Vydání 10/2023

(…)

[47] Žalobce brojil zásahovou žalobou proti tomu, že mu žalovaní 1) a 2) neposkytli pomoc (součinnost) jako svolavateli shromáždění. Mezi účastníky je v prvé řadě sporné to, zda svolaná akce, zahrnující srocení osob ve vozidlech a jízdu konvoje těchto vozidel městem, vůbec byla shromážděním.

Shromáždění podle Úmluvy

[48] Za nepochybné Nejvyšší správní soud pokládá, že svolaná akce byla shromážděním z hlediska Úmluvy a judikatury ESLP.

[49] Podle čl. 11 odst. 1 Úmluvy má každý právo na svobodu pokojného shromažďování. Toto ustanovení vykládá ESLP široce: chrání shromáždění v soukromí i na veřejnosti, a to shromáždění stacionární i mobilní (rozsudek velkého senátu ze dne 15. 10. 2015, , stížnost č. 37553/05, bod 91). ESLP pojem shromáždění nedefinuje ani neuvádí žádný výčet kritérií pro posouzení, zda určitá akce je shromážděním. Jak ESLP uvádí, děje se tak záměrně, a to s cílem zabránit zužujícímu výkladu shromažďovacího práva (rozsudek velkého senátu ze dne 15. 11. 2018, , stížnost č. 29580/12 a další, bod 98).

[50] ESLP přesto dává nejjednoznačnější odpověď na otázku, zda pod pojem shromáždění může spadat i srocení osob ve vozidlech či jedoucím konvoji vozidel. Jako shromáždění totiž ESLP vyhodnotil protestní konvoj vozidel, která jela souběžně v několika pruzích dálnice nízkou rychlostí a opakovaně zastavovala, čímž zpomalovala provoz (rozsudek ze dne 5. 3. 2009, , stížnost č. 31684/05, bod 47). Za shromáždění pokládal i protestní zaparkování vozidel – zejména traktorů – na několik dálnic, čímž byl zablokován provoz na nich (již citovaný rozsudek velkého senátu ve věci , body 91 až 99). I když v obou případech byly nakonec zásahy do shromažďovacího práva shledány souladnými s Úmluvou, nic to nemění na obecnějším závěru, že typově obdobné akce využívající vozidla jsou shromážděními ve smyslu Úmluvy.

[51] Vedle ESLP rovněž Evropská komise pro demokracii prostřednictvím práva (tzv. Benátská komise) řadí do práva pokojně se shromažďovat mobilní shromáždění včetně „“ [a to společně s Úřadem pro demokratické instituce a lidská práva Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě, viz . 3rd ed. Strasbourg/Warsaw: OSCE/ODIHR, 2020, s. 13 až 14, bod 44]. Zmínka o konvojích přitom zjevně míří na shromáždění využívající vozidla.

[52] Akce svolaná žalobcem, která spočívala ve srocení osob ve vozidlech na parkovišti a v jízdě konvoje těchto vozidel městem s cílem protestovat proti vládě, musí být ve světle judikatury ESLP pokládána za shromáždění podle čl. 11 odst. 1 Úmluvy. Navíc tato akce ani nebyla spojena se záměrným zpomalováním či blokováním provozu na pozemní komunikaci, tedy s činnostmi, která dle ESLP nepředstavují jádro shromažďovacího práva (již citovaný rozsudek velkého senátu ve věci , bod 97, a rozsudek ve věci , bod 39).

Shromáždění podle Listiny

[53] Ústavního soudu nedává jednoznačnou odpověď na otázku, zda akce svolaná žalobcem byla shromážděním ve smyslu Listiny.

[54] Listina zaručuje shromažďovací právo v čl. 19 odst. 1. Poskytuje mu vyšší standard ochrany než Úmluva, neboť výslovně stanoví, že shromáždění (čl. 19 odst. 2 Listiny). Pojem shromáždění Ústavní soud nedefinuje, uvádí jen, že shromažďovací právo chápe jako „“ (nález ze dne 5. 5. 2015, sp. zn. II. ÚS 164/15, č. 88/2015 Sb. ÚS, bod 22). I Ústavní soud chrání jak stacionární, tak mobilní shromáždění (nález ze dne 28. 5. 2019, sp. zn. III. ÚS 3564/18, č. 101/2019 Sb. ÚS, bod 39 a násl).

[55] Ústavní soud se na rozdíl od ESLP dosud nevyjádřil k tomu, zda pod shromáždění ve smyslu Listiny spadají i shromáždění využívající vozidla. Souhlasně ale citoval judikaturu ESLP, která k obdobnému závěru dospívá. V nálezu ze dne 11. 10. 2021, sp. zn. II. ÚS 1022/21, bod 20, Ústavní soud odkázal na již citovaný rozsudek velkého senátu ESLP ve věci a závěr, že protestní zablokování dálnic vozidly (traktory) může představovat shromáždění. Lze tedy uzavřít, že Ústavního soudu nebrání tomu, aby srocení osob ve vozidlech či v jedoucím konvoji vozidel mohlo za splnění dalších podmínek být pokládáno za shromáždění.

