Vydání 5/2024

[33] Podle § 17 odst. 1 s. ř. s., . Sedmý senát nesouhlasí s extenzivním výkladem § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu zastávaným zejména rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 2 Azs 8/2011-55, čj. 5 Azs 7/2012-28, čj. 5 Azs 162/2020-47 a čj. 5 Azs 82/2020-64 (druhá judikaturní linie). Není ani sporné, že předložená otázka, respektive její podstata, je významná pro řešení posuzované kauzy. Příklon k jedné či druhé judikaturní linii určuje rozsah relevantních skutkových okolností a podrobnost odůvodnění rozhodnutí správního orgánu, a má tedy vliv na posouzení přezkoumatelnosti tohoto rozhodnutí. Stěžovatel brojí kasační stížností mimo jiné právě proti závěrům krajského soudu o nedostatečně zjištěném skutkovém stavu a nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí pro nedostatek důvodů.

[34] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.

IV.B.1 Obecná východiska

Povaha doplňkové ochrany

[35] Azyl je bezpečné útočiště. Primárně jde o místo poskytující ochranu před násilím a může mít náboženskou i sekulární povahu. Jeho smysl je stejný již od starověku. V antickém Řecku měl předně náboženskou podobu a ochraňoval před světským pronásledováním (Šturma, P.; Honusková V. a kol. . 2. vyd. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s. 13). Také Řím ve svých počátcích nabízel azyl cizincům (Titus Livius. , kniha I., 8) nebo později ochranu otrokům u soch císaře. V Itálii se v době válek mezi městskými státy uplatňuje azyl jako ochrana před pronásledováním politických soupeřů (Klíma K. a kol. . Praha: Metropolitan University Prague Press, 2017, s. 8). Ochrana dříve sloužila i proti pronásledování uvnitř jednoho státu, typicky azylem na církevní půdě, ale tato podoba v českých zemích historicky zanikla v průběhu 18. století s nástupem centralizovaného státu s fungujícím právním aparátem netolerujícím paralelní mocenské struktury vyňaté z působnosti zákonů (tamtéž, s. 18). Moderní sekulární azyl udělovaly státy z různých právně politických důvodů příslušníkům cizích států, kteří prchali z třetích států. Postupně se právní úprava rozvíjela, formalizovala a konstitucionalizovala, například již francouzská Ústava z roku I (1793) v čl. 120 stanovila, že republika slouží jako útočiště pro všechny, kdo jsou kvůli svobodě vyhnáni ze své vlasti a tyto osoby odmítá vydat tyranům. Po roce 1830 byl azyl univerzálně poskytován jen osobám politicky pronásledovaným (Šturma, P.; Honusková, V. a kol. 2012, s. 15). V roce 1951 byla v Ženevě přijata Úmluva o právním postavení uprchlíků. K jejímu přijetí došlo v kontextu dvou ničivých světových válek. Z počátku byla její platnost omezená jak místně, tak časově – na uprchlíky v Evropě v období po konci druhé světové války. To se však změnilo v roce 1967 přijetím Protokolu o právním postavení uprchlíků, který platnost úmluvy místně i časově rozšířil a dnes představuje pilíř ochrany uprchlíků po celém světě. Pro Českou a Slovenskou Federativní Republiku vstoupila úmluva v platnost dnem 24. 2. 1992. Protokol vstoupil v platnost dnem 26. 11. 1991. Na tuto tradici navázala i Česká republika.

[36] Článek 43 Listiny základních práv a svobod stanoví, že Česká republika . Azyl je dodnes jádrem mezinárodní ochrany, která se rozšířila (např. o doplňkovou ochranu) a právně upravila na národní, unijní i mezinárodní úrovni.

[37] Od azylu je nutné odlišit doplňkové formy mezinárodní ochrany. Ty existují již od vzniku (moderního) mezinárodního uprchlického práva od počátku pracujícího s velmi úzkou definicí pojmu „uprchlík“. Tyto formy měly doplnit ochranu poskytovanou uprchlíkům o ochranu osob nacházejících se v obdobném postavení, přesto nesplňujících definici dle čl. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíků (k tomu viz McAdam, J. The European Union Qualification Directive: The Creation of a Subsidiary Protection Regime. , 2005, č. 3, s. 461 až 462). Právě roztříštěnost doplňkových forem vedla v roce 2004 unijního zákonodárce k harmonizaci doplňkové ochrany na půdorysu směrnice 2004/83/ES, která za tímto účelem zavedla „podpůrnou ochranu“. Tato směrnice byla následně nahrazena kvalifikační směrnicí, v českém jazykovém znění již užívající pojem „doplňková ochrana“. Směrnice zejména zavádí , a to (bod 34 odůvodnění kvalifikační směrnice).

