Vydání 5/2024

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2024, čj. 8 Azs 172/2020-66)

V této věci se rozšířený senát zabýval otázkou, za jakých okolností je namístě kasační stížnost směřující proti konečnému rozhodnutí krajského soudu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. z důvodu odpadnutí předmětu řízení.

Ministerstvo vnitra rozhodnutím ze dne 2. 6. 2016 zrušilo platnost povolení žalobkyně k trvalému pobytu na území České republiky podle § 77 odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 14. 8. 2017 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), neboť žalobkyně pobývala mimo území států Evropské unie po dobu delší než 12 měsíců, aniž by její nepřítomnost byla odůvodněna závažnými důvody. Odvolání žalobkyně zamítla žalovaná rozhodnutím ze dne 17. 10. 2016.

Proti rozhodnutí žalované podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Brně, který napadené rozhodnutí zrušil poprvé rozsudkem ze dne 30. 5. 2018, čj. 62 A 180/2016-61. Na základě kasační stížnosti žalované Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil rozsudkem ze dne 10. 6. 2020, čj. 8 Azs 141/2018-33, a věc mu vrátil k dalšímu řízení

Krajský soud následně rozsudkem ze dne 19. 8. 2020, čj. 62 A 180/2016-84, napadené rozhodnutí žalované opět zrušil. V souladu se závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu shledal nedůvodnou žalobní námitku, že navštěvování základní školy v zemi původu po dobu 5 let spadá pod závažný důvod, pro který by měla být několikaletá nepřítomnost žalobkyně na území České republiky „omluvena“. Na základě aktuální judikatury Nejvyššího správního soudu však usoudil, že žalovaná dostatečně neodůvodnila svůj závěr o tom, že napadeným rozhodnutím nebylo zasaženo do soukromého a rodinného života žalobkyně.

Také proti tomuto rozsudku podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost. Nesouhlasila s tím, že se dostatečně nevypořádala s přiměřeností rozhodnutí ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců.

V průběhu řízení o kasační stížnosti vydala stěžovatelka ve správním řízení (vázána právním názorem krajského soudu ve zrušujícím rozsudku) nové rozhodnutí o odvolání ze dne 22. 9. 2020, kterým zrušila rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 2. 6. 2016 a věc mu vrátila k dalšímu řízení. Žalobkyně soudu sdělila, že dne 22. 4. 2021 nabyla státní občanství České republiky, a navrhla, aby Nejvyšší správní soud „zastavil“ řízení o kasační stížnosti nebo ji zamítl. Správní orgán I. stupně následně usnesením ze dne 19. 7. 2021 správní řízení zastavil podle § 66 odst. 2 správního řádu, neboť zaniklo právo, kterého se řízení týkalo [ve smyslu § 76 písm. a) zákona o pobytu cizinců, dle kterého ].

Osmý senát, kterému byla věc přidělena, posuzoval, zda zrušením původního prvostupňového rozhodnutí či následným zastavením řízení nedošlo k odpadnutí předmětu řízení o kasační stížnosti, tedy zda není dán důvod k odmítnutí kasační stížnosti podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Shledal, že k této otázce existuje rozporná . Jednotlivé senáty Nejvyššího správního soudu odlišně přistupují k otázce existence předmětu řízení s ohledem na charakter řízení, ve kterém v průběhu řízení o kasační stížnosti dojde ke zrušení napadeného rozhodnutí žalovaného správního orgánu, případně správního orgánu I. stupně, a k následnému vydání rozhodnutí.

Podle osmého senátu ustálená Nejvyššího správního soudu v této věci následuje rozsudek ze dne 12. 4. 2007, čj. 7 Afs 143/2006-95, . V něm soud dospěl k závěru, že „.“ Tuto linii (odpadnutí předmětu řízení poté, co je původní rozhodnutí správního orgánu zrušeno v přezkumném řízení) následovaly například rozsudky ze dne 28. 5. 2010, čj. 2 Afs 125/2009-104, č. 2207/2011 Sb. NSS (přezkumné řízení podle správního řádu), nebo ze dne 21. 11. 2019, čj. 8 Afs 361/2018-49, č. 3951/2020 Sb. NSS (přezkumné řízení podle daňového řádu). Na rozsudek ve věci navázala v situacích, kdy bylo žalobou napadené rozhodnutí zrušeno v jiném (než přezkumném) řízení [např. v řízení podle § 12 odst. 4 písm. b) zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí; usnesení NSS ze dne 14. 1. 2016, čj. 9 Ads 147/2015-24]. Jako další příklad lze uvést usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2017, čj. 1 Afs 332/2016-39, týkající se řízení, v němž žalovaný v průběhu řízení o kasační stížnosti nahradil napadené oznámení o nevyplacení části podle § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), oznámením novým.