Shromáždění z hlediska shromažďovacího zákona

[56] Zodpovědět otázku, zda akce svolaná žalobcem byla shromážděním podle shromažďovacího zákona, je obtížnější.

[57] Působnost shromažďovacího zákona je užší než působnost čl. 19 Listiny a čl. 11 Úmluvy. Přestože shromažďovací zákon je třeba vykládat ve světle Listiny a Úmluvy (rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 As 7/2008-116, č. 1953/2009 Sb. NSS, bod 29), existují shromáždění, která sice požívají ochrany podle Listiny či Úmluvy, ale shromažďovací zákon se na ně nevztahuje.

[58] Aby akce spadala pod shromažďovací zákon, musí tato akce zejména splňovat znaky shromáždění a současně nesmí být z působnosti shromažďovacího zákona vyloučena (§ 2).

[59] Otázce, jaké znaky má akce splňovat, se Nejvyšší správní soud poprvé věnoval v rozsudku čj. 8 As 101/2011-186, bod 15 a násl., který byl dále upřesněn rozsudkem čj. 8 As 39/2014-56, body 42 až 46, a rozsudkem ze dne 1. 3. 2017, čj. 6 As 256/2016-79, bod 29. V posledně citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl, že akce musí splňovat pět znaků, aby byla pokládána za shromáždění. Těmito znaky jsou:

1. účast více než jedné osoby;

2. fyzická přítomnost účastníků na konkrétním místě;

3. konkrétní čas konání shromáždění, aby bylo možno určit jeho počátek a konec;

4. účel shromáždění, sloužící k výměně informací a názorů a vyjadřující postoj shromážděných k řešení veřejných a jiných společných záležitostí (srov. § 1 odst. 2 shromažďovacího zákona); a

5. navenek projevená subjektivní stránka, tedy přesvědčení zúčastněných osob o výkonu shromažďovacího práva.

[60] ale nadto vyžaduje, aby účastnící se osoby byly ve vzájemné interakci. Nejvyšší správní soud již v prvním z citovaných rozsudků čj. 8 As 101/2011-186, bod 26, zdůraznil, že „“. Obdobně v rozsudku čj. 8 As 39/2014-56, bodě 44, uvedl, že požadavek „[znaky 2 a 3]“. Požadavek vzájemné interakce lze tedy vnímat jako šestý znak shromáždění, případně jako kritérium, které prolíná ostatními pěti znaky. V každém případě ale platí, že bez dostatečné míry vzájemné interakce účastnících se osob není možné konkrétní akci pokládat za shromáždění. I když městský soud požadavek vzájemné interakce nepominul a zmínil ho v rámci prvního kritéria, podrobně se mu nevěnoval. Právě posouzení míry vzájemné interakce je ale v posuzované věci podstatnou otázkou.

[61] Srocení osob ve vozidlech či v konvoji těchto vozidel může snadno splnit všech pět základních judikaturních znaků. Takového shromáždění se bezpochyby může (1) účastnit větší množství osob než jedna, které budou (2) fyzicky přítomny na konkrétním místě a (3) v konkrétním čase. Rovněž (4) účel shromáždění, který má spočívat ve výměně informací a názorů a vyjadřování postojů shromážděných k řešení veřejných a jiných společných záležitostí, může být naplněn. ani § 1 odst. 2 shromažďovacího zákona nevyžadují, aby si informace a názory vyměňovali účastníci shromáždění navzájem. Postačí, dochází-li k výměně informací a názorů či vyjadřování postojů ve vztahu k třetím osobám. Například srocení osob, které budou mlčky stát s transparenty otočenými ke kolemjdoucím s cílem výlučně vůči těmto třetím osobám projevovat své politické názory, by zjevně bylo shromážděním ve smyslu shromažďovacího zákona. Obdobně mohou „navenek“, tedy primárně ve vztahu ke třetím osobám, vyjadřovat své názory i účastníci, kteří se nacházejí v jednotlivých vozidlech či v jejich konvoji. Konečně i požadavek (5) navenek projevit subjektivní stránku, tedy přesvědčení o výkonu shromažďovacího práva, není samo o sobě obtížné splnit. Svolavatel může toto přesvědčení projevit již tím, že akci oznámí podle shromažďovacího zákona, jak uvedl již městský soud. Jednotliví účastníci pak například tím, že určitým způsobem upraví vzhled svých aut nebo že budou koordinovat svou jízdu v nich s ostatními účastníky.

[62] Teprve otázka, zda mezi účastníky přítomnými v různých vozidlech existuje dostatečná míra interakce, je složitější.

[63] Komentářová literatura akceptuje, že za shromáždění ve formě průvodu lze považovat i mobilní shromáždění účastníků na jízdních kolech (srov. Černý, P. § 1. In: Černý, P.; Lehká, M. . 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 20, odkazující na nález Ústavního soudu Slovenské republiky ze dne 30. 3. 2004, sp. zn. I. ÚS 193/03, č. 17/2004 Zb.). Mohlo by se zdát, že shromáždění na kolech nelze odlišit od shromáždění na elektrokolech, to od shromáždění na motorkách, a to od shromáždění v uzavřených vozidlech. Jistý rozdíl zde ovšem je. Uzavřená vozidla omezují míru interakce jednotlivce s okolím. Prostor, v němž se nachází, navíc činí do určité míry soukromým (k ochraně soukromí ve vozidle srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 10. 2016, sp. zn. II. ÚS 1221/16, č. 194/2016 Sb. ÚS, bod 19 a násl.; Nejvyšší správní soud nepokládá za nutné vyjádřit se k tomu, zda a jakou ochranu takový prostor požívá).

