Vydání 1/2026

(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2025, čj. 8 Azs 99/2023-65)

Předmětem sporu byla otázka, zda měl správní orgán posuzovat přiměřenost dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince v souladu s čl. 8 Úmluvy i v případě, kdy řízení o žádosti o vydání (prodloužení doby platnosti) povolení k dlouhodobému pobytu zastavil.

Žalobkyně pobývala na území České republiky na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – účast v právnické osobě. Dne 6. 12. 2021 Ministerstvo vnitra (dále jen „správní orgán I. stupně“) obdrželo její žádost o prodloužení doby platnosti tohoto povolení. Protože žalobkyně k žádosti nedoložila veškeré zákonem požadované náležitosti, byla správním orgánem prvního stupně vyzvána k odstranění vad žádosti. Konkrétně byla vyzvána k předložení dokladu vydaného finančním úřadem, okresní (městskou) správou sociálního zabezpečení a dále celním úřadem, kterými by bylo prokázáno, že společnost, v níž působila jako společnice a jednatelka, nemá dluhy.

Správní orgán prvního stupně usnesením ze dne 14. 10. 2022 řízení o žádosti žalobkyně o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání zastavil podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu, neboť žalobkyně ani po výzvě neodstranila podstatné vady žádosti (nepředložila požadované doklady).

Proti tomuto usnesení podala žalobkyně odvolání. V odvolacím řízení zároveň doplnila chybějící doklady. Žalovaná rozhodnutím ze dne 6. 2. 2023 odvolání zamítla a usnesení správního orgánu I. stupně potvrdila. Žalobkyně následně podala proti tomuto rozhodnutí u Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích žalobu. Ten rozsudkem ze dne 19. 4. 2023, čj. 52 A 11/2023-100, rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Podle krajského soudu měla žalovaná posoudit přiměřenost dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobkyně. Při zastavení řízení o žádosti o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu se přiměřenost obecně neposuzuje (rozsudky NSS ze dne 7. 1. 2022, čj. 8 Azs 314/2019-39, a ze dne 29. 6. 2022, čj. 9 Azs 59/2022-41). Z tohoto pravidla však existují výjimky (rozsudky NSS ze dne 16. 3. 2021, čj. 3 Azs 4/2020-41, ze dne 3. 8. 2021, čj. 10 Azs 218/2021-44, a ze dne 6. 1. 2022, čj. 1 Azs 268/2021-56). Správní orgán je povinen posoudit přiměřenost dopadů zastavení řízení z důvodu procesní pasivity cizince do jeho soukromého a rodinného života, pokud cizinec takovou otázku v řízení myslitelně tvrdí a prokazuje. Žalobkyně poprvé namítla nepřiměřenost dopadů rozhodnutí o zastavení řízení do svého soukromého a rodinného života v doplnění odvolání. Žalovaná proto měla přiměřenost posoudit.

Žalovaná (stěžovatelka) se kasační stížností domáhala zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení. Namítala, že převažující judikaturní linie stojí na závěru, že na případy, kdy je řízení o žádosti o vydání (prodloužení doby platnosti) oprávnění k pobytu zastaveno z důvodu neodstranění vad žádosti, nedopadá povinnost správních orgánů posuzovat dopady rozhodnutí do soukromého a rodinného života podle čl. 8 Úmluvy (bod 34 výše uvedeného rozsudku čj. 1 Azs 268/2021-56). Krajským soudem uváděné tři „odchylující se“ rozsudky nejsou přiléhavé na projednávanou věc, protože byly vydány v případech týkajících se nezletilých dětí a práva na sloučení rodiny (účel pobytu – společné soužití rodiny na území). V těchto případech tak byla ve hře Úmluva o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.) a směrnice Rady 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny.