Z toho vyplývá, že v obecné rovině k odpadnutí předmětu řízení dochází, pokud je žalobou napadené rozhodnutí pravomocně zrušeno, nahrazeno jiným nebo změněno v jiném řízení. Totožné důsledky nastanou také v případě zrušení, nahrazení či změny napadeného rozhodnutí v jiném řízení v průběhu řízení o kasační stížnosti. Podle ustálené judikatury by totiž případným věcným přezkumem kasační stížnosti Nejvyšší správní soud nerozhodoval o konkrétních subjektivních veřejných právech, neboť žádné rozhodnutí, které by subjektivní veřejná práva žalobkyně mohlo zasáhnout, již neexistuje a „neobživlo“ by ani při zrušení kasační stížností napadeného rozsudku. Druhostupňové rozhodnutí nemůže existovat samo o sobě, tj. bez rozhodnutí prvního stupně, a krajský soud by i po případném vrácení věci Nejvyšším správním soudem musel žalobu odmítnout. Věcné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu by tak bylo rozhodnutím ryze akademickým (citované usnesení čj. 9 Ads 147/2015-24; dále např. usnesení NSS ze dne 30. 9. 2021, čj. 6 Azs 52/2021-34).

Čtvrtý senát však výše uvedenou judikaturu v usnesení ze dne 24. 5. 2021, čj. 4 Ads 312/2020-39, vyložil podle osmého senátu nesprávným způsobem. Aplikoval ji totiž na situaci, kdy je správní rozhodnutí zrušeno nikoliv „v jiném řízení“ (s čímž počítá uvedená judikaturní linie), ale v původním řízení, které „ožilo“ v důsledku zrušujícího rozsudku krajského soudu. Ve věci čtvrtého senátu Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí, kterým žalovaný správní orgán (stěžovatel) zamítl odvolání proti rozhodnutí, kterým byl ukončen služební poměr žalobkyně. V průběhu řízení o kasační stížnosti vydal žalovaný v návaznosti na zrušující rozsudek městského soudu nové rozhodnutí o původním odvolání žalobkyně, kterým bylo zrušeno prvostupňové rozhodnutí o ukončení služebního poměru. Z nového rozhodnutí o odvolání, které bylo v řízení o kasační stížnosti předloženo žalobkyní, jasně vyplývalo, že žalovaný nově odvolání vyhověl v důsledku vázanosti právním názorem zrušujícího rozsudku. To vysloveně potvrdil i žalovaný ve vyjádření k tomuto podání žalobkyně. Žalovaný poukázal na to, že předmět řízení neodpadl, neboť jím je rozsudek městského soudu, který zrušen ani změněn nebyl. Pokud by nepostupoval podle zrušujícího rozsudku městského soudu, dopouštěl by se nezákonné nečinnosti. Čtvrtý senát však i v této situaci dospěl k závěru, že odpadl předmět řízení, jelikož rozhodnutí, jehož zákonnost byla napadena v soudním řízení, bylo v rámci správního řízení zrušeno.

Na toto usnesení čtvrtého senátu pak navázal první senát v usnesení ze dne 6. 1. 2022, čj. 1 As 199/2021-58. V této věci žalovaný původně zamítl odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu, kterým byla povolena změna stavby před dokončením. Krajský soud toto rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. I v této věci žalovaný v průběhu řízení o kasační stížnosti vydal nové rozhodnutí o původním odvolání žalobce, jímž prvostupňové rozhodnutí zrušil a věc vrátil stavebnímu úřadu k novému projednání. Žalovaný znovu rozhodoval v návaznosti na zrušující rozsudek krajského soudu. První senát uvedl, že v době jeho rozhodování neexistovalo ani rozhodnutí o změně stavby před dokončením, proti němuž žalobce brojil v odvolacím řízení, ani původní rozhodnutí o odvolání. Proto dospěl k závěru, že předmět řízení před správními soudy odpadl. Ve vyjádření k ústavní stížnosti proti citovanému usnesení následně poukázal na to, že žalovaný novým rozhodnutím zrušil prvostupňové rozhodnutí na základě jiných skutečností než závazného právního názoru vysloveného ve zrušujícím rozsudku krajským soudem, což se nápadně podobalo situaci, „“ (ve smyslu výše citované judikatury). Tato informace však z textu samotného usnesení nevyplývá, navíc podle osmého senátu ani nemohla být pro posouzení otázky existence předmětu řízení podstatná, jak bude rozvedeno dále.