[64] Navzdory tomu je Nejvyšší správní soud toho názoru, že ani uzavřená vozidla neomezují vzájemnou interakci osob natolik, aby to vylučovalo existenci shromáždění. Jednak lze interagovat s okolím z vozidla (například držením nebo vystavením transparentů či vlajek, promlouváním z megafonu apod.), jednak lze k interakci využít i vozidlo samo (například tím, že se jednotlivci rozhodnou svými vozy jet v určité formaci, případně i využívat zvukové či světelné signály). Účastníci navíc mohou vzájemnou interakci posílit tím, že budou navzájem ve spojení (samozřejmě při dodržení příslušných pravidel) za pomoci mobilních telefonů či jiných prostředků elektronické komunikace. Stejně tak mohou jednotlivci shromáždění opustit (odjet či odejít z vozidla), mohou sundat transparenty umístěné na vozidlech a přestat kolektivně vykonávat svobodu projevu.

[65] Srocení osob ve stojících uzavřených vozidlech či ve vozidlech jedoucích v konvoji tedy může splnit nejen všech pět znaků shromáždění, ale i požadavek, aby účastníci byli v dostatečné vzájemné interakci. Z hlediska dosavadních judikaturních požadavků by se tedy o shromáždění jednat mohlo.

[66] Shromáždění za využití vozidel nejsou výslovně vyloučena z působnosti shromažďovacího zákona (srov. § 2). Ani žádný jiný přesvědčivý důvod, proč by srocení osob ve vozidlech či v jejich jedoucím konvoji nemohlo být pokládáno za shromáždění, Nejvyšší správní soud nenachází.

[67] I kdyby Nejvyšší správní soud přijal závěr, že srocení osob za využití vozidel není nikdy shromážděním podle shromažďovacího zákona, mohly by se akce tohoto typu konat. Jediný důsledek by byl, že by se na ně hledělo jako na shromáždění na základě přímé aplikace Úmluvy. Veřejná moc by si tedy musela opatřit prostředky, které jí umožní na taková shromáždění adekvátně reagovat, včetně případů, kdy se taková shromáždění stanou nepokojnými nebo kdy nepřiměřeně naruší práva jiných či veřejný zájem. Na veřejnou moc by rovněž dopadal pozitivní závazek poskytovat takovým shromážděním ochranu, a to na základě přímé aplikace Úmluvy. Vyloučení tohoto typu akcí z režimu shromažďovacího zákona by tedy samo o sobě nebránilo jejich konání a nesloužilo ochraně žádného práva ani veřejného zájmu. Oproti tomu podřazení těchto shromáždění pod shromažďovací zákon pro ně stanoví předvídatelný regulační rámec. Ten zahrnuje jak možnost stanovit pro taková shromáždění podmínky, tak i úpravu pro jejich případný zákaz či rozpuštění.

[68] Navíc již nyní odborná i komentářová literatura dovozuje, že vozidla mohou být při shromáždění využívána jako akcesorické předměty (srov. Potměšil, J.; Jamborová, K. Právo shromažďovací a přestupky. , 2017, č. 6, s. 322; Černý, P., op. cit., s. 22 až 23). Pokud by platilo, že vozidla s uzavřeným prostorem neumožňují dostatečnou míru interakce a nemohou tak tvořit součást shromáždění ve smyslu shromažďovacího zákona, dopadl by tento závěr i na případy, kdy má být vozidlo využito jako předmět. Činnosti spojené s tímto vozidlem by tedy byly „vyňaty“ z režimu shromažďovacího zákona, ale nikoliv z režimu shromažďovacího práva podle Úmluvy. Takový dvojkolejný režim by byl jen stěží předvídatelný a funkční.

[69] Důvodné nejsou námitky žalovaného 1), že srocení osob ve vozidlech nemůže být shromážděním podle shromažďovacího zákona, jelikož charakter akce neumožňuje zástupci úřadu plně vykonávat jeho oprávnění a svolavateli, pořadatelům a účastníkům dodržovat jejich povinnosti podle shromažďovacího zákona. Tyto otázky nejsou podle dosavadní judikatury pro posouzení, zda určitá akce je či není shromážděním, a Nejvyšší správní soud neshledává důvod k tomu, aby tento přístup změnil. V obecné rovině ale není nijak zvlášť obtížné udílet pokyny osobám ve vozidlech – policie to ostatně činí běžně při řízení silničního provozu. Neplatí tedy, že by takové shromáždění bylo nekontrolovatelné. Je na úřadu a na policii, aby nalezly vhodné způsoby k výkonu svých kompetencí. Obdobně je na svolavateli a pořadatelích, aby zajistili, že budou schopni plnit své povinnosti.