[38] Dle čl. 2 odst. f) kvalifikační směrnice se osobou, která má nárok na doplňkovou ochranu, rozumí .

[39] Dle čl. 15 kvalifikační směrnice se vážnou újmou rozumí [písm. a)] [písm. b)] [písm. c)]. Z tohoto ustanovení dle Soudního dvora jasně vyplývá, že se vztahuje jen na nelidské či ponižující zacházení vůči žadateli v zemi jeho původu; unijní zákonodárce tedy počítal s přiznáním doplňkové (podpůrné) ochrany jen v případech, kdy k takovému zacházení dochází (rozsudek ve věci , bod 33).

[40] Žadateli, kterému je doplňková ochrana přiznána, vzniká nárok na práva přímo vycházející z kvalifikační směrnice. Těmi jsou zejména právo na vydání povolení k pobytu pro něj i jeho rodinné příslušníky s dobou platnosti alespoň jeden rok s opakovanou možností prodloužení alespoň o dva roky (čl. 24 odst. 2), vystavení cestovních dokladů umožňujících cestování mimo území členského státu, který doplňkové ochrany přiznal (čl. 25 odst. 2), povolení vykonávat zaměstnání nebo samostatnou výdělečnou činnost (čl. 26 odst. 1), nabídnutí příležitostí ke vzdělávání (čl. 26 odst. 2), či rovný přístup k sociální péči (čl. 29 odst. 1) a zdravotní péči (čl. 30 odst. 1).

[41] Dle čl. 3 kvalifikační směrnice zároveň mohou členské státy .

[42] K uvedenému článku se opakovaně vyjádřil Soudní dvůr, který dovodil, že výhrada zde stanovená brání tomu, aby členský stát zavedl nebo zachoval ustanovení přiznávající doplňkovou ochranu státním příslušníkům třetích zemí, kteří se octli v situacích postrádajících jakoukoli vazbu na logiku mezinárodní ochrany, neboť by to bylo v rozporu s celkovou systematikou a cíli této směrnice (rozsudek ve věci , body 42 až 44). Členský stát z tohoto důvodu například nemůže zavést nebo zachovat ustanovení přiznávající doplňkovou ochranu státnímu příslušníkovi třetí země trpícímu vážným onemocněním z důvodu rizika zhoršení jeho zdravotního stavu, které vyplývá z neexistence odpovídající léčby v zemi původu (tamtéž, bod 43). Naopak vazbu na logiku mezinárodní ochrany nepostrádá automatické přiznání postavení uprchlíka na úrovni vnitrostátního práva rodinným příslušníkům osoby, které bylo toto postavení přiznáno (rozsudek ze dne 4. 10. 2018, , C-652/16, bod 72, a rozsudek velkého senátu ze dne 9. 11. 2021, , C-91/20, bod 44). Z uvedeného mj. vyplývá, že se v případě výkladu čl. 3 kvalifikační směrnice jedná o a rozšířený senát se proto nemusí ohledně jeho výkladu obracet s předběžnou otázkou na Soudní dvůr.

[43] Doplňková ochrana je tedy autonomním pojmem unijního práva. Její definice a obsah proto vychází z harmonizované úpravy mající základ v kvalifikační směrnici. Jde o plnohodnotnou formu mezinárodní ochrany přiznávající cizinci na území hostitelského státu právní postavení obdobné azylu. Národní zákonodárce je při přijímání vnitrostátních právních norem touto úpravou omezen. Rozšiřuje-li proto okruh osob majících nárok na doplňkovou ochranu, nesmí tak činit bez vazby na logiku mezinárodní ochrany, potažmo doplňkové ochrany jako takové. Podstatou mezinárodní ochrany je ochrana před nelidským či ponižujícím zacházením nebo vážnou újmou v zemi původu žadatele. Doplňková ochrana proto míří na tzv. extrateritoriální situace, tj. na ochranu před újmou hrozící ve státě původu a následným pobytem v takovém státě, nikoli před újmou hrozící v hostitelském státě.

