Vydání 3/2025

[16] Podstatou věci je otázka zákonnosti usnesení o odmítnutí žaloby, které je založeno na tom, že stěžovatel v souladu s § 85 s. ř. s. nevyčerpal jiné prostředky ochrany proti skončení služebního poměru jeho zrušením ve zkušební době podle § 74 odst. 1 písm. f) zákona o státní službě, jenž stanoví:

[17] Citované ustanovení upravuje jeden ze způsobů skončení služebního poměru ze zákona (), jež jsou obsaženy v prvním odstavci § 74 zákona o státní službě [pod písmeny a) až h)]; specifikum tohoto konkrétního způsobu skončení služebního poměru spočívá v jeho návaznosti na projev vůle druhé strany právního vztahu, tedy státního zaměstnance nebo služebního orgánu, a to ve formě písemného oznámení o zrušení služebního poměru. Podstatné pro posuzovanou věc je přitom především to, že oznámení učiněné ze strany služebního orgánu není rozhodnutím; nevede se řízení ve věcech služby ve smyslu § 159 odst. 1 písm. g) zákona o státní službě a jednání služebního orgánu je nutno pojmově kvalifikovat jako zásah podle § 82 s. ř. s. V tom má stěžovatel pravdu, což potvrzuje i , která jednoznačně uzavřela, že „“; viz zejména bod 31 odůvodnění rozsudku čj. 6 Ads 81/2022-44, na který navázal rozsudek čj. 6 Ads 220/2023-55.

[18] V posledně uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu, který podrobil věcnému přezkumu právě oznámení o zrušení služebního poměru ve zkušební době, jež nesprávně považoval za rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s.; současně Nejvyšší správní soud vytkl městskému soudu, že vyzval žalobce ke změně žalobního typu, a sice z žaloby na ochranu před nezákonným zásahem na žalobu proti rozhodnutí. Podobně i v této věci vyzval městský soud stěžovatele ke změně zásahové žaloby na žalobu proti rozhodnutí, nicméně posléze právě ve světle rozsudku čj. 6 Ads 220/2023-55 svůj postoj revidoval a měl za to, že zrušení služebního poměru ve zkušební době není spojeno s vydáním rozhodnutí. Jinými slovy, městský soud měl v souladu s judikaturou za to, že zrušení služebního poměru ve zkušební době je pojmově zásahem, a stěžovatel tak podal zásahovou žalobu, přičemž z hlediska její přípustnosti (§ 85 s. ř. s.) se městský soud řídil závěrem zmíněného rozsudku čj. 6 Ads 220/2023-55, bodu 18 , podle něhož je potřeba při posuzování této otázky „“.

[19] V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná, že zásahová žaloba má subsidiární charakter tak jako ostatně celé správní soudnictví, které je na principu subsidiarity postaveno (§ 5 s. ř. s.); soudní přezkum je obecně koncipován až jako následný prostředek ochrany veřejných subjektivních práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy. Proto podle § 85 s. ř. s. věty před středníkem platí: „“

[20] To znamená, že, jsou-li k dispozici jiné právní prostředky ochrany, je potřeba je vyčerpat a pokusit se nejprve o nápravu věcí v rámci veřejné správy jako takové, což má svůj hluboký smysl, jak trefně poznamenal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve rozsudku ze dne 5. 12. 2017, čj. 1 Afs 58/2017-42, č. 3686/2018 Sb. NSS, , s tím, že „“ (bod 34).

[21] Stěžovatel tvrdí, že do jeho veřejných subjektivních práv bylo zasaženo oznámením o zrušení služebního poměru ve zkušební době, přičemž zásadní otázka z hlediska přípustnosti jím podané zásahové žaloby zní, zda byl předtím povinen podat žádost o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu jakožto jiný právní prostředek ochrany svých práv. Podle názoru městského soudu stěžovatel k tomuto kroku povinen byl, jakkoli rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v odůvodnění rozsudku ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019-39, č. 4178/2021 Sb. NSS, , bodě 68, konstatoval, že ve vztahu k nezákonnému zásahu spočívajícímu v nezahájení řízení z moci úřední o odstranění stavby (tj. omisivnímu – nečinnostnímu zásahu) není rozhodnutí podle § 142 správního řádu řešením, neboť si jím nelze vynutit zahájení řízení. V případě komisivních zásahů, jímž je i zrušení služebního poměru ve zkušební době dle § 74 odst. 1 písm. f) zákona o státní službě, totiž právní ochrana prostřednictvím § 142 správního řádu vyloučena není; naopak rozhodnutí o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu může zvrátit důsledky předchozího jednání služebního orgánu tím, že určí, že služební poměr trvá.