[70] Přiléhavá není ani argumentace žalovaného 1), že osoby ve vozidlech jsou do určité míry anonymní, a proto nemohou vytvářet shromáždění. Argumentace žalovaného se ani v tomto případě nevztahuje k žádnému ze znaků shromáždění. Míra, v níž jsou účastníci rozpoznatelní, není podstatná pro posouzení, zda je určitá akce shromážděním či nikoliv. Může hrát roli nanejvýše při zvažování, zda účastníci plní povinnost nemít obličej zakrytý způsobem ztěžujícím nebo znemožňujícím jejich identifikaci (§ 8 odst. 4 shromažďovacího zákona; po novelizaci provedené zákonem č. 94/2021 Sb. navíc mají účastníci tuto povinnost pouze tehdy, vydá-li úřad či policie takový pokyn z důvodu narušení či ohrožení pokojného průběhu shromáždění).

[71] Nejvyšší správní soud neshledal přesvědčivé důvody, na jejichž základě by mohlo být konstatováno, že shromáždění za využití motorových vozidel nelze pokládat za shromáždění podle shromažďovacího zákona. Uzavírá proto, že shromáždění ve smyslu shromažďovacího zákona může mít formu shromáždění osob ve vozidlech (stacionární shromáždění ve vozidlech) i pohybujícího se konvoje vozidel (mobilní shromáždění ve vozidlech), jsou-li splněny znaky shromáždění.

Regulace shromáždění ve vozidlech

[72] Výše uvedený závěr znamená, že i na tento typ akcí se vztahuje shromažďovací zákon a z něj vyplývající práva a povinnosti. Naopak tento závěr nelze vykládat tak, že účastníci shromáždění využívající vozidla mohou – jen s odkazem na výkon shromažďovacího práva – s vozidly podnikat cokoliv.

[73] Výkon shromažďovacího práva účastníky nevyjímá z povinnosti dodržovat právní předpisy. To se týká i pravidel silničního provozu. Účast na shromáždění tedy sama o sobě neopravňuje žádného z účastníků například k tomu, aby řídil vozidlo, ač k tomu nemá oprávnění, aby porušoval nejvyšší dovolenou rychlost nebo řídil pod vlivem návykových látek.

[74] Obdobně platí, že výkon shromažďovacího práva neopravňuje účastníky k tomu, aby s vozidly vjeli na libovolné místo. Shromažďovací právo v sobě nezahrnuje právo vstupu tam, kam by jednotlivec nevykonávající shromažďovací právo neměl přístup. Jinak vyjádřeno, negarantuje automatické právo přístupu kamkoliv, kde si jednotlivec přeje toto právo vykonávat (viz již rozsudek ESLP ze dne 6. 5. 2003, , stížnost č. 44306/98, bod 47). Tuto zásadu lze v kontextu českého právního řádu vyjádřit tak, že kde se lze bez povolení pohybovat, tam se lze bez zvláštního povolení shromažďovat. To platí obdobně i pro formu shromáždění. Mohou-li se chodci či jejich skupiny pohybovat po určité pozemní komunikaci, mohou na ní i vykonávat shromažďovací právo (k závěru, že shromáždění tvořená chodci mohou využívat i prostor vozovky, dospěl NSS již v rozsudku ze dne 4. 9. 2007, čj. 5 As 26/2007-86, č. 1385/2007 Sb. NSS). Mohou-li se vozidla (určité kategorie, vlastností apod.) pohybovat po určité pozemní komunikaci, lze na ní pořádat shromáždění s využitím těchto vozidel, například ve formě jejich konvoje. Platí tedy, že kde se lze na pozemních komunikacích v určité formě pohybovat, tam se lze v téže formě shromažďovat. Nelze si ale jen s odkazem na výkon shromažďovacího práva nárokovat například vjezd do pěší zóny. Logika shromažďovacího práva je, jak již bylo řečeno, opačná.

[75] Za splnění těchto podmínek nelze vyžadovat, aby ti, kteří se s využitím vozidel chtějí shromáždit, disponovali povolením ke zvláštnímu užívání komunikace. To by bylo v rozporu s pravidlem, že shromáždění nesmí být podmíněno povolením orgánu veřejné správy.

[76] Pravidlo, že shromáždění , které je dnes součástí ústavního pořádku (čl. 19 odst. 2 Listiny), bylo nejprve zakotveno ve shromažďovacím zákoně. Ten dodnes výslovně stanoví, že (§ 1 odst. 3, dříve odst. 4, shromažďovacího zákona). Toto pravidlo má mimo jiné zajistit, že ani pro shromáždění na pozemních komunikacích nebude nutné zvláštní povolení. Důvodová zpráva k § 1 výslovně uvádí, že není třeba „“.

[77] V souladu s tím zákonodárce později novelizoval též zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Přestože tento zákon původně zahrnoval pod zvláštní užívání komunikace, k němuž je třeba povolení, také , posléze zákonodárce shromáždění z tohoto ustanovení vypustil [viz § 25 odst. 6 písm. e) zákona o pozemních komunikacích ve znění účinném do 30. 6. 2002 a novelizace tohoto ustanovení provedená zákonem č. 259/2002 Sb.]. Dosavadní úprava byla podle důvodové zprávy „“ (zvláštní část, k § 27).