Situace žalobkyně byla na první pohled odlišná, neboť se jednalo o zletilou osobu. Na území České republiky nepobýval ani žádný její rodinný příslušník. Její rodinný život se tak zcela zřejmě odehrával mimo území České republiky. Dle slov ovdovělé žalobkyně její synové žili v Turecké republice, resp. v Jordánském hášimovském království. Žalobkyně pobývala na území za účelem podnikání, tedy za účelem výkonu ekonomické činnosti. Stěžovatelka nemohla přihlédnout k dokladům doloženým v odvolání, jak navrhoval krajský soud. Nejvyšší správní soud prolomení koncentrace řízení (srov. § 82 odst. 4 správního řádu) spojuje výlučně s nejlepším zájmem dítěte, jak je také uvedeno v jeho třech odkazovaných rozsudcích. Kompletace žádosti (doložení všech náležitostí) je poté spolu s nejlepším zájmem dítěte a rodinným životem další nutnou podmínkou pro to, aby byly správní orgány povinny posuzovat přiměřenost i v případě procesního rozhodnutí. Ani v tomto bodě dané rozsudky nedopadaly na případ žalobkyně.

Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti namítala, že primárním kritériem pro aplikaci posuzování přiměřenosti dopadů napadeného rozhodnutí ze strany správních orgánů by nemělo být to, zda bylo rozhodnuto procesně, či meritorně. Obsáhle odůvodňovala, že toto kritérium bylo v případě zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), nepřesné, zavádějící a v jeho důsledku docházelo k systémové nerovnosti při rozhodování, která je v rozporu i se zásadou legitimního očekávání dle § 2 odst. 4 správního řádu. Takové kritérium navíc nedávalo prostor pro záruky, které měly vyplývat z mezinárodního práva, zejména pak z čl. 8 Úmluvy. To, co by mělo být ve smyslu čl. 8 Úmluvy rozhodným kritériem pro posuzování přiměřenosti, byly pouze dopady napadeného rozhodnutí, tedy skutečnost, zda takové rozhodnutí (ať už či procesní) bylo, či nebylo svými dopady způsobilé zasáhnout do soukromého nebo rodinného života cizince.

Osmý senát Nejvyššího správního soudu při předběžném projednání věci shledal, že je naplněn důvod k postoupení věci k rozhodnutí rozšířenému senátu, neboť existovala rozporná jednotlivých senátů tohoto soudu ohledně otázky, zda měl správní orgán posuzovat přiměřenost dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince podle § 174a odst. 1 zákona o pobytu cizinců i v případě, kdy řízení o žádosti o vydání (prodloužení doby platnosti) povolení k dlouhodobému pobytu zastavil.

Hlavní linie judikatury Nejvyššího správního soudu v těchto případech obecně po správním orgánu nepožaduje posuzování přiměřenosti dopadů do soukromého a rodinného života cizince. V případě zastavení řízení není o žádosti věcně rozhodováno. Dodržení závazků vyplývajících z čl. 8 Úmluvy je zajištěno tím, že posouzení přiměřenosti je vyžadováno v rámci rozhodování o případném správním vyhoštění podle § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců (výše uvedený rozsudek NSS čj. 8 Azs 314/2019-39 a rozsudky NSS ze dne 16. 8. 2016, čj. 1 Azs 108/2016-41, ze dne 19. 1. 2017, čj. 10 Azs 206/2016-48, ze dne 21. 2. 2018, čj. 4 Azs 246/2017-35, ze dne 17. 1. 2019, čj. 1 Azs 266/2018-27, ze dne 14. 1. 2021, čj. 6 Azs 255/2019-46, ze dne 24. 8. 2021, čj. 1 Azs 212/2021-37, ze dne 12. 5. 2022, čj. 8 Azs 38/2020-64, ze dne 30. 6. 2022, čj. 3 Azs 153/2021-51, ze dne 9. 8. 2022, čj. 7 Azs 117/2022-31, ze dne 24. 11. 2022, čj. 2 Azs 168/2022-54, ze dne 15. 12. 2022, čj. 3 Azs 274/2022-40, ze dne 29. 11. 2023, čj. 3 Azs 195/2022-63, ze dne 24. 1. 2024, čj. 7 Azs 284/2023-35, ze dne 29. 2. 2024, čj. 4 Azs 409/2023-48, a ze dne 2. 8. 2024, čj. 5 Azs 225/2022-39).