[22] S tímto závěrem Nejvyšší správní soud v zásadě souhlasí a dodává, že odpovídá charakteru služebního poměru jako právního vztahu, který v daném případě zaniká v důsledku projevu vůle jednoho ze subjektů tohoto právního vztahu (viz výše). Ve shodě s městským soudem poukazuje Nejvyšší správní soud též na to, že jde o závěr odpovídající dosavadní judikatuře – viz blíže rozsudek čj. 4 Ads 250/2022-23, zejména body 36 a 37, v nichž Nejvyšší správní soud dovodil, že využití řízení o určení právního vztahu může mít své opodstatnění v souvislosti se skončením služebního poměru ze zákona a žalobkyně se mýlí, domnívá-li se, že nebylo její povinností využít obrany prostřednictvím řízení o určení právního vztahu, jelikož by výsledkem tohoto řízení bylo správní rozhodnutí. Forma výsledku vzešlá z právního prostředku ochrany je totiž rozhodná pouze z hlediska volby žalobního typu, a tím je v tomto případě žaloba proti rozhodnutí.

[23] Ostatně to, že žádost o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu je možnou obranou proti oznámení o zrušení služebního poměru ve zkušební době služebním orgánem, plyne též ze závěru č. 30 ze zasedání poradního sboru náměstka ministra vnitra pro státní službu k zákonu o státní službě ze dne 8. 2. 2019, který jako možnost obrany vyloučil podání odvolání, protože „“

[24] Skutečnost, že podání žádosti podle § 142 správního řádu, včetně následného soudního přezkumu, v aplikační praxi funguje, nepřímo plyne rovněž z výše citovaného rozsudku čj. 6 Ads 81/2022-44, který se zabýval zákonností zamítavého rozsudku o žalobě právě proti odvolacímu rozhodnutí náměstka ministra vnitra pro státní službu ve věci zrušení služebního poměru ve zkušební době dle § 74 odst. 1 písm. f) zákona o státní službě (zde u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže); shodně srov. nedávný rozsudek ze dne 19. 9. 2024, čj. 15 Ad 9/2024-50, kterým městský soud zamítl žalobu proti odvolacímu rozhodnutí státního tajemníka v Ministerstvu zemědělství v případě zrušení služebního poměru ve zkušební době dle § 74 odst. 1 písm. f) zákona o státní službě (zde u Státního zemědělského a intervenčního fondu).

[25] Obecná potřeba nejprve vyčerpat prostředky ochrany, které jsou v rámci veřejné správy k dispozici, odpovídá subsidiaritě soudní ochrany ve správním soudnictví, která se uplatní i v případě zápůrčí zásahové žaloby. Tu stěžovatel podal, aniž by však předtím inicioval určovací řízení ve smyslu § 142 správního řádu, tedy vyčerpal prostředek ochrany svých práv. Podle názoru Nejvyššího správního soudu se přitom jedná o prostředek ochrany, který je efektivní a účinný, jak již bylo naznačeno – výsledkem řízení o určení právního vztahu může být rozhodnutí, kterým je autoritativně určeno, že služební poměr už netrvá (opravdu skončil), nebo naopak pořád trvá; v takovém případě to nepochybně znamená odstranění závadného stavu. Nejedná se tak o nějaký formální prostředek ochrany práv, nýbrž o reálnou možnost stav věcí napravit ve smyslu § 85 s. ř. s.

[26] Stěžovatel sice v kasační stížnosti namítl, že tomu tak není, neboť správní, respektive služební orgán pouze formálně ověří bezvadnost oznámení o zrušení služebního poměru podle § 74 odst. 1 písm. f) zákona o státní službě a jeho doručení, nicméně pomíjí, že je to dáno především povahou věci jako takové, tj. skončením služebního poměru ve zkušební době.

[27] Stěžovatel byl přijat do služebního poměru na dobu neurčitou na základě výsledku výběrového řízení a vzhledem k tomu, že nebyl státním zaměstnancem, mu byla podle § 29 odst. 2 zákona o státní službě stanovena šestiměsíční zkušební doba. Její smysl a účel ve služebním poměru je podobný, jako je tomu u poměru pracovního, a sice vyzkoušet si, zda oběma stranám právního vztahu, tedy služebnímu orgánu i státnímu zaměstnanci, služební poměr vyhovuje. V opačném případě je možné v podstatě okamžitě služební poměr ukončit „“ [§ 74 odst. 1 písm. f) zákona o státní službě]. To pochopitelně limituje okolnosti, které lze zjišťovat v řízení o určení toho, zda služební poměr trvá, či nikoli. Na druhou stranu to ovšem neznamená, že by nebylo možno zjišťovat vůbec nic. Zpravidla bude nutno ověřit obsah oznámení o skončení služebního poměru, jeho doručení, a tedy datum skončení služebního poměru, není-li uveden pozdější den, jakož i časový test (14 dní) v případě dočasné neschopnosti výkonu služby. V praxi však nelze vyloučit ani další okolnosti týkající se samotné zkušební doby (jejího stanovení, trvání atp.) nebo třeba právě zrušení služebního poměru ve zkušební době s důvody pro zproštění výkonu služby (stejně tak nelze rezignovat např. na případné šikanózní, účelové či diskriminační jednání anebo zjevné zneužití práva).

