Vydání 4/2004

Nejvyšší správní soud ze správního spisu předloženého žalovanou zjistil, že žalovaná zahájila dne 23. 11. 1999 z vlastního podnětu správní řízení ve věci možného porušení § 80 odst. 3 zákona o cenných papírech. Dnem 23. 2. 2000 je datováno rozhodnutí Komise pro cenné papíry vydané v I. stupni, které bylo žalobci doručeno dne 3. 3. 2000. Tímto rozhodnutím byla žalobci uložena podle § 86 odst. 1 písm. b) zákona o cenných papírech pokuta ve výši 260 000 Kč za porušení § 80 odst. 3 zákona o cenných papírech spočívající v neuveřejnění zprávy o výsledcích jeho hospodaření a o finanční situaci za první pololetí roku 1999. Toto rozhodnutí podepsali Ing. Tomáš J., v rozhodnutí uvedený jako člen prezidia, a Ing. Miroslava K., v rozhodnutí uvedená jako ředitelka odboru cenných papírů. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad, o kterém rozhodlo Prezidium Komise pro cenné papíry svým rozhodnutím datovaným dne 3. 8. 2000 tak, že rozkladem napadené rozhodnutí změnilo v části týkající se výše uložené pokuty tak, že pokutu uloženou správním orgánem I. stupně snížilo na 200 000 Kč. Toto rozhodnutí bylo žalobci doručeno dne 18. 8. 2000 a podepsali je Ing. František J. jako předseda a prof. JUDr. Irena P. jako členka prezidia.

Soud podle § 75 odst. 2 s. ř. s. přezkoumává napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů, které žalobce uplatnil. Ve správním soudnictví se totiž důsledně uplatňuje dispoziční a koncentrační zásada, podle které se soud při přezkumu správních rozhodnutí může zabývat toliko těmi námitkami, které proti těmto rozhodnutím žalobce uplatnil včas ve lhůtě k tomu zákonem stanovené. V tomto případě byla žaloba podána přede dnem 1. 1. 2003 podle části páté hlavy druhé občanského soudního řádu. Lhůta tak pro žalobce vyplývala z § 250b odst. 1 o. s. ř. Jde o lhůtu dvou měsíců od doručení rozhodnutí správního orgánu v posledním stupni, neboť zvláštní zákon pro tento případ žádnou zvláštní úpravu lhůty pro podání žaloby neobsahoval. Žalobci bylo rozhodnutí Prezidia Komise pro cenné papíry, které je rozhodnutím správního orgánu vydaným v posledním stupni, doručeno dne 18. 8. 2000 a lhůta, ve které žalobce mohl podat žalobu a po jejím podání následně měnit rozsah, v jakém rozhodnutí správního orgánu napadá, uvádět příslušné důvody a rozšiřovat tak žalobní body, uplynula dne 18. 10. 2000. Po jejím uplynutí nebylo možno proti správnímu rozhodnutí vznášet další výhrady. Zde soud poznamenává, že právní úprava obdobná ustanovení § 250b odst. 1 a § 250h odst. 1 o. s. ř., ve znění účinném k 31. 12. 2002, platí i po 1. 1. 2003 podle § 71 odst. 2 věty druhé a třetí s. ř. s.

Napadl-li žalobce rozhodnutí žalované podáním, které bylo soudu doručeno dne 25. 8. 2000, učinil tak včas, byť u soudu věcně nepříslušného. Následně dne 27. 11. 2000 doručil soudu své další podání, označené „Doplnění skutkových tvrzení a vyjádření žalobce“, ve kterém nad rámec žalobních bodů uplatnil námitku marného uplynutí lhůty pro uložení pokuty. Podáním ze dne 27. 11. 2000 tak žalobce změnil rozsah, v jakém rozhodnutí žalovaného napadl, neboť důvody, pro které toto rozhodnutí původně žaloval, věcně rozšířil – nad rámec žaloby namítal, že pokuta byla uložena po lhůtě. Toto podání však již bylo učiněno po dni 18. 10. 2000, to znamená po uplynutí dvouměsíční lhůty podle § 250b odst. 1 o. s. ř. Nejde přitom o namítanou skutečnost, k níž by soud musel přihlédnout – tak by tomu bylo zejména u skutečností nasvědčujících nedostatku samotných podmínek řízení, nulitě napadeného správního aktu, nesprávné aplikaci předpisů, které nebyly platné a účinné v době rozhodování správního orgánu, velmi závažným procesním vadám řízení, které žalobci nebyly a nemohly být známy v důsledku porušení zákona správním orgánem, a jiným obdobným skutečnostem natolik závažným z hlediska samotných zásad správního řízení, že by jejich existencí byl dán dostatečný důvod k prolomení zásady koncentrace řízení. Za této situace soudu nezbývá než vycházet z vymezení rozsahu, v jakém bylo rozhodnutí žalované napadeno žalobou doručenou dne 25. 8. 2000, rozhodnutí žalované přezkoumat toliko v rámci námitek v žalobě uplatněných a k tomuto žalobnímu bodu nepřihlížet.

Žaloba není důvodná, přičemž o jednotlivých námitkách soud uvážil takto:

Podle § 6 odst. 2 zákona o Komisi pro cenné papíry, ve znění ke dni rozhodnutí žalované, tj. před jeho první novelizací, rozhoduje o rozkladu proti rozhodnutí Komise pro cenné papíry (dále jen „Komise“) prezidium Komise. Podle § 21 odst. 1 zákona o Komisi pro cenné papíry jsou orgány Komise její prezidium a její předseda. Podle § 22 odst. 1 téhož zákona stojí v čele prezidia Komise předseda Komise, který řídí jeho činnost, jedná jeho jménem a podepisuje rozhodnutí Komise. Podle odstavce 4 téhož ustanovení pak předseda Komise může v rozsahu stanoveném organizačním řádem Komise zplnomocnit jím určeného člena prezidia Komise ke svému zastupování.

