Vydání 9/2024

[9] Podle § 79 odst. 1 věty prvé s. ř. s. .

[10] Podle § 80 odst. 3 správního řádu .

[11] Nejvyšší správní soud v prvé řadě konstatuje, že stěžovatelé se domáhají rozhodnutí o nařízení odstranění stavby v situaci, kdy byli účastníky řízení o odstranění stavby a toto rozhodnutí se jich dotýká, jelikož jsou vlastníky sousedního pozemku. Krajský soud v napadeném usnesení zcela správně poukázal na rozsudek Krajského soudu v Ostravě čj. 22 A 86/2015-68, v němž se uvádí, že „“. Přiléhavé pro posuzovanou věc je rovněž krajským soudem zmíněné usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 20 Cdo 882/2020, v jehož bodu 9 uvedl, že „“. S ohledem na výše uvedené má Nejvyšší správní soud stejně jako krajský soud za to, že stěžovatelé byli osobami oprávněnými k podání exekučního návrhu podle § 105 odst. 1 písm. b) správního řádu. V posuzované věci se tedy jednalo o specifickou situaci, kdy stěžovatelé měli oprávnění podat u exekučního orgánu, kterým je žalovaný [srov. § 107 odst. 1 ve spojení s § 105 odst. 1 písm. a) správního řádu], žádost o exekuci rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, která je jinak zahajována z úřední povinnosti. Nejvyšší správní soud se s krajským soudem ztotožňuje i v tom, že stěžovatelé takovou žádost podáním ze dne 4. 5. 2023 u žalovaného podali.

[12] Nejvyšší správní soud má rovněž za to, že nařízení dle správního řádu je specifickou součástí správního řízení (srov. např. Balounová, J.: Komentář k § 103, in: Staša, J. a kol.: , Praha, Wolters Kluwer, 2022). Jedná se tedy o postup exekučního správního orgánu, resp. dílčí řízení (exekuční řízení), které je zahájeno na žádost oprávněné osoby nebo správního orgánu (§ 105 odst. 1 správního řádu) či z moci úřední. V rámci tohoto exekučního řízení lze rozlišit fázi nařízení a fázi provádění (případně též dílčí řízení o odklad či zastavení ). Fáze nařízení ústí ve vydání exekučního příkazu. Exekučním příkazem se nařizuje a jedná se o rozhodnutí ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 65 odst. 1 s. ř. s. (rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2012, čj. 44 A 95/2011-49, č. 2622/2012 Sb. NSS). Pokud je tedy podána žádost o exekuci vykonatelného rozhodnutí u exekučního správního orgánu oprávněnou osobou a exekuční správní orgán v zákonné lhůtě o této žádosti nerozhodne, může se tato oprávněná osoba po vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti exekučního správního orgánu žalobou dle § 79 odst. 1 s. ř. s. domáhat, aby soud uložil exekučnímu správnímu orgánu povinnost o její žádosti ve stanovené lhůtě rozhodnout (rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 17. 1. 2024, čj. 57 A 88/2023-99).

[13] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu se proti nezahájení řízení z moci úřední se nelze bránit žalobou proti rozhodnutí (srov. např. rozsudek NSS ze dne 22. 1. 2014, čj. 3 Ads 117/2012-26), ani žalobou na ochranu před nečinností podle § 79 a násl. s. ř. s. Posléze ovšem rozšířený senát dovodil, že osoba, která by byla účastníkem řízení zahajovaného z moci úřední, se může u správního soudu bránit proti zkrácení na svých právech jednáním správního orgánu v podobě nezahájení správního řízení z moci úřední, a to žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu dle § 82 s. ř. s. I v takovém případě ovšem rozšířený senát jako podmínku pro poskytnutí soudní ochrany požadoval předchozí vyčerpání prostředku ochrany práv žalobce v podobě žádosti nadřízenému orgánu o uplatnění opatření proti nečinnosti dle § 80 odst. 3 věty druhé správního řádu (usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019-39, č. 4178/2021 Sb. NSS, ). Pro nyní projednávanou věc je ovšem podstatné, že zásahová žaloba má subsidiární povahu, tudíž proti úkonům správních orgánů, proti nimž je přípustná soudní ochrana poskytovaná v řízení o žalobě proti rozhodnutí nebo o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, není žaloba na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu přípustná (srov. např. rozsudek NSS ze dne 31. 5. 2023, čj. 2 As 134/2022-59). Od případů, na něž dopadá ve věci , se projednávaná věc odlišuje tím, že stěžovatelé podali žádost o exekuci rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, o níž byl žalovaný jako exekuční správní orgán povinen rozhodnout. Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že krajský soud nepochybil, pokud žalobu stěžovatelů projednal v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu dle § 79 s. ř. s., což ostatně bylo v souladu s dispozičním právem stěžovatelů jako žalobců, kteří svou žalobu právě takto formulovali.

[14] Následně krajský soud též postupoval správně, když považoval za podmínku pro projednání žaloby stěžovatelů vyčerpání prostředku, který procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti jeho nečinnosti. Požadavkem na bezvýsledné vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti správního orgánu jako podmínkou pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu u správního soudu se Nejvyšší správní soud již mnohokrát zabýval. Poukázat lze např. na usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 5. 2014, čj. 8 Ans 2/2012-278, č. 3071/2014 Sb. NSS, v jehož bodu 18 konstatoval, že „“ Nesplnění podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti v řízení před správním orgánem, má tedy za následek odmítnutí žaloby.