Stejně první senát posoudil situaci v usnesení ze dne 14. 3. 2022, čj. 1 Afs 351/2021-94, . V této věci městský soud zrušil rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce proti dodatečným platebním výměrům na daň z přidané hodnoty. Žalovaný v průběhu řízení o jím podané kasační stížnosti proti zrušujícímu rozsudku městského soudu vydal v návaznosti na tento rozsudek nové rozhodnutí, jímž část dodatečných platebních výměrů zrušil (a v tomto rozsahu řízení zastavil), a část dodatečných platebních výměrů změnil. Na základě toho první senát dospěl k závěru o odpadnutí předmětu řízení. Ani v tomto usnesení první senát neargumentoval tím, že žalovaný zrušil prvostupňové rozhodnutí na základě jiných skutečností než závazného právního názoru krajského soudu.

Podle závěrů čtvrtého a prvního senátu by tedy k odpadnutí předmětu řízení mělo dojít tehdy, pokud správní orgány po vydání zrušujícího rozsudku krajského soudu ve věci znovu rozhodnou.

Takový postup je však podle názoru osmého senátu svými důsledky v rozporu s již existující judikaturou rozšířeného senátu. Ten v usnesení ze dne 15. 8. 2006, čj. 8 Ans 1/2006-135, č. 1012/2007 Sb. NSS, konstatoval, že „“. Uvedl, že „“. Věcnému projednání kasační stížnosti správního orgánu proto nebrání, že správní orgán v průběhu řízení o jím podané kasační stížnosti proti rozhodnutí soudu, které mu ukládá vydat rozhodnutí, takové rozhodnutí vydal. Zároveň uzavřel, že „“

Byť oba citované závěry rozšířený senát vyslovil ve vztahu k žalobě proti nečinnosti, jsou dle následné judikatury přenositelné i na řízení o žalobě proti rozhodnutí (rozsudky NSS ze dne 25. 7. 2016, čj. 8 As 135/2015-36, či ze dne 31. 7. 2019, čj. 9 As 127/2017-44). Citované rozsudky řešily stejnou procesní situaci jako v této věci. Ke dni rozhodování Nejvyššího správního soudu již neexistovalo prvostupňové rozhodnutí, řízení bylo zastaveno a pravomocný byl pouze rozsudek napadený kasační stížností žalovaného správního orgánu. Tyto rozsudky však podle osmého senátu nejsou v rozporu s judikaturní linií popsanou výše (usnesení čj. 9 Ads 147/2015-24 a čj. 6 Azs 52/2021-34). Ta totiž vychází z širšího pojetí předmětu řízení o kasační stížnosti, kterým jsou veřejná subjektivní práva fyzických a právnických osob. Citované rozsudky čj. 8 As 135/2015-36 a čj. 9 As 127/2017-44 však míní předmět řízení o kasační stížnosti v užším slova smyslu. Tím je právě kasační stížností napadené soudní rozhodnutí a řízení, z něhož vzešlo. Pokud tedy napadené rozhodnutí krajského soudu existuje a je pravomocné, tak předmět řízení o kasační stížnosti neodpadá, nedojde-li zároveň k odpadnutí předmětu řízení v širším slova smyslu. Nedošlo totiž k situaci, že by zrušení napadeného soudního rozhodnutí nemohlo mít dopad do veřejných subjektivních práv žalobkyně. Ačkoliv tedy obě linie hovoří o předmětu řízení o kasační stížnosti, pokaždé tak činí v jiném smyslu.

Osmý senát uzavřel, že i v řízení o žalobě proti rozhodnutí by byl správní orgán stavěn před popsanou nutnost volby mezi vydáním nového rozhodnutí a šancí na projednání jeho kasační stížnosti.

Usnesením ze dne 24. 4. 2007, čj. 2 Ans 3/2006-49, č. 1255/2007 Sb. NSS, rozšířený senát správním orgánům stanovil povinnost, aby v případě zrušujícího rozsudku krajského soudu pokračovaly v řízení a řídily se přitom závazným právním názorem krajského soudu, bez ohledu na to, zda je ve věci podána kasační stížnost. Tento právní názor je v judikatuře Nejvyššího správního soudu stále zastáván (rozsudky ze dne 9. 6. 2016, čj. 2 Azs 307/2015-41, bod 14, nebo ze dne 1. 10. 2021, čj. 5 As 108/2021-61, bod 28). Výše uvedené závěry čtvrtého a prvního senátu však tento závěr fakticky popírají, jelikož pokud by správní orgán chtěl, aby o jeho kasační stížnosti bylo věcně rozhodnuto, musel by otálet s vydáním nového rozhodnutí o odvolání, čímž by se vědomě dopouštěl nečinnosti v odvolacím řízení.

