patnácti dnů podle § 83 odst. 1 správního řádu. Tato otázka navíc ani není v řešené věci , jelikož další v územním řízení opomenutá účastnice proti rozhodnutí I. stupně nijak nebrojila.

[32] Nejvyšší správní soud nezjistil, že by bylo řízení před krajským soudem zatíženo vadou, která by měla vliv na zákonnost či přezkoumatelnost napadeného rozsudku. Nelze ani tvrdit, že by pro stěžovatelku mělo být rozhodnutí Nejvyššího správního soudu z hlediska odůvodnění překvapivé nebo že by v jiném smyslu zkracovalo její procesní práva, neboť v případě, že je Nejvyšším správním soudem změněn závazný právní názor vyslovený krajským soudem ve smyslu § 78 odst. 5 s. ř. s.: „[N]“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. dubna 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS).