Vydání 5/2024

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2024, čj. 5 Azs 200/2021-62)

V této věci se jednalo o posouzení otázky, zda v případě zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu jako zjevně nedůvodné podle § 16 odst. 2 zákona o azylu, neboť žadatel přichází z bezpečné země původu, je žalovaný povinen odůvodňovat, zda by vycestování žadatele nebylo v rozporu s mezinárodními závazky České republiky ve smyslu § 14a odst. 2 písm. d) téhož zákona ve znění účinném do 30. 6. 2023.

Žalobce podal žádost o mezinárodní ochranu, kterou žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 9. 2020 zamítl jako zjevně nedůvodnou. Podle žalovaného byla důvodem žádosti snaha žalobce zajistit si legální pobyt v České republice; žalobce neprokázal, že Moldavsko v jeho případě nelze považovat za bezpečnou zemi původu.

Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, kterou Městský soud v Praze zamítl rozsudkem ze dne 3. 6. 2021, čj. 2 Az 47/2020-27. Uvedl, že pokud žadatel o mezinárodní ochranu pochází z bezpečné země původu, posuzuje se, zda daná země skutečně splňuje podmínky definice bezpečné země původu i v případě tohoto konkrétního žadatele. Žalobce žádným způsobem neprokázal, že v jeho případě nelze Moldavsko mít za bezpečnou zemi původu, omezil se na obecná tvrzení o korupci. Žalovaný tudíž nepochybil, když žádost zamítl jako zjevně nedůvodnou dle § 16 odst. 2 zákona o azylu. Za takové situace se pak ani neměl důvod zabývat stěžovatelovou rodinnou situací, neboť ta se v případě postupu podle § 16 odst. 2 zákona o azylu s ohledem na § 16 odst. 3 téhož zákona neposuzuje.

Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Nesouhlasil s tím, že lze v jeho případě považovat Moldavsko za bezpečnou zemi původu. Hrozí mu tam totiž trest odnětí svobody až na 17 let za trestný čin, který nespáchal; stěžovatel podrobně popsal své problémy a tyto závažné skutečnosti nelze překonat prostým odkazem na to, že Česká republika považuje Moldavsko za bezpečnou zemi původu. Stěžovatel poskytl věrohodnou výpověď a doložil důkazy, které měl k dispozici. Zpráva o zemi původu založená ve spise uvádí, že má Moldavsko zásadní nedostatky zejména v oblasti soudnictví. Stěžovatel též rozporoval závěr městského soudu, že při zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné podle § 16 odst. 2 zákona o azylu není nutno posuzovat přiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“), včetně nejlepšího zájmu dítěte. Odkázal na odlišný závěr rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 9. 10. 2020, čj. 60 Az 75/2019-33, s nímž se ztotožnil.

Pátý senát, kterému byla věc přidělena, dospěl při předběžném projednání k právnímu názoru odlišnému od názoru vysloveného v jiném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Postoupil proto tuto věc rozšířenému senátu. Svůj názor odůvodnil následovně.

Stěžovatel v kasační stížnosti předestřel k rozhodnutí dvě na sebe navazující zásadní otázky, a sice 1) otázku Moldavska jako bezpečné země původu v jeho konkrétním případě a 2) otázku nutnosti posuzovat hrozbu vážné újmy podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu v případě, že žalovaný jeho žádost zamítl jako zjevně nedůvodnou podle § 16 odst. 2 téhož zákona, tedy právě proto, že pochází z bezpečné země původu.

Ohledně první otázky se pátý senát ztotožnil s názorem městského soudu, že stěžovatel neprokázal, že by Moldavsko v jeho případě nebylo možno považovat za bezpečnou zemi původu. Oproti jiným azylovým řízením je u řízení o mezinárodní ochraně v případě bezpečných zemí původu zdůrazněno důkazní břemeno žadatelů. Je tedy úkolem žadatelů z těchto zemí prokázat, že jejich mimořádný příběh odůvodňuje věcné posouzení podané žádosti; to se stěžovateli nepodařilo. Stěžovatel se obával, že mu bude uložen trest odnětí svobody za trestný čin, který nespáchal, resp. že se mu budou mstít osoby, které jej napadly, za to, že se je pokusil nahlásit moldavské policii. Závažnost svého azylového příběhu se snažil stěžovatel podpořit tím, že ho prokurátorka požádala o úplatek, a rovněž tím, že mu policisté odmítli poskytnout ochranu.

