Vydání 10/2006

Právní úprava nabývání a pozbývání státního občanství plyne ze zákona ČNR č. 40/1993 Sb. (zákon byl vícekrát novelizován; v dalším textu se vychází ze znění, účinného v době rozhodování správního orgánu II. stupně, tj. ke 14. 12. 2001). Státní občanství se nabývá podle tohoto zákona mimo jiné také udělením (""). Pro to, aby správním rozhodnutím mohlo být občanství uděleno, vyžaduje se splnění čtyř podmínek (§ 7 odst. 1 zákona), mezi jiným povolení trvalého pobytu po dobu nejméně pěti let (podle obsahu spisu má žalobce povolen trvalý pobyt od září 1995), a současně i to, že se žadatel po tuto dobu zde převážně zdržuje [písm. a)], a podle písm. b) také to, že nabytím státního občanství České republiky pozbude své dosavadní státní občanství nebo jej již pozbyl (podmínka se nevyžaduje u osob bez státního občanství a uznaných uprchlíků). Ohledně ostatních podmínek není spor o to, že je žalobce splňuje (znalost jazyka a trestní bezúhonnost).

Žalobce v době, kdy obdržel rozhodnutí o přerušení řízení se "závazným příslibem", vycházel z toho, že správní orgán ze čtyř podmínek pro udělení státního občanství nemá za splněnou pouze jedinou [uvedenou pod písm. b), tj. žalobcovo v té době předpokládané státní občanství Státu Palestina]. Byl v dobré víře, že pokud se ze svého předpokládaného státního svazku vyváže, a pozbude tak své dosavadní státní občanství, bude mu uděleno státní občanství České republiky.

Odůvodněně předpokládal, že obdržel-li "závazný příslib" v této fázi řízení, provedl správní orgán již potřebná šetření, zjistil vše, co zjištěno být mělo, a protože nevyřešené dosavadní státní občanství tvořilo jedinou překážku rozhodnutí o žádosti, řízení přerušil a udělil závazný příslib.

Žalobce proto na jeho základě podnikl právní kroky, aby se ze svého státního občanství Palestiny vyvázal. Dostalo se mu ale jen potvrzení (konzulát Palestiny v Dubaji), že to není možné. Na to ale český zákon pamatuje tím, že pro takové případy stanoví, že podmínku uvedenou pod písm. b) v § 7 zákona lze prominout za předpokladu, že žadatel se oprávněně zdržoval na území ČR po dobu nejméně pěti let (nikoli "převážně"). Také tuto "podmínku k prominutí podmínky" žalobce splňuje.

Za tohoto skutkového stavu ale žalovaný oproti očekávání rozhodl, že státní občanství neudělí pro nesplnění podmínky jiné [§ 7 písm. a)], jejíž splnění v době udělení závazného příslibu nezpochybnil, tzn. proto, že se žalobce po dobu povolení trvalého pobytu na území ČR převážně nezdržuje.

Tím ale nerespektoval vlastní "závazný příslib", který svým obsahem zřetelně vycházel z toho, že podmínka sub písm. a) je buď splněna, nebo alespoň bude prominuta (neboť podmínku povolení trvalého pobytu a "převážného zdržování se" lze prominout mj. tehdy, je-li manžel žadatele státním občanem ČR, nebo i tehdy, je-li osobou bez státního občanství). Podmínku pozbytí dosavadního státního občanství lze prominout mj., pokud se žadatel na území ČR oprávněně zdržoval po dobu nejméně pěti let (žalobce zde pobýval od počátku studií v roce 1990), a právní předpisy státu jeho dosavadního státního občanství neumožňují propuštění ze státního svazku. Připomenout je třeba, že tato podmínka vůbec nemusí být splněna, protože jak se ukázalo v dalších fázích řízení, žalobce ve skutečnosti je osobou bez státní příslušnosti, apatridou.

Dále soud nemůže přehlédnout, že žalovaný už před tím, než řízení přerušil a udělil závazný příslib, měl k dispozici sdělení oddělení cizinecké policie v Liberci ze dne 29. 1. 2001, v němž je výslovně uvedeno, že žalobce žije a pracuje v SAE. Usnesení o přerušení řízení pak výslovně uvádí, že státní občanství bude uděleno, jestliže žalobce předloží doklad o pozbytí státního občanství a "nenastanou takové nové skutečnosti, které by kladnému vyřízení žádosti bránily." Skutečnost, že žalobce žije a pracuje mimo území ČR, nebyla tedy ani nová (protože ji správní orgán mohl zjistit ze sdělení právě citovaného), ani nenastala po přerušení řízení. Jinými slovy, pochybil-li správní orgán v tom, že tuto skutečnost v době přerušení řízení nehodnotil tak, jak měl [tj. jako nesplnění podmínky podle § 7 odst. 1 písm. a) zákona], nemohl pak již postupovat v rozporu se svým závaznými příslibem a tuto fakticky nesplněnou podmínku znovu do řízení procesně "vnést", a to tím spíše, že v této konkrétní věci jsou splněny zákonné předpoklady pro to, aby i nesplnění této podmínky mohlo být prominuto, a to dokonce ze dvou důvodů [§ 11 odst. 1 písm. e) a h) zákona], čímž se žalovaný ve II. stupni řízení zabýval zcela nedostatečně.

Faktickým odstoupením od závazného příslibu za situace, kdy nové skutečnosti nenastaly, porušil žalovaný jednu ze základních zásad správního řízení, ukládající vést řízení tak, aby práva a zájmy občanů byly chráněny a přijatá rozhodnutí byla přesvědčivá (§ 3 odst. 1 a 4 správního řádu z r. 1967). V hodnocení důkazů (§ 34 odst. 5 spr. ř.) správní orgány selhaly, jestliže skutečnost, která vyšla najevo již před tím, než bylo řízení přerušeno a dán závazný příslib udělení státního občanství, v dalších fázích řízení hodnotily jako skutečnost "novou", odůvodňující odstoupení od příslibu.