Výjimku z tohoto pravidla připustil Nejvyšší správní soud ve výše uvedených rozsudcích čj. 3 Azs 4/2020-41, čj. 10 Azs 218/2021-44 a čj. 1 Azs 268/2021-56, a to v případech, kdy je ve hře nejlepší zájem nezletilého dítěte s ohledem na závazek vyplývající z čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte. To, že se jedná skutečně o výjimku z pravidla pouze v případě nejlepšího zájmu dítěte, potvrdil následně Nejvyšší správní soud ve výše uvedeném rozsudku čj. 9 Azs 59/2022-41. V bodě 13 zmíněného rozsudku konkrétně uvedl, že „“ Takto úzce výjimku pojímala i navazující (rozsudky NSS ze dne 29. 5. 2023, čj. 3 Azs 248/2022-36, a ze dne 27. 11. 2023, čj. 3 Azs 412/2021-77, a usnesení NSS ze dne 25. 6. 2024, čj. 1 Azs 83/2024-42, a ze dne 16. 7. 2024, čj. 10 Azs 3/2024-40).

V rozporu s uvedenou judikaturou a výjimkou z ní je usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2024, čj. 10 Azs 107/2024-49. Na tom nemění nic skutečnost, že se jedná o usnesení, kterým byla kasační stížnost odmítnuta pro nepřijatelnost podle § 104a odst. 1 s. ř. s. Právní názor desátého senátu je z usnesení zcela zřetelný a nelze jej s ohledem na postupný vývoj judikatury v této otázce označit bez dalšího za .

V této věci správní orgán I. stupně zastavil řízení o žádosti zletilého cizince o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty z důvodu opožděně podané žádosti. Ve správním řízení a v řízení před soudem cizinec mj. namítal, že na území České republiky pobývá přes 8 let, je zde integrován, mluví plynně česky a že ztráta pobytového oprávnění zasáhne do jeho života. Z uvedeného tak vyplývalo, že ve hře nebyl nejlepší zájem dítěte. Cizinec byl zletilý a nenamítal, že by měl na území České republiky nezletilé dítě. Městský soud v bodech 41 a 42 rozsudku ze dne 13. 5. 2024, čj. 4 A 25/2023-33, však vyložil závěry výše uvedeného rozsudku čj. 9 Azs 59/2022-41 obecně tak, že se přiměřenost dopadů rozhodnutí o zastavení řízení do soukromého a rodinného života má výjimečně posuzovat, pokud nepřiměřenost vyplývá na první pohled, pokud na ni poukazují zjevné okolnosti případu nebo pokud cizinec takovou nepřiměřenost v řízení tvrdí a prokazuje. Podle městského soudu tedy není podstatné, zda je ve hře nejlepší zájem dítěte pro použití výjimky z výše uvedené judikatury. Tento výklad následně převzal i desátý senát ve výše uvedeném usnesení čj. 10 Azs 107/2024-49, kde oproti uvedené judikatuře výjimku z neposuzování přiměřenosti evidentně rozšířil i na případy, kdy není ve hře nejlepší zájem dítěte podle čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte. To vyplývá nejen z obecných východisek, ale zejména z toho, že se zabýval tím, zda stěžovatel okolnosti zásahu do soukromého a rodinného života tvrdil. Protože nic takového ze spisu nevyplynulo, dospěl k tomu, že správní orgány nepochybily. Pokud by vycházel z toho, že se tyto okolnosti mají posuzovat jen u nezletilého dítěte, pak by tyto námitky byly v případě stěžovatele irelevantní.