Zákon o Komisi pro cenné papíry tedy upravuje takovou konstrukci správního rozhodování žalované, která zahrnuje rozhodnutí v I. stupni na úrovni Komise a ve II. stupni pak na úrovni jejího orgánu – prezidia. Dvě rozhodovací instance v rámci jednoho správního orgánu musí vydávat dvě na sobě nezávislá rozhodnutí – již tento samotný fakt s přihlédnutím k existujícím pracovním vztahům uvnitř takového orgánu vyplývajícím z potřeby respektovat pravidla nadřízenosti a podřízenosti a pracovního pořádku může působit komplikace. Zákon o Komisi pro cenné papíry ve snaze předejít potížím formálního charakteru upravoval kromě materiálních otázek týkajících se samotné působnosti jednotlivých orgánů žalované i formální otázku podepisování jednotlivých rozhodnutí. Přestože dle soudu nebyla zvolena varianta zcela praktická, neboť zákon o Komisi pro cenné papíry nebrání předsedovi Komise v tom, aby podepisoval rozhodnutí Komise i prezidia v obou na sebe navazujících instancích, případně aby tutéž situaci navodil ve vztahu k jinému členu prezidia, na nějž by svoji působnost k podpisu rozhodnutí v I. stupni podle § 22 odst. 4 zákona o Komisi pro cenné papíry delegoval, a zároveň předsedovi Komise, případně jím zplnomocněnému členu prezidia podle § 22 odst. 4 citovaného zákona, neumožňuje, aby nepodepsal rozhodnutí, na jehož přípravě se nepodílel a řízení předcházejícího jeho vydání se neúčastnil, případně s nímž se věcně ani neztotožňuje, nejde o konstrukci, která by byla v rozporu s právními předpisy ústavního pořádku a která by zákonem nemohla být takto upravena. Jde o konstrukci upravující bližší charakteristiky jedné z formálních náležitostí rozhodnutí, jakou je podpis, jímž může nepochybně rozhodnutí opatřit ten ze zaměstnanců Komise, jemuž toto oprávnění stanoví vnitřní předpis žalované, aniž by se z takové konstrukce bez přihlédnutí k jakýmkoli dalším okolnostem dal dovodit souhlasný postoj osoby, která rozhodnutí podepisuje, k jeho vlastnímu obsahu, případně jakákoli účast této osoby na řízení, na rozdíl od situace, kdy by se taková podepisující osoba skutečně na řízení u správního orgánu také věcně spolupodílela. Soud zde vychází z toho, že předseda Komise ani další členové prezidia nevedou jednotlivá správní řízení v I. stupni ani se na jejich vedení nepodílí – prezidium podle § 21 odst. 2 zákona o Komisi pro cenné papíry vykonává v zásadě činnost koncepčního a navenek reprezentativního charakteru, případně činnost interně-organizační, tím, že schvaluje plán činnosti Komise, návrh rozpočtu, návrhy pro vypracování právních předpisů, zprávy a podněty pro vládu apod.; přitom z konstrukce ustanovení § 22 odst. 1 citovaného zákona, které upravuje postavení předsedy Komise zejména v rovině jeho zastupování Komise navenek, a fakticky tedy také jejího reprezentování, nelze dovozovat, že by se podepisováním za Komisi rozumělo rozhodování v některé z instancí při vedení správního řízení. Platí-li takový závěr pro předsedu Komise, jenž je podle § 22 odst. 1 zákona o Komisi pro cenné papíry oprávněn (a také povinen) podepisovat rozhodnutí Komise, která vede řízení a rozhoduje v I. stupni, pak takový závěr nutně platí i pro toho ze členů prezidia, jenž byl předsedou Komise zplnomocněn podle § 22 odst. 4 k zastupování, neboť takové zplnomocnění nemůže věcně rozšířit rozsah oprávnění a povinností stanovený pro samotného předsedu Komise, a to ani směrem od „podepisování“ k „rozhodování“. K tomu soud poznamenává, že i kdyby byla rozhodnutí žalované opatřena podpisy v rozporu s vnitřními předpisy žalované, na které žalovaná odkazuje (tj. podpisový řád), tato skutečnost sama o sobě by rozhodnutí nezákonným nečinila. Z tohoto hlediska soud považuje za podstatné, že ke dni zplnomocnění člena prezidia Ing. Tomáše J. ani ke dni samotného podpisu rozhodnutí v I. stupni neexistovala u žalované vnitřní úprava organizačního charakteru, která by rozsah možného zplnomocnění podle § 22 odst. 4 zákona o Komisi pro cenné papíry zúžila.

Soud tedy dovozuje, že předseda Komise se správního řízení v I. stupni neúčastní a rozhodnutí žalované v I. stupni není rozhodnutím předsedy Komise, ale rozhodnutím Komise jako správního orgánu, které předseda dle výslovné úpravy obsažené v § 22 odst. 1 zákona o Komisi pro cenné papíry toliko podepisuje. Ze samotného opatření rozhodnutí Komise podpisem jejího předsedy nelze dovodit, že by se předseda Komise zúčastnil řízení v I. stupni jako zaměstnanec, jak má na mysli § 9 odst. 2 správního řádu. Zákon o Komisi pro cenné papíry totiž obsahuje úpravu, která odděluje pravomoc k podepisování rozhodnutí od pravomoci vedení samotného správního řízení, neboť personální zaměstnance, jenž se řízení za správní orgán účastní a jenž následně i jeho rozhodnutí podepisuje, je zajištěna interním předpisem žalované prostřednictvím institutu „spolupodepisující osoby“ – v daném případě ředitelky odboru cenných papírů. Pokud předseda Komise využije postupu podle § 22 odst. 4 citovaného zákona, pak na jím určeného člena prezidia deleguje svoji působnost při řízení činnosti Komise, jednání jménem Komise a podepisování rozhodnutí Komise, eventuálně při schvalování organizačního a spisového řádu Komise. Ani v tomto případě tedy není na určeného člena prezidia delegována působnost k účasti na řízení v I. stupni ani k rozhodování. Samotná oprávnění k podpisu rozhodnutí žalované v I. stupni na Ing. Tomáše J. není protizákonná, došlo-li k ní postupem zákonem předvídaným (§ 22 odst. 4 zákona o Komisi pro cenné papíry). Nebyla-li přitom součástí správního spisu listina, která by prokazovala skutečnost, že Ing. Tomáš J. byl k podepisování zplnomocněn, ani to nelze považovat za vadu řízení způsobující nezákonnost rozhodnutí, na rozdíl od situace, pokud by taková listina vůbec neexistovala.