[78] K pořádání shromáždění na pozemní komunikaci tedy není třeba povolení k jejímu zvláštnímu užívání. Tento závěr se vztahuje i na shromáždění využívající vozidla, včetně jízdy konvoje vozidel, neboť pro ně nejsou zakotvena žádná zvláštní pravidla. Ani shromáždění ve formě konvoje vozidel tedy není podmíněno povolením ke zvláštnímu užívání komunikace.

[79] Shromáždění využívající vozidla nicméně bude zpravidla podléhat – tak jako většina shromáždění podle shromažďovacího zákona – oznamovací povinnosti (§ 4 odst. 1 a § 5 shromažďovacího zákona). Nedodržení oznamovací povinnosti ovšem samo o sobě nemůže být podle ustálené judikatury důvodem pro rozpuštění shromáždění; ostatně ani zákonodárce nedovoluje shromáždění rozpustit jen proto, že nebylo oznámeno (viz § 12 odst. 2 shromažďovacího zákona a rozsudek NSS ze dne 21. 2. 2008, čj. 2 As 17/2008-77, č. 1557/2008 Sb. NSS, nebo nález Ústavního soudu, sp. zn. II. ÚS 1022/21, bod 15).

Aplikace na posuzovanou věc

[80] V posuzovaném případě akce svolaná žalobcem naplnila znaky shromáždění ve smyslu shromažďovacího zákona. Akce se účastnilo více osob na konkrétním místě (na parkovišti a posléze na trase okružní jízdy), v konkrétním čase, za účelem politického projevu (protestu proti vládní politice) a současně účastníci shromáždění dostatečně projevovali navenek přesvědčení o výkonu shromažďovacího práva (účastí na akci, která byla oznámena jako shromáždění, na které se koordinovaně projevovali při sledování společného cíle). Právě skutečnost, že šlo o koordinovanou okružní jízdu městem po vyznačené trase, svědčí i o dostatečné míře vzájemné interakce.

[81] Městský soud tedy správně dovodil, že oznámená akce byla shromážděním podle shromažďovacího zákona, a to včetně okružní jízdy konvoje vozidel.

[82] Žalovaný 1) pochybil, když akci odmítl pokládat za shromáždění podle shromažďovacího zákona. Žalovaný 2) ale nebyl závěry žalovaného 1) o povaze akce vázán. Argumentaci městského soudu, že žalovaný 2) přece jen mohl ze závěrů žalovaného 1) vycházet, nelze přijmout, neboť nemá oporu v právní úpravě. Shromažďovací zákon v žádném ustanovení nesvěřuje žalovanému 1) oprávnění závazně určovat, zda určitá akce je či není shromážděním. Mezi úřady vykonávající působnost ve věcech práva shromažďovacího (§ 2a shromažďovacího zákona) patří mimo jiné všechny obecní úřady, takže nejde o specializované orgány, které by v těchto věcech měly mít větší odbornost, než jakou může disponovat žalovaný 2) či obecněji policie. Byť shromažďovací zákon svěřuje některé pouze úřadům, a nikoliv policii, u jiných předpokládá, že je bude policie vykonávat namísto úřadu (jeho zástupce) či souběžně s ním (viz např. § 8 odst. 6 a § 12 odst. 6 shromažďovacího zákona). Neplatí tedy, že by policie při výkonu kompetencí podle shromažďovacího zákona vždy „podléhala“ názoru příslušného úřadu. V tomto ohledu jsou tedy závěry městského soudu chybné. Žalovaný 2) byl povinen si charakter akce, o které se od žalobce předem dozvěděl a které byl následně přítomen, vyhodnotit nezávisle na názoru žalovaného 1).

[83] Pro pořádání svolané akce nebylo nezbytné, aby si žalobce opatřil povolení ke zvláštnímu užívání pozemní komunikace. Mezi účastníky není sporné, že akce včetně jízdy konvoje vozidel se odehrávala na místech, kde se motorová vozidla mohou běžně pohybovat. Městský soud ale musí postavit na jisto, zda některý ze žalovaných skutečně po žalobci vyžadoval, aby si toto povolení opatřil. Závěr městského soudu, že tomu tak bylo, nemá dostatečnou oporu v provedeném dokazování. Městský soud se musí vypořádat s argumentací, že žalovaní pouze upozornili žalobce na možnost toto povolení získat.

[84] Pro úplnost Nejvyšší správní soud konstatuje, že akce svolaná žalobcem podléhala oznamovací povinnosti. Tu ale žalobce splnil.

[85] Naopak žalovaný 1) ve vztahu k oznámení nevyužil nového oprávnění, které mu zákonodárce přiznal při novelizaci shromažďovacího zákona provedené zákonem č. 252/2016 Sb. Podle § 5 odst. 6 shromažďovacího zákona nově platí, že .