Předkládající senát podotýkal, že existuje rovněž judikaturní rozpor v otázce, zda má být výjimečně přiměřenost posuzována, je-li ve hře nejlepší zájem dítěte. První senát ve výše uvedeném rozsudku čj. 1 Azs 212/2021-37 neshledal důvod pro posouzení přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života nezletilého žadatele z důvodu, že v případě zastavení řízení nejsou správní orgány povinny přiměřenost posuzovat. To je zjevně v rozporu s výše uvedenými rozsudky čj. 3 Azs 4/2020-41, čj. 10 Azs 218/2021-44 a čj. 1 Azs 268/2021-56.

Sporná otázka nebyla závazně řešena Ústavním soudem ani v nálezu ze dne 27. 11. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 41/17, č. 16/2019 Sb., jak tvrdila žalobkyně. Ústavní soud v tomto nálezu nedospěl obecně k závěru, že by přiměřenost dopadů do soukromého a rodinného života cizince měla být posuzována v případě jakéhokoliv procesního rozhodnutí podle zákona o pobytu cizinců. Naopak své závěry vyslovil pouze ke specifické úpravě obsažené v § 169r odst. 1 písm. j) téhož zákona (srov. usnesení ÚS ze dne 31. 1. 2023, sp. zn. IV. ÚS 2413/22, ve kterém Ústavní soud souhlasil s hlavní linií judikatury).

Předkládající senát měl za to, že problematika posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizinců má hlubší kořeny. Ty mají svůj původ v tom, že zákon o pobytu cizinců nedostatečně upravuje postup správního orgánu pro případ, dospěje-li k závěru o nepřiměřenosti dopadů rozhodnutí, a že stanoví různý režim rozhodování pro typově obdobné případy. To přináší otázku, nakolik je Česká republika schopná dostát svým závazkům vyplývajícím z čl. 8 Úmluvy a nakolik je schopná efektivně zajistit, aby k nepřiměřeným zásahům do soukromého a rodinného života cizinců nedocházelo. Ani Nejvyššího správního soudu nedává správním orgánům jednotný návod, jak postupovat, nastane-li tato situace. Řešením je buď ponechat cizincům pobytové tituly v platnosti, přestože jsou dány zákonné důvody pro jejich zrušení, a vydávat povolení k pobytu, přestože žadatelé nesplňují podmínky pro jejich vydání, nebo se snažit najít řešení přes změnu řízení (v důsledku žádosti cizince) na slabší pobytový titul typu víza za účelem strpění pobytu na území podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. To by reflektovalo, že cizinec sice nesplňuje podmínky pro pobyt na území České republiky, avšak jsou dány okolnosti pro to, aby mohl na území setrvat. Do těchto systémových úvah pak zapadá otázka, zda by měla být přiměřenost posuzována i v případě procesních rozhodnutí o zastavení řízení. Pokud by se tak dělo, předešlo by se nucení cizinců k tomu, aby setrvávali na území neoprávněně za účelem posouzení přiměřenosti v rámci řízení o správním vyhoštění. Zároveň by se potlačilo do jisté míry právně ne snadno obhajitelné rozlišování mezi zletilými a nezletilými cizinci. V takovém případě by však bylo třeba komplexně vyřešit, jak má správní orgán postupovat, dospěje-li k závěru, že dopady rozhodnutí o zastavení řízení jsou nepřiměřené.

Na úrovni zákona o pobytu cizinců je základem pro posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince § 174a odst. 3 tohoto zákona ve znění účinném od 15. 8. 2017. Ten vyžaduje posouzení přiměřenosti dopadů rozhodnutí pouze v případech, kdy to tento zákon výslovně stanoví. V ostatních případech se vychází z toho, že obecný test přiměřenosti provedl již zákonodárce. Z tohoto východiska však podle judikatury existují výjimky s ohledem na závazek vyplývající z čl. 8 Úmluvy, pokud cizinec vznese konkrétní námitku nepřiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života a pokud tvrzená nepřiměřenost není již na prvý pohled nemyslitelná či jen zdánlivá (rozsudek NSS ze dne 22. 1. 2020, čj. 10 Azs 256/2019-39, č. 3990/2020 Sb. NSS, body 15 až 19, který se týkal zrušení povolení k trvalému pobytu cizince). Rozhoduje-li proto správní orgán věcně a cizinec konkrétně tvrdí nepřiměřenost zásahu do svého soukromého a rodinného života, je povinen se přiměřeností dopadů rozhodnutí zabývat s ohledem na čl. 8 Úmluvy.