Povinnost eurokonformního výkladu vnitrostátních právních norem

[44] Jedním ze základních interpretačních principů unijního práva je zásada nepřímého účinku směrnic. V souladu s ní je vnitrostátní soud při aplikaci ustanovení vnitrostátního právního předpisu speciálně zavedeného za účelem provedení směrnice povinen vykládat vnitrostátní právo ve světle znění a účelu směrnice (rozsudky Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984, , 14/83, bod 26, ze dne 13. 11. 1990, , C-106/89, bod 8, ze dne 14. 7. 1994, , C-91/92, bod 26, či rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 5. 10. 2004, , C-397/01 až C-403/01, body 113 až 116). Tato povinnost platí i tehdy, kdy úmysl vnitrostátního zákonodárce (vyjádřený například v důvodové zprávě) by byl odlišný (rozsudek Soudního dvora ze dne 29. 4. 2004, , C-371/02, bod 13). Tento výklad může členský stát zásadně zastávat i vůči jednotlivci, jakkoliv nemůže vyústit v situaci, v níž směrnice sama o sobě a nezávisle na vnitrostátním prováděcím aktu ukládá jednotlivcům povinnosti (rozsudky Soudního dvora ze dne 8. 10. 1987, , 80/86, body 12 až 14, či ze dne 5. 7. 2007, , C-321/05, bod 45). Povinnost dostát této zásadě potvrdil ve své rozhodovací praxi rovněž Ústavní soud (viz zejména nálezy ze dne 3. 5. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 66/04, č. 434/2006 Sb., , body 79 až 82, ze dne 16. 7. 2015, sp. zn. III. ÚS 1996/13, č. 130/2015 Sb. ÚS, , bod 47, či ze dne 14. 5. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 45/17, č. 161/2019 Sb., , bod 54).

[45] Nejvyšší správní soud se k této zásadě vyjádřil například v rozsudku ze dne 15. 6. 2016, čj. 9 Azs 95/2016-29, č. 3448/2016 Sb. NSS, v němž uvedl následující:

„

.“

IV.B.2 Eurokonformní výklad § 14a zákona o azylu

[46] Dle § 14a odst. 1 zákona o azylu se doplňková ochrana .

[47] Ustanovení § 14a odst. 2 zákona o azylu ve znění účinném do 30. 6. 2023 za vážnou újmu považovalo následující situace:

a)

b)

c)

d)

[48] Ustanovení § 14a zákona o azylu je vnitrostátní transpozicí kvalifikační směrnice. Jak již bylo uvedeno výše, doplňková ochrana je determinována (ať již definičně či obsahově) unijním právem. Jakýkoliv zásah národního zákonodárce do právní úpravy doplňkové ochrany na vnitrostátní úrovni tedy podléhá limitům, jež kvalifikační směrnice pro svou transpozici určuje. Tímto limitem je zejména nemožnost zákonodárce rozšiřovat okruh žadatelů o doplňkovou ochranu způsobem, který nerespektuje logiku mezinárodní ochrany.

[49] Výklad § 14a odst. 2 písm. d) zákona, jež zastává extenzivní judikaturní linie, požadavek kvalifikační směrnice nerespektuje. Hypotézu tohoto ustanovení považuje za naplněnou již okamžikem, kdy je samotné vycestování žadatele o mezinárodní ochranu v rozporu s mezinárodními závazky České republiky, chrání jej tedy v rámci mezinárodní ochrany před újmami, k jejichž eliminaci je hostitelský stát podle mezinárodního práva povinen. Nezohledňuje ale skutečnost, že mezinárodní ochrana má ze své podstaty chránit žadatele před nelidským či ponižujícím zacházením a újmou . Z tohoto důvodu je nutné takový výklad odmítnout, neboť je ve zjevném nesouladu jak s čl. 3 kvalifikační směrnice, tak s na něj navazující judikaturou Soudního dvora.

[50] Rozšířený senát proto vážil, zda lze § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu vyložit v souladu se smyslem a účelem kvalifikační směrnice. Má-li doplňková ochrana mířit na újmu způsobenou v důsledku navrácení cizince do jeho státu původu a následného pobytu zde, pak se rozpor s mezinárodními závazky České republiky jako jeden z předpokladů pro její udělení musí vztahovat k situaci ve státě původu žadatele o mezinárodní ochranu.

[51] Uvedenému výkladu rovněž odpovídá závěr hypotézy § 14a odst. 1 zákona o azylu, dle kterého má žadatel k ochraně před újmou využít primárně státu, jehož je státním občanem, nebo státu svého posledního trvalého bydliště. Zákon tak má jistě na mysli jen újmu nastávající a mající původ mimo území hostitelského státu.

[52] Z § 14a odst. 1 zákona o azylu (jakož i z čl. 15 kvalifikační směrnice) dále plyne, že újma, která hrozí cizinci, musí být vážná. Vážnou újmou není každý zásah do práv plynoucích z mezinárodních závazků České republiky, a proto ani každý zásah do takových práv není důvodem pro udělení doplňkové ochrany.