[28] Stěžovatel též namítl neúčinnost určovacího řízení ve smyslu § 142 správního řádu, protože žalovaný služební orgán svůj postoj stejně nezmění. K tomu lze poznamenat pouze tolik, že obecně služební orgán svůj postoj změnit může; nelze v tomto ohledu jakkoli předjímat či spekulovat. A pokud služební orgán autoritativně určí, že služební poměr netrvá, nutno připomenout, že proti jeho rozhodnutí je možné podat odvolání nadřízenému služebnímu orgánu, respektive nejvyššímu státnímu tajemníkovi (dříve náměstkovi ministra vnitra pro státní službu; srov. shora).

[29] Odvolací rozhodnutí lze posléze napadnout žalobou, nikoli však žalobou zásahovou, která není vůbec ve hře. Vydáním rozhodnutí v řízení o určení právního vztahu totiž dojde k tzv. „zprocesnění“ zásahu jinými právními prostředky ve smyslu § 85 s. ř. s. (srov. např. rozsudek NSS ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42, č. 720/2005 Sb. NSS); to pak podmiňuje i volbu žalobního typu, jímž se lze v dané situaci bránit – viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 3. 2016, čj. 6 As 18/2016-46, bod 9, v němž tento soud vysvětlil: „“

[30] Citovaný rozsudek se sice týkal platnosti, respektive účinnosti veřejnoprávní smlouvy, avšak i u ní byla žádost podle § 142 správního řádu shledána jako zcela případný prostředek ochrany práv (viz blíže rozsudek NSS ze dne 28. 8. 2014, čj. 7 As 100/2014-52, č. 3151/2015 Sb. NSS), pročež lze stejnou optikou nahlížet i na případ stěžovatele. Ten měl v souladu s výše uvedeným podat žádost o určení právního vztahu a případně poté žalobu proti rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel tak přístup k soudu odepřen neměl a nemá, jak uvedl už městský soud, s jehož závěry Nejvyšší správní soud ztotožňuje, včetně toho, že žádost stěžovatele ze dne 20. 6. 2023 nebyla žádostí o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu, jak se stěžovatel snaží sugerovat v kasační stížnosti.

[31] Žádost stěžovatele ze dne 20. 6. 2023 byla pokračováním polemiky v linii jeho původní žádosti ze dne 7. 6. 2023, kterou se stěžovatel evidentně dožadoval vydání rozhodnutí o zproštění výkonu služby podle § 48 zákona o státní službě – to byla hlavní motivace stěžovatele, na což poukázal též žalovaný služební orgán s tím, že v případě zproštění výkonu služby by stěžovateli příslušela část platu (ve výši 50 % jeho měsíčního platu, příp. zvýšená až na 80 % v souladu s § 48 odst. 3 zákona o státní službě). Služební orgán odmítl stěžovatele zprostit výkonu služby s vysvětlením, že služební poměr stěžovatele skončil. Pokud s tím, že služební poměr skončil, stěžovatel nesouhlasil, mohl a měl iniciovat určovací řízení (§ 142 správního řádu), v němž by uplatnil svoji základní argumentaci vycházející v zásadě z toho, že měl-li služební orgán informaci o trestním stíhání stěžovatele, měl ho bezodkladně zprostit výkonu služby bez toho, že by se zabýval dalšími věcmi stran jeho absencí na pracovišti, respektive porušování služební kázně, včetně skončení služebního poměru. Právě tento souběh skončení služebního poměru a důvodu zproštění výkonu služby je úhelným kamenem celé věci, jejíž řešení je však primárně na veřejné správě, nikoli soudu.

[32] Na závěr Nejvyšší správní soud připomíná, že řízení podle § 142 správního řádu je řízením o žádosti, které je zahájeno dnem, kdy tato žádost došla věcně a místně příslušnému správnímu orgánu, který má povinnost toto řízení ukončit zákonem předpokládaným úkonem, tj. vydáním rozhodnutí. V souzené věci však žádné rozhodnutí vydáno nebylo, a to je právě rozdíl oproti případu, kterým se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku čj. 4 Ads 250/2022-23, jehož závěrů se stěžovatel v kasační stížnosti dovolával; v tamějším případě žalobkyně – zaměstnankyně Ministerstva obrany, které skončil služební poměr podle § 74 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě – nemusela výjimečně využít prostředku ochrany v podobě § 142 správního řádu, neboť jej materiálně vyčerpala podáním žádosti o obnovu řízení, o níž bylo rozhodnuto.

[33] V případě stěžovatele naopak rozhodnuto nebylo, nelze proto hovořit o přepjatém formalismu či oddalování soudní ochrany v čase – soudní ochrana je na pořadu teprve tehdy, nebude-li zjednána náprava veřejnou správou, jak bylo podrobně vysvětleno shora v souladu s principem subsidiarity.