V prvé řadě je třeba zodpovědět otázku, jaké mají být důsledky zjištění nepřiměřenosti dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince ve správním řízení podle zákona o pobytu cizinců. Jediným výslovně předvídaným důsledkem je podle § 50a odst. 1 písm. c) nebo odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců to, že správní orgán nerozhodne o správním vyhoštění cizince, ale vydá rozhodnutí o povinnosti opustit území. Nejvyššího správního soudu nicméně dospěla k závěru, že správní orgán je povinen posoudit přiměřenost i v případě rozhodování o povinnosti opustit území (rozsudek NSS ze dne 28. 3. 2017, čj. 7 Azs 24/2017-29, čj. 3574/2017 Sb. NSS, a ze dne 19. 12. 2018, čj. 8 Azs 290/2018-27, č. 3852/2019 Sb. NSS). V takovém případě však již zákon o pobytu cizinců neupravuje, co má být důsledkem, pokud správní orgán dospěje k závěru, že dopady rozhodnutí o povinnosti opustit území jsou nepřiměřené.

To platí i pro případ, kdy je dán důvod pro zrušení povolení k pobytu z moci úřední nebo pokud žadatel nesplňuje některou ze zákonných podmínek pro udělení pobytu. Tyto dvě situace se však přinejmenším formálně odlišují. V případě rozhodnutí o zrušení povolení k pobytu z moci úřední má správní orgán podle předkládajícího senátu řízení zastavit (zřejmě podle § 66 odst. 2 správního řádu), dospěje-li k závěru, že by rozhodnutí o zrušení bylo nepřiměřené. Dříve získané povolení k pobytu tak cizinci ponechá, ačkoliv by obecně byly splněny podmínky pro jeho zrušení. To správní orgán může učinit i tehdy, kdy zákon o pobytu cizinců výslovně nepodmiňuje zrušení povolení k pobytu podmínkou, že rozhodnutí bude přiměřené z hlediska jeho zásahu do soukromého a rodinného života cizince (například v případě zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu dle § 77 odst. 1 zákona o pobytu cizinců). Minimálně na první pohled se tak tato situace jeví být výkladem dobře řešitelná. Složitější je ale situace tehdy, jde-li o řízení o žádosti. Nelze totiž nalézt žádný smysluplný výklad zákona o pobytu cizinců, pokud by rozhodnutí o zamítnutí žádosti bylo nepřiměřené. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 9. 2018, čj. 10 Azs 127/2018-30, bez bližšího odůvodnění dospěl k závěru, že je v takovém případě třeba pobytový titul udělit. Správní orgán by tak měl v rozporu se zákonnými podmínkami udělit povolení k pobytu, byť věcně nejsou podmínky pro jeho udělení naplněny. Tato situace je však mnohem více sporná. V prvním případě totiž správní orgán již dříve cizinci pobyt udělil, a ten tak podmínky konkrétního pobytového titulu splnil, a nyní jde o jeho případné zrušení. Ve druhém případě by však měl správní orgán udělit pobytové oprávnění v rozporu s podmínkami pro jeho získání nebo i z důvodu, se kterým příslušný pobytový titul vůbec nepočítá. Možnost cizinců žádat si o jakékoliv pobytové oprávnění by tak v těchto situacích mohla vést k tomu, že by jim je správní orgán musel i přes nesplnění podmínek udělit kvůli tomu, že by neudělení nějakého pobytového titulu vedlo k nepřiměřenému zásahu do soukromého a rodinného života. Na druhou stranu obsahově jsou situace obdobné. Cizinec nesplňuje některé zákonné podmínky pobytu a v rozporu s tím je pobytové oprávnění buď uděleno, nebo není zrušeno.