[53] Sedmému senátu nicméně nelze dát za pravdu v tom, že je třeba doplňkovou ochranu omezit pouze na případy, kdy by vycestování představovalo újmu na právech jednotlivců plynoucích z mezinárodních závazků typově a intenzitou závažnosti srovnatelnou s újmou dle § 14a odst. 2 písm. a) až c) zákona o azylu. Situace spadající pod písmena a) či c) jsou kazuistické a specifické. Je obtížné si představit újmu hraničící s trestem smrti či popravou, kterou by zároveň nebylo možné považovat za nebezpečí trestu smrti či popravy. Obdobné platí pro vážné ohrožení života civilisty nebo jeho lidské důstojnosti z důvodu svévolného násilí v situaci mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu. Ke srovnání by tak v důsledku mohla sloužit zřejmě jen situace předvídaná § 14a odst. 2 písm. b), dle kterého je vážnou újmou mučení nebo nelidské či ponižující zacházení nebo trestání. Ani zde ale nelze předkládajícímu senátu přisvědčit, že by se jednalo o přiměřený standard k interpretaci písmene d) daného ustanovení. Ve věci nelze uplatnit ani výkladové pravidlo (stejného druhu). Ustanovení § 14a odst. 2 obsahuje , nikoliv demonstrativní výčet. Jedná se o samostatné, na sobě nezávislé důvody zakládající vážnou újmu, přičemž důvod pod písmenem d) nepředstavuje ani „zbytkovou“ kategorii, kterou by bylo třeba vyložit jako typově a intenzitou zásahu obdobnou důvodům uvedeným v předcházejících položkách výčtu vážné újmy.

[54] Porušení mezinárodních závazků dle písmene d) nemusí svou intenzitou hraničit s nelidským či ponižujícím zacházením dle čl. 3 Úmluvy (viz např. rozsudek ESLP ze dne 6. 2. 2001, , stížnost č. 44599/98, bod 46, dle kterého zacházení nedosahující závažnosti mučení, resp. nelidského či ponižujícího zacházení dle čl. 3 Úmluvy, může být přesto v rozporu s čl. 8 Úmluvy, má-li dostatečně nepříznivé dopady na fyzickou a morální integritu jednotlivce). Dosáhne-li porušení nelidského či ponižujícího zacházení, chrání cizince zákon o azylu již prostřednictvím jeho § 14a odst. 2 písm. b). Výklad požadující srovnatelnou újmu i v případě porušení mezinárodních závazků by uvedené ustanovení vyprazdňoval, a to v neprospěch adresátů práva. Zároveň takový výklad neodpovídá zákonem stanovenému požadavku „vážné újmy“, tj. nikoliv újmy . Je proto třeba uzavřít, že písmeno d) citovaného ustanovení dopadá i na situace vážné újmy, které svou intenzitou nehraničí s čl. 3 Úmluvy.

[55] Jinými slovy, doplňkovou ochranu na základě § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu bylo v souladu s provedeným výkladem možné udělit v případech, kdy (i) by žadateli v případě jeho vycestování z České republiky hrozila vážná újma, přičemž (ii) její intenzita nemusela dosahovat intenzity uvedené v § 14a odst. 2 písm. a) až c) téhož zákona, a (iii) s ohledem na hrozbu této vážné újmy by vycestování cizince znamenalo porušení mezinárodních závazků České republiky.

[56] Takovou situací by byla kupříkladu hrozba – vztahující se ve všech případech k zemi žadatelova původu – podrobení se povinnosti dětské práce [jež je v přímém rozporu např. s čl. 4 Úmluvy, Úmluvou o nucené nebo povinné práci (č. 506/1990 Sb.) či Úmluvou o právech dítěte], nucenému sňatku [v přímém rozporu např. s čl. 8 a 12 Úmluvy či Úmluvou o odstranění všech forem diskriminace žen (č. 62/1987 Sb.)], odsouzení za jednání, které v době, kdy bylo spácháno, nebylo trestným činem (v rozporu např. s čl. 7 Úmluvy; viz rozsudek ESLP ze dne 12. 7. 2022, , stížnosti č. 38825/16, č. 29722/18 a č. 12920/20, bod 34), či odmítnutí provedení lékařského zákroku navzdory riziku vážné újmy na zdraví (v rozporu s čl. 8 Úmluvy; viz rozsudek ESLP ze dne 20. 3. 2007, stížnost č. 5410/03). Navrácení takového žadatele by v těchto situacích skutečně bylo v rozporu s citovanými pozitivními závazky České republiky, z nichž plynou extrateritoriální účinky (k „extrateritoriálním účinkům“ srov. např. Kosař, D. § 14a. In: Kosař, D.; Molek, P.; Honusková, V.; Jurman, M.; Lupačová, H. . Praha: Wolters Kluwer, 2010,). Zároveň by takovému žadateli nebylo možné udělit doplňkovou ochranu dle § 14a odst. 2 písm. a) až c) zákona o azylu, neboť by se nejednalo o žádnou ze situací v nich upravených. Ostatně i sám Nejvyšší správní soud již například judikoval, že únos za účelem nuceného sňatku v zemi původu by porušoval mezinárodní závazky České republiky, konkrétně čl. 8 Úmluvy, a byl by důvodem pro udělení doplňkové ochrany dle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu (rozsudek ze dne 19. 6. 2023, čj. 5 Azs 321/2022-58, body 29 a 30).