[86] Jestliže se žalovaný 1) domníval – byť nesprávně – že oznámená akce není shromážděním ve smyslu shromažďovacího zákona, měl z procesního hlediska postupovat tak, že oznámení v příslušné části usnesením odloží. To ovšem neučinil. Ani jeden ze dvou e-mailů, které žalovaný 1) zaslal žalobci, nemůže být z hlediska formy ani obsahu vyhodnocen jako usnesení (rozhodnutí) o odložení oznámení. O odložení oznámení se totiž ani jeden z e-mailů nezmiňuje, a tak šlo o pouhé vyjádření právního názoru žalovaného 1) na povahu akce. Zbývá dodat, že i kdyby žalovaný 1) oznámení odložil, žalobcem svolaná akce by se mohla konat a představovala by i nadále shromáždění podle shromažďovacího zákona. Odložením oznámení se totiž toliko ukončují účinky spojené s oznámením, ale nezakazuje se pořádání oznámené akce. Jelikož shromažďovací zákon dopadá i na zcela neoznámená shromáždění, jak již bylo řečeno, tím spíše může dopadat i na shromáždění, která byla oznámena, ale oznámení o nich bylo (nesprávně) odloženo.

[87] Jelikož žalobcem svolaná akce představovala shromáždění ve smyslu Úmluvy i shromažďovacího zákona, je třeba se nakonec zabývat tím, zda z Úmluvy či shromažďovacího zákona vyplývala povinnost žalovaných 1) a 2) poskytnout žalobci požadovanou pomoc či součinnost.

Obecné principy

[88] Ustálená vychází z toho, že se shromažďovacím právem jsou spojeny i pozitivní závazky veřejné moci. Nejen, že je veřejná moc povinna zdržet se určitých zásahů do tohoto práva, ale v určitých případech je povinna toto právo aktivně chránit a zajišťovat jednotlivcům možnost je účinně vykonávat. ESLP opakovaně potvrdil, že ze shromažďovacího práva mohou vyplývat i pozitivní závazky zajistit jeho účinný výkon (viz již rozsudek ve věci bod 32, nebo rozsudek velkého senátu ve věci , bod 158 a tam citovaná rozhodnutí). Obdobně Ústavní soud v návaznosti na judikaturu ESLP dovodil, že shromažďovací právo „“ (nález sp. zn. II. ÚS 164/15, bod 23). Rovněž podle Nejvyššího správního soudu shromažďovací právo zahrnuje „“, který však „“ (rozsudek ze dne 7. 11. 2014, čj. 5 As 112/2014-33). V případě shromáždění a protishromáždění tak například „“ (rozsudek ze dne 14. 12. 2022, čj. 7 As 214/2022-39, bod 20).

[89] Ve světle pozitivního závazku veřejné moci chránit shromažďovací právo je nutné vykládat i úpravu obsaženou ve shromažďovacím zákoně. Nejen, že jsou správní orgány oprávněny vykonávat , které jim shromažďovací zákon svěřuje, ale za určitých okolností jsou tyto dokonce povinny využít, aby dostály již zmíněnému pozitivnímu závazku. Správní orgány se tedy mohou dopustit nezákonného zásahu do shromažďovacího práva jak výkonem svých kompetencí, tak jejich nevykonáním ( ostatně obecně uznává, že nezákonný zásah může spočívat i v neučinění určitého úkonu, viz např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, bod 20).

[90] V posuzovaném případě je dvojice kompetencí správních orgánů, a to podle § 6 odst. 1 a § 8 odst. 4 a 6 shromažďovacího zákona.

Pomoc podle § 6 odst. 1 shromažďovacího zákona

[91] Podle § 6 odst. 1 shromažďovacího zákona je svolavatel .

[92] Povinnost podle třetí věty citovaného ustanovení se vztahuje pouze na úřad, v posuzovaném případě tedy žalovaného 1). Ten v prvé řadě namítá, že městský soud chybně vyložil rozsah pomoci poskytované podle tohoto ustanovení. Tato námitka ale není důvodná.

[93] Třetí věta citovaného ustanovení zřetelně navazuje na obě předcházející věty, a v tomto kontextu je třeba ji i vykládat. Jak plyne z první věty, povinnost pomoci se vztahuje na , která svolavatel činí. Jak plyne z druhé věty, takovým opatřením je – tedy nikoliv výlučně – zvaní k účasti na shromáždění. Třetí věta citovaného ustanovení tak říká, že úřad je povinen podle možností a okolností poskytovat svolavateli pomoc v rámci všech opatření činěných svolavatelem ke svolání shromáždění, mezi něž patří zejména zvaní k účasti na shromáždění. Třetí věta citovaného ustanovení naopak nedopadá na postup úřadu během konání shromáždění.

[94] Úvahy městského soudu o tom, jakou pomoc žalovaný 1) mohl žalobci poskytnout podle citovaného ustanovení, z tohoto rámce nevybočují. Městským soudem zmíněné formy pomoci se totiž týkají toho, co úřad může činit před konáním svolané akce.

[95] Důvodná je ovšem námitka žalovaného 1), že žalobce o žádnou takovou pomoc nepožádal. Městský soud neuvedl v odůvodnění rozsudku nic, co by svědčilo o opaku. Plnění povinností podle § 6 odst. 1 shromažďovacího zákona ani pozitivních závazků obecně sice není vázáno na žádost, avšak městský soud nevysvětlil, proč měl v kontextu posuzované věci žalovaný 1) poskytnout pomoc podle citovaného ustanovení z úřední povinnosti. S takovou argumentací nepřišel ani žalobce. Závěr městského soudu, že žalovaný 1) porušil povinnosti podle § 6 odst. 1 shromažďovacího zákona, za těchto okolností nemůže obstát. Jak ale bude vyloženo dále, v dalším řízení se musí městský soud zabývat povinnostmi žalovaného 1) podle § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona.