Z provedených důkazů, konkrétně z dokumentu „Hodnocení Moldavska jako bezpečné země původu“, vyplývalo, že v této zemi nelze zcela vyloučit případy pronásledování spadající do kategorie nepřiměřeného nebo diskriminačního trestního stíhání nebo trestání, to se však týká „“; v kontextu soudnictví dokument upozorňoval také na rozsáhlé korupční praktiky, politické tlaky a možnost absence řádného procesu. Ze stěžovatelových tvrzení nevyplývalo, že by spadal do některé z citovaných kategorií, resp. že by jeho trestní stíhání mělo jakýkoliv politický podtext. V dané věci bylo ovšem zásadní, že se stěžovatel situaci ohledně úplatku a nečinnosti policie ani nepokusil řešit pomocí vnitrostátních prostředků ochrany. Jak je uvedeno v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2007, čj. 4 Azs 195/2006-149, i v bezpečné zemi původu „“. Za excesy lze zajisté považovat, že si moldavská prokurátorka řekla o úplatek či že policisté odmítli řešit stěžovatelovo přepadení. Stěžovatel se však proti těmto excesům nijak nebránil, toliko odkázal na svou nedůvěru v moldavské státní orgány. Nicméně pouhá nedůvěra ve funkčnost orgánů poskytujících ochranu nepostačuje jako důvod, pro který by žadatel o mezinárodní ochranu nemusel primárně využít prostředků vnitrostátní ochrany (obdobně např. rozsudek NSS ze dne 29. 3. 2004, čj. 5 Azs 7/2004-37). Dostupnost ochrany v tomto ohledu relevantním způsobem stěžovatel ani nezpochybňoval, nevyužití vnitrostátních prostředků ochrany odůvodňoval prostým tvrzením, že by se nic nezměnilo, protože je v Moldavsku vše propojené. Stěžovatel nenamítal, že by bylo trestní řízení v jeho věci vedeno z azylově relevantních důvodů, popřípadě že by byl státními orgány mučen a nucen k doznání.

Podle pátého senátu ovšem problém tkvěl v tom, že koncept bezpečné země původu z povahy věci pokrývá pouze to, co žadateli o mezinárodní ochranu hrozí právě ze strany této země, bez toho, že by jakkoli reflektoval možnost nebezpečí vážné újmy ve smyslu § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu. Důvod pro udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. d) tohoto zákona se neupíná k situaci v Moldavsku, ale k osobní situaci stěžovatele v České republice a jejím mezinárodním závazkům; tyto závazky, mezi které patří i stěžovatelem zmíněný závazek respektování soukromého a rodinného života podle čl. 8 Úmluvy, se týkají České republiky a jejich (ne)porušení nelze logicky zdůvodnit odkazem na to, že Moldavsko je možné považovat za bezpečnou zemi původu. Právě to bylo podstatou druhé otázky, kterou stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu předestřel v kasační stížnosti. V ní mimo jiné odkázal na rozsudek Krajského soudu v Plzni čj. 60 Az 75/2019-33, který měl podobný náhled na věc, byť se v ní nejednalo o Moldavsko, nýbrž o Ukrajinu jako bezpečnou zemi původu. Krajský soud v Plzni tímto rozsudkem zrušil napadené rozhodnutí žalovaného s tím, že i při existenci bezpečné země původu je potřeba posoudit okolnosti spadající pod § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu ve spojení s čl. 8 Úmluvy. V dalším řízení měl proto žalovaný dle citovaného rozsudku vyjasnit, „.“

Tento rozsudek Krajského soudu v Plzni na základě kasační stížnosti žalovaného Nejvyšší správní soud zrušil rozsudkem ze dne 17. 2. 2021, čj. 7 Azs 347/2020-23. V odůvodnění uvedl, že soud uložil žalovanému správnímu orgánu povinnosti nad rámec zákona a jej interpretující judikatury. Žalovaný důkladně zkoumal splnění podmínek uvedených v § 16 odst. 2 zákona o azylu a dospěl ke správnému závěru, že žadatel neprokázal, že by pro něj Ukrajina nepředstavovala bezpečnou zemi původu. Pokud jde o rodinnou situaci žadatele, ta nepředstavuje důvod pro přijetí jeho žádosti o mezinárodní ochranu k věcnému projednání: „.“ Současně sedmý senát s odkazem na tři usnesení jiných senátů Nejvyššího správního soudu (ze dne 8. 1. 2009, čj. 2 Azs 66/2008-52, ze dne 11. 11. 2020, čj. 6 Azs 240/2020-34, a ze dne 4. 12. 2020, čj. 3 Azs 129/2020-68) uzavřel, že tím nedochází k porušení mezinárodních závazků České republiky plynoucích z čl. 8 Úmluvy, neboť pobyt cizince lze řešit v režimu zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).

Pátý senát souhlasil s tím, že prioritně je potřeba pobyt cizince řešit na základě zákona o pobytu cizinců, a nikoli zákona o azylu. Nicméně důsledky, které z toho sedmý senát dovodil, neodpovídají nastavení zákona o azylu a nereflektují ani vzájemnou neprovázanost zákona o azylu a zákona o pobytu cizinců. Ustanovení § 14a odst. 2 písm. d) bylo do zákona o azylu vloženo novelou provedenou zákonem č. 165/2006 Sb., která zavedla doplňkovou ochranu jako druhou formu mezinárodní ochrany (vedle azylu). Z důvodové zprávy k vládnímu návrhu tohoto zákona plyne: „[…]“ (zvláštní část, k části první, k bodu 27). Důvod doplňkové ochrany podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) tedy zavedla Česká republika nad rámec a v rozporu s unijní právní úpravou, která je nyní vtělena do čl. 15 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (dále jen „kvalifikační směrnice“). K tomuto rozporu však dle postupujícího senátu nelze přihlížet v neprospěch žadatele o udělení mezinárodní ochrany, a naopak v jeho prospěch je nutno tuto zákonnou úpravu podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu aplikovat. To sedmý senát v rozsudku čj. 7 Azs 347/2020-23 odmítl, a tak v podstatě vyprázdnil důvod doplňkové ochrany dle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu v případě, že se jedná o cizince z bezpečné země původu, jehož žádost o mezinárodní ochranu byla zamítnuta podle § 16 odst. 2 téhož zákona. Vycházel přitom z navazujícího § 16 odst. 3 tohoto zákona, který vylučuje v případě žadatelů pocházejících z bezpečných zemí posuzování, zda žadatel uvádí .