Pátý senát v rozsudku z 27. 3. 2020, čj. 5 Azs 320/2019-38, dospěl v bodě 22 k tomu, že Podle pátého senátu je zjevně nelogické, aby byl žadateli pobyt udělen z důvodu zjištěné nepřiměřenosti, pokud zákonné podmínky pro jeho udělení nesplňuje. To je v rozporu se závěry výše uvedeného rozsudku čj. 10 Azs 127/2018-30. Ke stejnému závěru jako pátý senát dospěl již dříve osmý senát v rozsudku ze dne 27. 10. 2021, čj. 8 Azs 303/2019-49, č. 4281/2022 Sb. NSS. V něm zároveň nastínil jak nepřiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života v těchto situacích řešit. Osmý senát dospěl k tomu, že i cizince pečující o nezletilé dítě, které je občanem České republiky, může být ukončen přechodný pobyt rodinného příslušníka občana Evropské unie. Svou pobytovou situaci totiž může po udělení výjezdního příkazu řešit podáním žádosti o vízum za účelem strpění pobytu na území podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, tedy z důvodu, že jí ve vycestování z území brání překážka na její vůli nezávislá.

Výsledky úvah, jak řešit případný nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného života se podle názoru osmého senátu mají promítnout do posouzení, zda se v případě procesních rozhodnutí o zastavení řízení vydaných podle zákona o pobytu cizinců má správní orgán zabývat přiměřeností dopadů do soukromého a rodinného života cizince.

Žalobkyně v této souvislosti pádně poukázala na možnost zákonodárce vyloučit nebo naopak zahrnout posuzování soukromého a rodinného života cizince podle volby formálně věcného nebo procesního rozhodnutí. Např. podle § 87e odst. 1 písm. a) bodu 2 zákona o pobytu cizinců správní orgán žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu zamítne, pokud žadatel nepředloží náležitosti uvedené v § 87b odst. 3 tohoto zákona. Přestože nepředložení požadovaných dokladů zpravidla vede k zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu (rozsudek NSS ze dne 28. 7. 2016, čj. 2 Azs 76/2015-24, bod 30), v tomto případě správní orgán rozhodne věcně a žádost zamítne. Pokud by proto žadatel v tomto případě konkrétně namítal nepřiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života, měl by se podle judikatury Nejvyššího správního soudu správní orgán přiměřeností zabývat i přesto, že žadatel požadované doklady nepředložil. Jde totiž minimálně z pohledu formy rozhodnutí o věcné posouzení žádosti, a použije se proto čl. 8 Úmluvy (jak je uvedeno výše).

Naopak v případě zastavení řízení z důvodu nepředložení požadovaných dokladů podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu nelze podle hlavní linie judikatury (jak je uvedeno výše) přiměřenost posuzovat. Důvodem neúspěchu žadatele je ale ta samá skutečnost jako v případě věcného zamítnutí žádosti podle § 87e odst. 1 písm. a) bodu 2 zákona o pobytu cizinců, tedy nepředložení určitých dokladů. Do značné míry tak to, zda bude přiměřenost posuzována, záleží na vůli zákonodárce, zda určitý nedostatek či pochybení při podání žádosti povede k jejímu zamítnutí, či k zastavení řízení (bod 31 výše uvedeného rozsudku čj. 2 Azs 76/2015-24). Zákonodárce by v extrémním případě mohl jako důsledek nesplnění podmínek požadovaných zákonem o pobytu cizinců stanovit vždy zastavení řízení namísto zamítnutí žádosti, a docílit tak toho, že by zamezil možnosti soudu posoudit přiměřenost dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života (na tento problém poukázal již Ústavní soud ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/17). Tím by docházelo k obcházení čl. 8 Úmluvy. Na druhou stranu, pokud by měl správní orgán žádost věcně posuzovat i v těchto situacích, otvírá se otázka, jaká je správná reakce na zjištění, že dopady rozhodnutí nepřiměřeně zasahují do soukromého a rodinného života cizince.