[15] Při posuzování podmínek pro řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 odst. 1 s. ř. s. je tedy třeba zkoumat, zda žalobce bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti jeho nečinnosti. Tímto prostředkem byla v posuzované věci žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu, neboť řízení o výkonu rozhodnutí o nařízení odstranění stavby podle § 129 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)¹⁾, je řízením o exekuci rozhodnutí ukládajícího nepeněžité plnění dle hlavy XI části druhé správního řádu. Pro toto řízení se dle § 118 odst. 1 správního řádu použije přiměřeně ustanovení hlavy I až X části druhé správního řádu, tedy právě i prostředku na ochranu před nečinností exekučního orgánu v podobě žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti dle § 80 odst. 3 věty druhé správního řádu.

[16] Vzhledem k tomu, že v posuzované věci z obsahu žaloby nevyplynulo, že by stěžovatelé vyčerpali prostředky, které správní řád stanoví k ochraně proti nečinnosti, tj. žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti dle § 80 odst. 3 věty druhé správního řádu, vyzval krajský soud stěžovatele přípisem ze dne 31. 7. 2023, aby ve stanovené lhůtě sdělili a doložili, zda, kdy a jakým způsobem bezvýsledně vyčerpali prostředky, které správní řád stanoví k jejich ochraně proti nečinnosti správního orgánu. Zároveň stěžovatele poučil, že nebude-li ve stanovené lhůtě tato skutečnost tvrzena a prokázána, bude při svém rozhodnutí vycházet ze zjištění, že prostředky ochrany před nečinností vyčerpány nebyly. Stěžovatelé v reakci na tuto výzvu krajskému soudu předložili několik žádostí, námitek, podnětů, dotazů, urgencí, které se týkají odstranění předmětné stavby. Stěžovatelé však tato podání adresovali žalovanému, popř. obecnímu úřadu Obrnice. Žádným z nich se neobrátili na nadřízený správní orgán exekučního správního orgánu, kterým je Krajský úřad Ústeckého kraje, aby uplatnil opatření proti nečinnosti žalovaného. Stěžovatelé tudíž nevyčerpali prostředky na ochranu proti nečinnosti, což ostatně sami v kasační stížnosti připouštějí. Nebyla tudíž splněna podmínka meritorního projednání žaloby stěžovatelů stanovená v § 79 odst. 1 s. ř. s. spočívající ve vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti upravených ve správním řádu.

[17] Stěžovatelům přitom nic nebránilo na uvedenou výzvu krajského soudu reagovat podáním žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti u krajského úřadu a informovat o tom krajský soud. Tím by ještě v průběhu řízení před krajským soudem odstranili nedostatek podmínek řízení, pro který krajský soud žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Jak totiž judikoval Ústavní soud v nálezu ze dne 24. 8. 2021, sp. zn. IV. ÚS 3523/20, č. 144/2021 Sb. ÚS, „.“

[18] Jak vyplývá z výše uvedeného, není správná argumentace stěžovatelů, že se nedomáhali vydání rozhodnutí v již probíhajícím řízení, nýbrž se domáhali zahájení nového (exekučního) řízení, a žalovanému tudíž neběžely žádné lhůty pro vydání rozhodnutí, resp. že žádný prostředek ochrany proti nečinnosti žalovaného správního orgánu v posuzované věci zákon neupravuje.

[19] Stejně tomu je v případě přesvědčení stěžovatelů, že by podání žádosti o uplatnění prostředku proti nečinnosti u krajského úřadu nevedlo k nápravě s ohledem na jeho dosavadní jednání v posuzované věci. Nelze totiž předjímat, jak by krajský úřad reagoval na stěžovateli uplatněný prostředek ochrany v podobě žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti. Není namístě krajskému úřadu vytýkat, že se nijak nezabýval stěžovateli tvrzenou nečinností žalovaného v exekučním řízení, když jej na ni stěžovatelé relevantním způsobem neupozornili. Pokud by stěžovatelé u krajského úřadu požádali podle § 80 odst. 3 správního řádu o uplatnění opatření proti nečinnosti, krajský úřad by mohl využít možnosti k nápravě nečinnosti žalovaného, které mu dává § 80 odst. 4 správního řádu. Stěžovatelé by tak zároveň vyčerpali prostředek na ochranu proti nečinnosti ve správním řízení, což zákon stanoví jako podmínku pro poskytnutí ochrany proti nečinnosti správního orgánu soudem.

[20] Stěžovateli uvedený argument, že nemohou označit žádnou lhůtu, jejíž překročení by bylo možné označit jako nečinnost, tudíž neznamená, že by žádost k uplatnění opatření na ochranu proti nečinnosti u krajského úřadu ve věci nečinnosti žalovaného k ničemu nevedla a nebylo ji možné využít, jak se domnívají stěžovatelé. Lhůty pro rozhodnutí o žádosti správním orgánem stanoví správní řád v § 71, přičemž tato úprava je v exekučním řízení přiměřeně aplikovatelná dle § 118 odst. 1 správního řádu. Aplikace lhůty dle § 71 na nařízení na žádost oprávněné osoby či správního orgánu ostatně jasně vyplývá i z § 110 písm. a) správního řádu.