Udílení pokynů podle § 8 odst. 4 a 6 shromažďovacího zákona

[96] Podle § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona .

[97] Podle § 8 odst. 6 shromažďovacího zákona policista může postupovat obdobně podle § 8 odst. 4, .

[98] Citovaná ustanovení dopadají na žalovaného 1) i 2). Kompetencí udílet pokyny podle citovaných ustanovení totiž disponuje jak zástupce úřadu, tak policista.

[99] Jak už bylo vyloženo, vzhledem k pozitivnímu závazku chránit shromažďovací právo může být v určitých situacích zástupce úřadu či policista povinen své využít a určitý pokyn či pokyny udělit. Jejich nečinnost pak může představovat nezákonný zásah do právní sféry toho, k jehož ochraně by pokyny vedly. Správní orgány ovšem v této oblasti při plnění svých pozitivních závazků disponují prostorem pro uvážení. Jejich pozitivní závazek má charakter procedurální povinnosti: správní orgány musí postupovat s náležitou péčí, ale nejsou povinny dosáhnout určitého výsledku (srov. obdobně k pozitivnímu závazku zajistit pokojný průběh shromáždění a bezpečnost rozsudek velkého senátu ESLP ve věci , bod 159 a tam citovaná rozhodnutí).

[100] Citovaná ustanovení nijak neomezují okruh osob, kterým lze pokyn udělit. To odpovídá záměru zákonodárce. Znění citovaných ustanovení je výsledkem již připomenuté novelizace shromažďovacího zákona provedené zákonem č. 252/2016 Sb. Jejím cílem v tomto případě bylo „.“ (důvodová zpráva, zvláštní část, k bodu 22).

[101] Tento záměr se promítl i do úpravy přestupkové odpovědnosti. Přestupku spočívajícího v nesplnění pokynu zástupce úřadu nebo policisty uděleného podle § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona se totiž může dopustit každá , nikoliv jen [srov. § 14 odst. 1 písm. d), § 14 odst. 2 a 3 shromažďovacího zákona].

[102] Výklad citovaných ustanovení, podle něhož může zástupce úřadu i policista udílet pokyny jakékoliv osobě, je přijímán i komentářovou literaturou (Černý, P., § 8. In: Černý, P.; Lehká, M. . 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 136).

[103] Obecně tedy může zástupce úřadu i policista udělit pokyn podle citovaných ustanovení komukoliv; tato jejich není z hlediska osobní působnosti omezena pouze na účastníky shromáždění. V kontextu posuzované věci Nejvyšší správní soud nepokládá za nutné vyjadřovat se k tomu, zda skutečně může zástupce úřadu vydávat všechny myslitelné pokyny řidičům vozidel, jak zmiňuje důvodová zpráva, například pokyn k zastavení vozidla (srov. § 79 zákona o silničním provozu, upravující, které osoby jsou oprávněny zastavovat vozidlo). Zástupce úřadu by totiž v každém případě mohl udílet pokyny přinejmenším některým třetím osobám (např. chodcům na přechodu, o nichž se zmiňuje žaloba jako o jednom z faktorů způsobujících přetrhání jízdy v sevřeném celku). Ve vztahu k řízení provozu by pak měl postupovat v součinnosti s policií, domníval-li by se, že nemá dostatek pravomoci k vydání některých pokynů.

[104] Svolavatel ani pořadatelé shromáždění nemohou nahradit případnou nečinnost zástupce úřadu či policisty spočívající v nevydání pokynů. Svolavatel je totiž oprávněn udílet pokyny pouze pořadatelům a účastníkům shromáždění a rovněž pořadatelé mohou udílet pokyny pouze účastníkům shromáždění (§ 6 odst. 4 a § 7 odst. 1 shromažďovacího zákona). Jejich oprávnění tedy míří výlučně „dovnitř“ shromáždění a nevztahuje se na třetí osoby.

[105] Žalovaný 1) nesprávně uvádí, že podle shromažďovacího zákona nemá žádnou kompetenci k usměrňování dopravy. Ustanovení § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona mu ji totiž zjevně dává.

[106] Žalovaný 2) se mýlí, má-li za to, že během konání shromáždění mohl vykonávat pouze podle zákona o silničním provozu, které mu umožňují zajišťovat pouze plynulost provozu. Policisté totiž mohli vykonávat rovněž kompetenci podle § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona, při jejímž výkonu musí dbát i ochrany shromažďovacího práva.

[107] Žalobce požádal žalovaného 1) o asistenci s průjezdem městem. Tato jeho žádost se obsahově týká oprávnění podle § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona. Městský soud v dalším řízení posoudí, zda žalovaný 1) nepřekročil prostor pro uvážení, který má při výkonu této kompetenci k dispozici, tím, že odmítl jakoukoliv asistenci žalobci poskytnout. Tato jeho nečinnost přitom vycházela z nesprávného názoru, že pořádaná akce není shromážděním a že shromažďovací zákon mu nedává žádnou kompetenci asistovat shromáždění při průjezdu městem.