Přijetím postupu, který zvolil čtvrtý a první senát, by zároveň došlo k popření judikatury Nejvyššího správního soudu, podle které vedle sebe mohou existovat dvě správní rozhodnutí v téže věci, byť jde o nežádoucí jev (kromě výše citované judikatury rozšířeného senátu např. rozsudek ze dne 10. 10. 2013, čj. 9 Afs 71/2012-34, či ze dne 18. 7. 2019, čj. 2 Afs 249/2017-66). Podle citované judikatury tato skutečnost nemá za následek zmatečnost řízení či nezákonnost kasační stížností napadeného rozsudku. Hrozba existence dvou správních rozhodnutí vydaných v téže věci ani sama o sobě není důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 7. 2015, čj. 10 Ads 99/2014-58, č. 3270/2015 Sb. NSS). Způsobem vyřešení existence dvou správních rozhodnutí v těchto případech se pak Nejvyšší správní soud podrobně zabýval v již citovaném rozsudku čj. 2 Azs 307/2015-41 nebo v usnesení ze dne 30. 10. 2020, čj. 5 Azs 254/2020-101.

V případě usnesení ve věci první senát také fakticky popřel smysl a účel § 124a daňového řádu, na což následně odkázal i žalovaný v této věci (Odvolací finanční ředitelství) v ústavní stížnosti proti tomuto usnesení. Citované ustanovení stanoví, kdy se nové rozhodnutí správce daně, jež bylo vydáno v důsledku zrušujícího rozsudku krajského soudu, stane ze zákona neúčinným. Zákonodárce tak přijal právní úpravu, která řeší stav spočívající v existenci dvou rozhodnutí v jednom řízení. Tento úmysl zákonodárce by však zcela postrádal smysl, kdyby byl přijat závěr, že vydáním nového rozhodnutí ve věci odpadá předmět řízení a kasační stížnost musí být pro tento nedostatek podmínky řízení odmítnuta.

Přijetím závěrů čtvrtého a prvního senátu by tak v zásadě nebylo možné po zrušení rozhodnutí o odvolání krajským soudem (a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení) a následném podání kasační stížnosti ze strany žalovaného správního orgánu vydat navazující rozhodnutí o odvolání před vydáním meritorního rozsudku o kasační stížnosti, aniž by se tím správní orgán vystavoval riziku odmítnutí kasační stížnosti pro odpadnutí předmětu řízení. Takovým postupem by se však dopouštěl nečinnosti. Naopak, pokud by měl správní orgán v úmyslu vést odvolací řízení (případně vydat nové rozhodnutí), aniž by byl nečinný, zbavil by se tak možnosti podat proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu účinně kasační stížnost. Zbaven možnosti meritorního projednání kasační stížnosti by však byl v případě vydání nového rozhodnutí žalovaným v průběhu řízení před Nejvyšším správním soudem nejen správní orgán, ale i účastník řízení před správním orgánem, který následně vystupoval v soudním řízení jako osoba zúčastněná na řízení, jako tomu bylo ve věci sp. zn. 1 As 199/2021. Uvedený postup by byl porušením práva na přístup k soudu, garantovaného v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). V neposlední řadě lze jako další neočekávaný důsledek uvést, že správní orgány jsou v dalším řízení vázány právním názorem, který vyslovil krajský soud ve zrušujícím rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Pokud jej tedy budou respektovat, byla by tato jejich zákonná povinnost v souladu se závěry prvního a čtvrtého senátu neslučitelná s jejich šancí na projednání kasační stížnosti. Tím by však byla omezena sjednocující role Nejvyššího správního soudu ve smyslu § 12 odst. 1 s. ř. s., jelikož ten v případě, že kasační stížnost odmítne pro odpadnutí předmětu řízení, zpravidla nevysloví závazný právní názor podle § 78 odst. 5 s. ř. s., jímž by judikaturu krajských soudů sjednocoval.