Tuto listinu, již však nelze chápat jako obdobu plné moci k zastoupení při právním úkonu, jak to má na mysli například § 17 odst. 1 správního řádu, ale jako druh pověření vydaného uvnitř správního orgánu, byť značně specifického, předložila žalovaná soudu a není důvodu pochybovat o tom, že tato listina, datovaná dne 1. 4. 1998, byla skutečně k tomuto dni vyhotovena.

Ohledně této žalobcovy námitky tedy soud uzavírá, že v I. stupni rozhodovala Komise a ve II. stupni pak rozhodovalo prezidium. V I. a ve II. stupni tak nerozhodovala a řízení se ani jinak neúčastnila tatáž osoba, přitom řízení se neúčastnila a v I. stupni ani nerozhodovala osoba, která by byla členem orgánu rozhodujícího ve II. stupni. Žalovaná v otázce podepisování rozhodnutí v obou stupních nevybočila z mezí, jež jsou jí zákonem předepsány. Namítá-li pak žalobce, že se žalovaná s jeho námitkou týkající se porušení zásady dvojinstančnosti v rozhodnutí o rozkladu nevypořádala, pak soud tomuto tvrzení nepřisvědčuje, neboť způsob, jakým se orgán rozhodující ve II. stupni s touto námitkou vypořádal, bez ohledu na to, zda v rozhodnutí o rozkladu argumentoval ve všech směrech věcně správně, považuje soud za dostatečný. Řízení před Komisí je upraveno jako řízení , na něž nelze beze zbytku aplikovat zvyklosti řízení vedeného u dvou správních orgánů nacházejících se ve vztazích nadřízenosti a podřízenosti. Vyplývá to již z postavení Komise, jež je v našem právním řádu jedním z mála příkladů správního orgánu důsledně nadaného základními atributy nezávislosti. Kumulace rozhodování Komise o pokutě za správní delikt se podle názoru soudu nijak nedotýká ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod upravujícího právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu, neboť mohl-li žalobce svého práva obrátit se na soud využít a učinil-li tak, potom atributy nezávislosti a nestrannosti při rozhodnutí jeho věci a požadavky spravedlivého procesu podle čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášené pod č. 209/1992 Sb.) splněny jsou. Přestože by v řízení před žalovanou tento atribut nutně být splněn ani nemusel – na rozdíl od situace, kdy by žalovaná byla jediným orgánem, který by v dané věci rozhodoval, tj. pokud by byla působnost soudu z přezkoumání v této věci vyloučena – v daném případě má soud za to, že žalovaná je nadána vysokou mírou nezávislosti na výkonné moci a její rozhodování se vyznačuje nezávislostí a nestranností; není přitom z tohoto pohledu rozhodující, v kolika stupních žalovaná ve správním řízení rozhoduje a kdo její rozhodnutí podepisuje. Za základní záruku respektování práva podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod tu však lze považovat samotnou existenci soudního přezkumu v rámci správního soudnictví a její realizaci podle principů vyplývajících po 1. 1. 2003 ze soudního řádu správního. Námitku neústavnosti právní úpravy řízení před Komisí proto soud neshledává důvodnou.