[108] U žalovaného 2) se musí městský soud nejprve vypořádat s jeho námitkou, podle níž žalobce v e-mailové komunikaci uvedl, že se „obejde“ bez umožnění plynulého průjezdu městem.

[109] I kdyby totiž z pozitivních závazků vyplývalo v posuzovaném případě právo žalobce na to, aby žalovaný 2) usnadnil průjezd konvoje vozidel městem, patřilo by toto právo k těm, kterých se lze vzdát.

[110] Byť není možné vzdát se základního práva jako takového, lze se vzdát některých práv či jejich aspektů v konkrétní věci. Ústavního soudu v návaznosti na judikaturu ESLP připouští například možnost vzdát se jednotlivých záruk práva na spravedlivý proces v konkrétní věci. Takové vzdání se práva musí být zjištěno jednoznačným způsobem, musí být doprovázeno minimálními zárukami odpovídajícími jeho důležitosti a nesmí být v rozporu s důležitým veřejným zájmem (srov. nález Ústavního soudu ze dne 3. 11. 2016, sp. zn. I. ÚS 1860/16, č. 208/2016 Sb. ÚS, bod 97, a tam citovaná ESLP). Ani shromažďovací právo není takového charakteru, který by vylučoval možnost vzdát se aspektů tohoto práva v konkrétní věci. Vzdání se práva ale musí být jednoznačně zjištěno a nesmí být v rozporu s důležitým veřejným zájmem (pokud jde o minimální procesní záruky, ty zaručuje soudní přezkum zásahů do tohoto základního práva).

[111] V posuzované věci by vzdání se práva nebylo v rozporu s veřejným zájmem. Fakticky by pouze umožnilo žalovanému 2), aby upřednostnil bezpečnost a plynulost silničního provozu nad plynulostí a soudržností shromáždění. Je ale na městském soudu vyhodnotit, zda ke vzdání se práva skutečně došlo. Za tím účelem musí zejména zjistit, zda žalobce žalovanému 2) skutečně sdělil, že se obejde bez zajištění plynulého průjezdu městem, zda lze toto vyjádření chápat jako vzdání se práva a zda žalobce nebyl k takovému kroku veden či fakticky nucen postupem některého z žalovaných. Zjistí-li městský soud, že ke vzdání se práva došlo, žalobu proti žalovanému 2) zamítne jako nedůvodnou. Nelze totiž správnímu orgánu sdělit, že určité plnění jeho pozitivního závazku nebude vyžadováno, a následně tento správní orgán úspěšně žalovat za to, že takové plnění neposkytl.

[112] Teprve po vypořádání této otázky se může městský soud zabývat tím, zda by bylo na základě pozitivních závazků plynoucích ze shromažďovacího práva přiměřené dovozovat, že žalovaný 2) měl povinnost určitým způsobem regulovat dopravu a usnadnit průjezd shromáždění žalobce.

[113] Nejvyšší správní soud shrnuje, že shromáždění ve smyslu shromažďovacího zákona může mít formu shromáždění osob ve vozidlech (stacionární shromáždění ve vozidlech) i pohybujícího se konvoje vozidel (mobilní shromáždění ve vozidlech), jsou-li splněny znaky shromáždění.

[114] V posuzované věci tyto znaky splněny byly. Masopustní jízda – tedy jízda konvoje vozidel vyjadřující nesouhlas s vládní politikou – představovala shromáždění ve smyslu shromažďovacího zákona. Městský soud tuto předběžnou otázku posoudil správně.

[115] Při posuzování zásahové žaloby proti žalovanému 1) ovšem městský soud pochybil tím, že překročil žalobní návrh a shledal nezákonný zásah i v tom, že tento žalovaný nevyhodnotil akci jako shromáždění. Tato otázka měla totiž být posuzována pouze jako předběžná. Městský soud rovněž nesprávně identifikoval zákonná ustanovení, která měl žalovaný 1) porušit.

[116] V případě žalovaného 2) pak městský soud nesprávně dovodil, že tento žalovaný mohl vycházet ze stanoviska žalovaného 1), podle něhož oznámená akce nebyla shromážděním. Žalovaný 2) byl povinen povahu akce vyhodnotit nezávisle na žalovaném 1). Zamítnutí žaloby tak nemůže obstát.

[117] V dalším řízení vyjde městský soud z toho, že oznámená akce byla shromážděním podle Úmluvy i shromažďovacího zákona. Posoudí, zda žalovaný 1) nepřekročil meze uvážení, když zcela odmítl poskytnout shromáždění požadovanou asistenci na základě chybné úvahy, že akce není shromážděním a že mu shromažďovací zákon nedává kompetenci asistenci poskytnout. V případě žalovaného 2) se nejprve vypořádá s námitkou, že mu žalobce výslovně sdělil, že se „obejde“ bez jeho asistence. Teprve následně bude případně zkoumat, zda měl žalovaný povinnost poskytnout žalobci součinnost, které se nyní domáhá.