Vzhledem k závěrům rozšířeného senátu ve věcech sp. zn. 2 Ans 3/2006 a 10 Ads 99/2014 je evidentní, že správní soudnictví situaci nastalou v usneseních čj. 4 Ads 312/2020-39, čj. 1 As 199/2021-58 a ve věci předvídá a Nejvyššího správního soudu s ní pracuje. Osmý senát měl tedy za to, že není třeba nijak dále dokládat konkrétní příklady toho, že různé senáty Nejvyššího správního soudu zcela běžně rozhodují meritorně ve věcech v době, kdy už bylo v důsledku zrušujícího rozsudku krajského soudu vydáno nové rozhodnutí ve správním řízení. V určitých případech navíc i samy instruují krajský soud či správní orgány, která správní rozhodnutí v důsledku zrušujícího rozsudku „obživla“ a jak s nimi případně naložit (např. rozsudek ze dne 6. 12. 2017, čj. 6 Afs 282/2017-26, bod 19).

Osmý senát se ztotožňoval s citovanou judikaturou rozšířeného senátu, ze které lze podle jeho názoru dovodit, že v případě, kdy správní orgány během řízení o kasační stížnosti na základě zrušujícího rozsudku krajského soudu ve věci vydají nové rozhodnutí, k odpadnutí předmětu soudního řízení nedochází. Považoval za vhodné poukázat na komplikace, které by způsobilo přistoupení na druhou judikaturní linii. Klíčová je role zrušujícího rozsudku krajského soudu, neboť ten je tím, co dává „do pohybu“ další stadium správního řízení. Kdyby nebylo rozsudku, kterým krajský soud zruší rozhodnutí správního orgánu, tak by řízení zůstalo pravomocně ukončené napadeným rozhodnutím o odvolání. Proto podle osmého senátu nemohla být úvaha prvního senátu ve vyjádření k ústavní stížnosti ve věci sp. zn. 1 As 199/2021, že žalovaný správní orgán následně nezruší prvostupňové rozhodnutí (pouze) proto, že jej k tomu zavázal krajský soud, ale sám nalezne důvody jiné, případně dokonce bude postupovat v rozporu se závazným právním názorem krajského soudu.

Daná judikaturní linie, podle které předmět řízení odpadá i tehdy, pokud odvolací správní orgán zruší prvostupňové rozhodnutí až po zásahu správního soudu, není správná i z dalšího důvodu. Je totiž založena na tom, že pokud je zrušeno i prvostupňové rozhodnutí, není už o čem rozhodovat. Pak by ale musela být od začátku nepřípustná také kasační stížnost žalovaného správního orgánu, pokud by krajský soud zrušil nejen odvolací, ale i prvostupňové rozhodnutí v souladu s § 78 odst. 3 s. ř. s. I v takovém případě totiž již neexistuje ani prvostupňové rozhodnutí, přičemž právě neexistence alespoň prvostupňového rozhodnutí vedla čtvrtý a první senát k závěru o odpadnutí předmětu řízení. Z toho vyplývá, že pro posouzení existence předmětu řízení nemůže být to, že žalovaný správní orgán v rámci nového stadia téhož správního řízení, vyvolaného na základě rozsudku krajského soudu, zruší prvostupňové rozhodnutí.

V dané věci řešil osmý senát situaci, kdy žalovaný během řízení před Nejvyšším správním soudem zrušil rozhodnutí Ministerstva vnitra, které následně řízení zastavilo z důvodu, že žalobkyně nabyla státní občanství. Ke zrušení prvostupňového rozhodnutí však mohlo dojít jen díky tomu, že krajský soud nejprve zrušil původní zamítavé rozhodnutí o odvolání. Pokud by osmý senát kasační stížnosti vyhověl a zrušil napadený rozsudek, „obživlo“ by tím napadené rozhodnutí stěžovatelky, kterým zamítla odvolání proti rozhodnutí ministerstva. Nebyl by tedy vůbec žádný prostor v původním správním řízení pokračovat. Výsledek řízení je tak minimálně způsobilý ovlivnit právo žalobkyně na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím ve smyslu § 7 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Podle § 8 odst. 1 citovaného zákona lze totiž nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím uplatnit . Pokud by však měl osmý senát následovat popsanou druhou judikaturní linii, musel by kasační stížnost odmítnout pro odpadnutí předmětu řízení.

Otázka, kterou osmý senát předložil rozšířenému senátu, proto zněla: „“

Rozšířený senát rozhodl, že předmětem řízení o kasační stížnosti proti konečnému rozhodnutí krajského soudu je toto rozhodnutí. Dokud napadené rozhodnutí krajského soudu existuje, nelze kasační stížnost odmítnout pro odpadnutí předmětu řízení podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Věc vrátil k projednání a rozhodnutí osmému senátu.