Pokud jde o další žalobcovy námitky, soud vycházel z následujících úvah:

Podle § 71 odst. 1 zákona o cenných papírech, ve znění zákona č. 15/1998 Sb., je veřejně obchodovatelným cenným papírem takový cenný papír, se kterým lze obchodovat na veřejném trhu; přitom podle odstavce 2 téhož ustanovení lze na veřejném trhu obchodovat s cennými papíry za podmínek stanovených písm. a) a b), tj. na základě povolení (nestanoví-li zákon o cenných papírech nebo zvláštní zákon jinak), a kumulativně mají-li tyto cenné papíry zákonem o cenných papírech (§ 76) stanovené náležitosti.

Pokud žalovaná váže informační povinnost, za jejíž nesplnění byl žalobce sankcionován, na splnění podmínky, že žalobce je emitentem veřejně obchodovatelných cenných papírů, bez ohledu na to, zda žalobcem emitované veřejně obchodovatelné cenné papíry byly také skutečně veřejně obchodovány, pak takový závěr má oporu v textu zákona o cenných papírech. Bylo-li vydáno povolení k veřejnému obchodování s cennými papíry podle § 72 odst. 1 zákona o cenných papírech a mají-li cenné papíry, s nimiž má být veřejně obchodováno, náležitosti veřejně obchodovatelných cenných papírů, jak jsou podávány z § 76 tohoto zákona, pak lze podle § 71 odst. 1 tohoto zákona s těmito cennými papíry obchodovat na veřejném trhu a tyto cenné papíry jsou označovány jako „veřejně obchodovatelné“. Emitoval-li žalobce takové cenné papíry, pak je nutno jej považovat za osobu, která má informační povinnost v tom rozsahu, jak ji shledala žalovaná. Nebyl-li cenný papír přijat ve skutečnosti k obchodování, znamená to, že s ním i přesto, že podle zákona o cenných papírech tak činit lze (a tedy „je obchodovatelný“), fakticky obchodováno není (a tedy „není obchodován“). „Neobchodovaným“ cenným papírem však takový cenný papír není proto, že by zákon neumožňoval s takovým cenným papírem obchodovat, ale proto, že takový cenný papír nebyl k obchodování přijat. Informační povinnost emitenta zákon neváže na skutečnost, že je s emitovaným cenným papírem veřejně obchodováno, ale na skutečnost, že takový emitovaný cenný papír je obchodovatelný. Obchodovatelnost podle § 71 odst. 1 zákona o cenných papírech je třeba vykládat ve smyslu objektivním a pro splnění podmínky obchodovatelnosti není třeba zkoumat, zda jsou obchody s takovým cenným papírem skutečně realizovány. Toto pravidlo se přitom vztahuje na emitenty všech veřejně obchodovatelných cenných papírů a není důvodu, aby zákon všem takovým emitentům právo na skutečné obchodování jimi emitovanými cennými papíry zaručoval. Nejde tu přitom o porušení zásady rovnosti účastníků hospodářské soutěže, jak tvrdí žalobce, a nejde o pravidlo, které by bylo v rozporu s předpisy ústavního pořádku. Soud přitom i při posuzování této námitky vycházel z právního stavu, který tu byl ke dni rozhodování žalované (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), tj. ke dni 3. 8. 2000, a proto nelze považovat toliko za formalismus, pokud nepřihlíží k novelizaci § 71 zákona o cenných papírech, k níž došlo až zákonem č. 362/2000 Sb. s účinností ke dni 1. 1. 2001. Stejně tak žalovaná nemohla aplikovat čl. II bod 15 zákona č. 362/2000 Sb., jak požaduje žalobce, podle něhož se řízení zahájená přede dnem 1. 1. 2001 dokončí podle nové právní úpravy účinné po 1. 1. 2001, a to již z toho důvodu, že řízení žalovaná ukončila přede dnem 1. 1. 2001 – tedy před účinností tohoto přechodného ustanovení.