Také rozpor týkající se toho, zda má být přiměřenost posuzována u procesních rozhodnutí, je-li ve hře nejlepší zájem dítěte (jak je uvedeno výše), poukazuje na to, že v otázce, kdy má být přiměřenost dopadů rozhodnutí vydaných podle zákona o pobytu cizinců posuzována, panuje obecně v judikatuře Nejvyššího správního soudu nejednotnost a rozkolísanost. Nadto má překládající senát pochybnosti o tom, zda je opodstatněné rozlišování mezi nejlepším zájmem dítěte podle čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte a právem na soukromý a rodinný život podle čl. 8 Úmluvy. Oba tyto závazky vyplývají z mezinárodních smluv podle čl. 10 Ústavy a mají tak v případě rozporu s vnitrostátním právem aplikační přednost. Hledisko nejlepšího zájmu dítěte je navíc také součástí posuzování zásahů státu do soukromého a rodinného života cizince (rozsudek NSS ze dne 14. 2. 2020, čj. 5 Azs 383/2019-40, bod 39).

Posuzování přiměřenosti dopadů procesních rozhodnutí o zastavení řízení do soukromého a rodinného života cizince s sebou nese obdobný problém, který se objevuje i v případě věcných rozhodnutí. Zákon o pobytu cizinců totiž neřeší, co by mělo být důsledkem, dospěl-li by správní orgán k závěru, že rozhodnutí o zastavení řízení je nepřiměřené. Za této situace je ještě těžší si představit, že by správní orgán vydal povolení k pobytu, neboť žádost cizince vůbec věcně neposuzoval. Proto také hlavní judikaturní linie posouzení přiměřenosti nepřipouští, neboť o žádosti není věcně rozhodováno. Lze si představit to, že by správní orgán například v rámci odvolacího řízení umožnil doplnit chybějící doklady a prolomil tak koncentraci řízení podle § 82 odst. 4 správního řádu nebo by nepřihlížel k tomu, že žádost byla podána opožděně. Jednalo by se o odlišné řešení než v případě věcných rozhodnutí, neboť by pobytový titul nebyl automaticky udělen, nýbrž by se umožnilo správnímu orgánu žádost i přes daný nedostatek věcně posoudit. Oproti věcnému posouzení žádosti podle § 87e odst. 1 písm. a) bodu 2 zákona o pobytu cizinců, které i přes nepředložení požadovaných dokladů může v důsledku nepřiměřenosti vést podle výše uvedeného rozsudku čj. 10 Azs 127/2018-30 k udělení pobytu, by zde správní orgán umožnil cizinci odstranit nedostatky tak, aby mohl žádost posoudit. Je však otázka, jak naložit s tím, pokud by cizinec této druhé možnosti nevyužil, a přesto by rozhodnutí o zastavení řízení nepřiměřeně zasahovalo do jeho soukromého a rodinného života. I zde se dá jako nejvhodnější řešení umožnit cizinci v případě, kdy by rozhodnutí mohlo mít nepřiměřené dopady do jeho soukromého a rodinného života, změnu řízení tak, že by měl možnost podat žádost o vízum za účelem strpění pobytu na území podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců.

Stěžovatelka ve vyjádření k postoupení věci rozšířenému senátu uvedla, že závazky plynoucí z mezinárodního práva nezpochybňují právo států kontrolovat vstup a pobyt cizinců na jejich území, jakož i rozhodovat o jejich vyhoštění. Ani Úmluva nezaručuje právo cizince na vstup a pobyt v jím zvolené zemi. Na této úrovni neexistuje ani povinnost vydat konkrétní typ povolení k pobytu. Uznala ale, že u osob, kterým již bylo přiznáno právo pobytu, představuje následné odnětí tohoto práva zásah do práva na respektování soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 8 Úmluvy.