Postupující senát měl za to, že § 16 odst. 3 zákona o azylu je třeba vykládat tak, že pokud žadatel nevyvrátil domněnku bezpečné země původu, a jsou tedy dány důvody pro zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné (§ 16 odst. 2 téhož zákona), už není důvod posuzovat, zda žadatel neuvádí skutečnosti svědčící o tom, že mu v zemi původu hrozí vážná újma – logicky jde totiž o posuzování nadbytečné, neboť v tomto směru prošla daná země hodnocením při zařazování na seznam bezpečných zemí původu, jakož i při jeho každoročním přezkumu (k tomu viz § 86 odst. 4 zákona o azylu ve spojení vyhláškou č. 328/2015 Sb., která mj. upravuje seznamy zemí, které Česká republika považuje za bezpečné země původu). Uvedené však může platit toliko pro hrozbu vážné újmy ve smyslu § 14a odst. 2 písm. a), b) a c) zákona o azylu, nikoli pro vážnou újmu předpokládanou v § 14a odst. 2 písm. d) tohoto zákona. Tento důvod se totiž nevztahuje k zemi původu žadatele, nýbrž k České republice a jejím mezinárodním závazkům. Odpověď na otázku, zda Česká republika svým závazkům dostojí, se přitom neodvíjí a z logiky věci ani odvíjet nemůže od toho, zda žadatel pochází z bezpečné země původu – tato skutečnost je zcela mimoběžná. Žalovaný tudíž dle § 16 odst. 3 zákona o azylu nemá posuzovat hrozbu vážné újmy, ledaže by žadatel vznášel důvody spadající pod pojem vážné újmy podle § 14a odst. 2 písm. d) tohoto zákona. To stěžovatel v daném případě učinil, a proto měl žalovaný jeho žádost v tomto ohledu vypořádat a posoudit, zda se nejedná o případ, ve kterém by nepřiměřeným zásahem do rodinného a soukromého života byla právě již nutnost pouhého vycestování z České republiky (k tomu srov. rozsudky NSS ze dne 21. 2. 2019, čj. 5 Azs 235/2018-32, či ze dne 25. 1. 2013, čj. 5 Azs 7/2012-28, č. 2836/2013 Sb. NSS).

Po cizinci, jemuž byla zamítnuta žádost o udělení mezinárodní ochrany a následně udělen výjezdní příkaz, nelze požadovat, aby vědomě porušoval zákon nelegálním pobytem na území České republiky a vystavoval se riziku, že s ním bude zahájeno řízení o uložení správního vyhoštění, v jehož rámci by se teprve mohl domáhat svého práva chráněného čl. 8 Úmluvy. Zákon o pobytu cizinců neobsahuje právní úpravu, která by uspokojivě řešila právní postavení cizinců, kterým nebylo možné udělit mezinárodní ochranu v důsledku toho, že pocházejí z bezpečné země, avšak jejich nucené vycestování by bylo v rozporu s čl. 8 Úmluvy.

Pátý senát se ztotožnil s právním názorem Krajského soudu v Plzni vyjádřeným v rozsudku čj. 60 Az 75/2019-33, a naproti tomu nesouhlasil s názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku sedmého senátu čj. 7 Azs 347/2020-23. Proto rozhodl o postoupení věci k rozhodnutí rozšířenému senátu v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. Rozšířený senát se dle postupujícího senátu měl zabývat spornou otázkou, zda žalovaný může rozhodnout o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu jako zjevně nedůvodné dle § 16 odst. 2 zákona o azylu, tj. z důvodu, že žadatel přichází z bezpečné země původu, aniž by věcně posoudil a v odůvodnění vypořádal žadatelem uváděné skutečnosti spadající pod pojem vážné újmy podle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) téhož zákona.

Rozšířený senát rozhodl, že podle § 16 odst. 2 a 3 zákona o azylu žalovaný zamítne žádost o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodnou, jestliže žadatel přichází ze státu, který Česká republika považuje za bezpečnou zemi původu, a neprokáže, že v jeho případě tento stát za takovou zemi považovat nelze. To platí i ve vztahu ke skutečnostem svědčícím o hrozbě vážné újmy podle § 14a odst. 2 písm. d) téhož zákona.

Věc vrátil k projednání a rozhodnutí pátému senátu.