Popsaným postupem tak porušil žalovaný závazný příslib učiněný v rozhodnutí o přerušení řízení, a tedy i žalobcova práva takovým způsobem, že to mohlo mít - a také mělo - za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Jeho rozhodnutí - a to rozhodnutí v obou stupních vydaná - proto soud zrušil pro vady řízení [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].

Žalovaný však nadto a především porušil i pravidla pro volné správní uvážení tím, že nerespektoval tzv. princip oprávněného (legitimního) očekávání; jeho rozhodnutí je z tohoto důvodu také nezákonné.

K tomu je vhodné uvést: princip legitimního očekávání se ve formě základních zásad řízení promítá i v oblasti správního práva, třebaže nebývá v zákonných textech výslovně pojmenován. Lze jej však dovodit i ze základních zásad správního řízení (v současné době srov. např. § 2 odst. 3 správního řádu z r. 2004 o ochraně dobré víry) a vysoké soudy ostatně v tomto smyslu často judikují. Není podstatné, že princip ochrany legitimního očekávání, stejně jako množství dalších právních zásad, mnohdy plynoucích už z klasické římské, není součástí psaného práva. Nejvyšší správní soud se nemůže stavět na pozice deformovaně chápané pozitivistické a přisvědčuje Ústavnímu soudu, který plenárním nálezem (Pl. ÚS 33/97, publikováno jako č. 30/1998 Sb.) připomenul, že i v českém právu platí a je běžně aplikována řada obecných právních principů, které nejsou výslovně obsaženy v právních předpisech.

Ústavní soud v posledních letech také bez váhání přiznal ústavní ochranu legitimnímu očekávání jako základnímu právu v mnoha případech. Tak např. nález č. 33/2004 ve svazku 32 Sb. ÚS na příkladu závazného příslibu převést náhradní pozemky vyložil, že v právním státě platí princip ochrany důvěry ve vážnost a závaznost aktů veřejné moci; stát se pak svého závazku nemůže zbavit, jestliže nastanou v příslibu vymezené podmínky; jinak by si počínal protiprávně. V nálezu č. 252/2004 Sb. ÚS Ústavní soud připomenul, že k neoddělitelným znakům právního státu patří také předvídatelnost práva a ochrana oprávněné důvěry v právo, nazývaná také oprávněným legitimním očekáváním. V nálezu č. 120/2004 ve svazku 34 Sb. ÚS shledal Ústavní soud v "povinnosti neohrožovat důvěru osob v akty veřejné moci" ústavní princip. Podobně srov. nálezy sp. zn. I. ÚS 353/04, II. ÚS 37/04, Pl. ÚS 6/05, I. ÚS 437/03, Pl. ÚS 50/04 (který označil princip legitimního očekávání i za obecný princip komunitárního práva), stanovisko Pl. ÚS-st. 21/05 a další.

Jedním z prvních nálezů, zabývajících se touto otázkou, byl nález č. 131/2003 Sb. ÚS, jímž Ústavní soud vyložil, že "".

Nejvyšší správní soud nemá důvod zpochybňovat, že takový právní princip platí obecně pro obor práva správního a pro činnost správních orgánů v České republice. Proto soud ochrání účastníka, který v dobré víře očekává, že příslib určitého užití volného správního uvážení, učiněný správním orgánem, bude dodržen, splní-li účastník podmínky správním orgánem stanovené.

Jen pro úplnost Nejvyšší správní soud připomíná, že obdobným způsobem nahlíží na princip legitimního očekávání již po několik desítek let také Soudní dvůr ES, zejm. pro obor hospodářských aktivit. Tato a jí vyslovené právní názory jsou konstantní - srov. k tomu rozsudek Soudního dvora ze dne 12. 7. 1957, (spojené případy 7/56, 3/57-7/57, Rec. 1957, str. 81), z novější doby např. rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 3. 2005, (C 342/03, Sbírka rozhodnutí 2005, str. I 1975, bod 47), rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 12. 2005, (C-86/03, Sbírka rozhodnutí 2005, bod 71.) a dále rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 18. 1. 2000, (T-290/97, Rec. 2000, str. II-15, bod 59).

Žalovaný tedy v posuzované věci zneužil volného správního uvážení, které mu zákon k rozhodování dává, neboť - ač přislíbil, že státní občanství udělí při splnění určité (jediné) podmínky - svůj slib i přes splnění (resp. odpadnutí podmínky) nedodržel, třebaže mu to zákon nepřikazoval. To, že se ukázalo, že žalobce nemá vůbec žádné občanství, na věci nic nemění, ba naopak: podmínka, která měla být splněna, se za této situace vůbec vyžadovat nemohla, takže udělení občanství podle příslibu už nic nebránilo. Jiná podmínka, kterou žalovaný do řízení vnesl, nebyla skutečností novou, nově zjištěnou a vůbec už ne žalobcem nějak skrývanou; spis dokládá, že o jejím nesplnění žalovaný v době udělení příslibu věděl; žalobce proto oprávněně očekával, že ji žalovaný má za splněnou nebo alespoň při nesplnění za prominutou, neboť se o ní v příslibu vůbec nezmínil.

Popsané užití volného správního uvážení hodnotí tedy soud jako zneužití diskrečního práva. To je důvod, pro který lze napadené rozhodnutí zrušit pro nezákonnost (§ 78 odst. 1 s. ř. s.), a tak se i stalo.