Oproti předkládajícímu senátu se stěžovatelka domnívala, že zákon o pobytu cizinců dostatečně upravuje postup správního orgánu při posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince. Poukázala na konkrétní ustanovení, která správnímu orgánu ukládají povinnost zohlednit přiměřenost rozhodnutí. Pokud by rozhodnutí mělo nepřiměřený dopad, správní orgán je nevydá, případně řízení zastaví nebo pobytové oprávnění prodlouží. Zákon tak podle stěžovatelky poskytuje dostatečný rámec pro ochranu soukromého a rodinného života cizinců.

Zákon o pobytu cizinců neupravuje situace, kdy sám výslovně nevyžaduje posouzení přiměřenosti. Nejvyššího správního soudu rozšířila povinnost posouzení nad rámec zákona a činí tak nejednotně a bez jasných pravidel. Výsledkem je, že správní orgány musí rozhodovat mimo zákonný rámec, což je v rozporu se zásadou zákonnosti. Cizinci, kteří znají judikaturu nebo mají právní zastoupení, jsou navíc zvýhodněni oproti těm, kteří se řídí pouze zákonem. V praxi to vede k tomu, že se žadatelé soustředí spíše na argumentaci o nepřiměřenosti dopadů případného negativního rozhodnutí než na splnění zákonných podmínek žádosti. Tento přístup narušuje zákonnou strukturu správního řízení.

Správní řízení musí respektovat stanovený procesní rámec. Pokud žadatel nepředloží zákonem požadované náležitosti, žádost nemůže být meritorně posouzena. V takovém případě by správní orgán neměl pokračovat v dokazování, zejména ne mimo předmět řízení, například ohledně přiměřenosti dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života. Pokud zákon o pobytu cizinců upravuje vydání meritorního rozhodnutí i při nedoložení stanovených náležitostí, jde o důsledek promítnutí práva Evropské unie (zejména specifického postavení rodinných příslušníků občanů Evropské unie).

Stěžovatelka uvedla, že vízum za účelem strpění pobytu podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců nelze chápat jako univerzální „nouzové“ řešení pro cizince, kteří nesplňují podmínky pro jiný typ pobytového oprávnění. I tento pobytový titul má jasně stanovené podmínky a nelze jej považovat za zbytkovou možnost pro každého, kdo chce na území setrvat. Pokud jde o procesní rozhodnutí a případné posuzování přiměřenosti, stěžovatelka upozorňuje na zásadní úskalí realizace takového postupu za stávající právní úpravy. Posouzení přiměřenosti dopadů zpravidla vyžaduje nejen procesní aktivitu cizince, ale i provádění dalšího dokazování, a to mimo předmět žádosti. V této souvislosti je třeba také zohlednit rozdílné právní postavení cizinců ze třetích zemí a rodinných příslušníků občanů Evropské unie. Zatímco rodinní příslušníci občanů Evropské unie mohou podat žádost přímo na území, cizinci ze třetích zemí jsou povinni žádat na příslušném zastupitelském úřadu. V mnoha případech pak námitka nepřiměřenosti dopadů nesměřuje proti nemožnosti získat pobyt, ale proti nutnosti žádat ze zahraničí, což nelze považovat za porušení čl. 8 Úmluvy.

Stěžovatelka zdůraznila nutnost vycházet z převažující judikatury Nejvyššího správního soudu, kterou nezpochybnil ani Ústavní soud. Upozornila, že pokud by se řízení o pobytu cizince zaměřovalo na posouzení přiměřenosti dopadů rozhodnutí, a nikoliv na splnění zákonných podmínek žádosti, došlo by k popření základních principů zákonné úpravy. To by mohlo vést k absurdním situacím, kdy by cizinec mohl žádat o pobyt, aniž by splňoval základní zákonné požadavky, a řízení by se soustředilo jen na dopady zamítnutí žádosti.

Rozšířený senát kasační stížnost zamítl.