[57] Eurokonformní výklad § 14a zákona o azylu nezbavuje zákonodárce povinnosti, aby jinými prostředky (národní právní úpravou) chránil cizince při vycestování i proti vážné újmě nastalé v důsledku vnitrostátní situace, a to s ohledem na právem chráněné vazby, které si zde vytvořil. Bylo by naopak žádoucí, aby zákonodárce šířeji pamatoval i na případy, které nespadají pod azylovou ani doplňkovou ochranu, jak ostatně omezeně činí u národního humanitárního azylu (§ 14 zákona o azylu). Nemůže tak ale činit prostřednictvím rozšiřování doplňkové ochrany v rozporu s její logikou, protože tato vychází z unijního práva, kterým je národní zákonodárce při implementaci doplňkové ochrany významně limitován.

[58] Sedmému senátu je třeba dát za pravdu v tom, že v současné době je ochrana před vycestováním jako takovým, s ohledem na právem chráněné vazby cizince v České republice a možné negativní důsledky jejich narušení, poskytována až v řízeních o uložení povinnosti vycestovat a v řízeních o vyhoštění. V řízení o vyhoštění je ostatně Česká republika povinna, v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, zkoumat, zda by vyhoštění nebylo v rozporu s některými ze základních práv zaručených Úmluvou. Zjistí-li správní orgány, že by v důsledku vyhoštění k takovému zásahu došlo, mohou k vyhoštění přikročit jen prokáží-li, že tento zásah je přiměřený sledovaným cílům, a odpovídá „naléhavé společenské potřebě“ (viz např. rozsudek ESLP ze dne 9. 4. 2019, , stížnost č. 23887/16, bod 72 a tam citovaná). Jsou rovněž povinny zkoumat řadu kritérií pro posuzování souladu zásahů do soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 8 Úmluvy, mezi která patří mj. nejlepší zájem dítěte či dětí cizince, jakož i pevnost sociálních, kulturních a rodinných vazeb v hostitelské zemi a v zemi původu (rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 18. 10. 2006, , stížnost č. 46410/99, body 57 a 58). Přestože se takové řešení nemusí jevit jako nejlepší či nejvhodnější, rozšířený senát nemá možnost aprobovat výklad § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu, který by byl v rozporu s požadavky unijního práva, tedy podstatou a logikou mezinárodní ochrany, jak je vyložila Soudního dvora. Případná změna právní úpravy je primárně na zákonodárci.

[59] Krajský soud vycházel ze závěrů extenzivní judikaturní linie Nejvyššího správního soudu, dle které lze doplňkovou ochranu podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu udělit i v případech, kdy by nucené vycestování cizince představovalo nepřiměřený zásah do jeho soukromého a rodinného života na území České republiky. Žalobou napadené rozhodnutí zrušil pro nedostatečně zjištěný skutkový stav a nepřezkoumatelnost.

[60] V souladu se závěry, ke kterým v této věci dospěl rozšířený senát, lze doplňkovou ochranu dle shora uvedeného ustanovení udělit mj. cizinci, který by byl vážně ohrožen na soukromém a rodinném životě . Správní orgán proto nebyl při posuzování žádosti žalobkyně o doplňkovou ochranu pro porušení čl. 8 Úmluvy povinen bez vazby na stát původu zkoumat její sociální a rodinné vazby na území České republiky, jejich pevnost a dopady vycestování na tyto vazby či možnost žalobkyně získat nějakou formu pobytového oprávnění na území České republiky dle zákona o pobytu cizinců. Nedostatek těchto zjištění ohledně „vnitrostátní“ újmy tedy sám o sobě nemá za následek nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatečné zjištění skutkového stavu. újmu by mohla představovat pouze újma ve státě jejího původu.

[61] Zda je žalobou napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné v tomto ohledu či z jiného důvodu přísluší ověřit předkládajícímu senátu.