Vydání 7/2024

(…)

[28] Stěžovatel v prvé řadě namítl, že řízení před městským soudem bylo stiženo zmatečností, neboť v rozporu s § 31 odst. 2 s. ř. s. rozhodovala samosoudkyně namísto senátu.

[29] Podle § 31 odst. 2 s. ř. s. ve znění účinném od 1. 7. 2017 […] […]

[30] Stěžovatel má za to, že citované ustanovení je nutné vykládat tak, že samosoudce může rozhodovat pouze ve věcech přestupků, u kterých zákon nestanoví žádný jiný správní trest než pokutu s horní hranicí sazby nejvýše 100 000 Kč.

[31] Otázkou obsazení správních soudů se Nejvyšší správní soud v judikatuře zabýval opakovaně. Rozšířený senát v rozsudku ze dne 26. 7. 2016, čj. 6 As 165/2015-38, č. 3450/2016 Sb. NSS, shrnul dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu a vymezil obecné principy, kterými se má řídit výklad ustanovení o obsazení správních soudů. Uvedl, že i) rozhodování v senátu je pravidlem, zatímco rozhodování samosoudcem je výjimkou z pravidla (bod 35 rozsudku); ii) výjimku ze senátního rozhodování zákonodárce stanovuje ve věcech, v nichž lze spatřovat znak určité typové jednoduchosti (bod 36); iii) v pochybnostech má být výjimka z pravidla interpretována spíše restriktivně (bod 37); a že iv) § 31 odst. 2 s. ř. s. je třeba vykládat tak, aby byly minimalizovány výkladové nejasnosti a nejednoznačnosti, přednost má mít proto takový výklad pravidla, který „“ (bod 38).

[32] Nejvyšší správní soud má za to, že výklad zastávaný stěžovatelem není správný, a to z následujících důvodů.

[33] Současné znění § 31 odst. 2 s. ř. s. je účinné od 1. 7. 2017. Před novelou provedenou zákonem č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích, stanovil § 31 odst. 2 s. ř. s. bez dalšího, že specializovaný samosoudce rozhoduje . Samosoudci tedy rozhodovali o přestupcích bez ohledu na to, jakou sankci za ně zákon stanovil – tedy i o přestupcích, za něž zákon stanovil také trest zákazu činnosti či trest jiný. Samosoudci naopak nerozhodovali například o jiných správních deliktech (např. rozsudek NSS ze dne 22. 2. 2017, čj. 3 Ads 284/2016-43) či o jednání příslušníků bezpečnostních sborů, které má znaky přestupku (rozsudek čj. 6 As 165/2015-38).

[34] Ačkoliv důvodová zpráva k zákonu č. 183/2017 Sb. neuvádí, z jakého důvodu byl § 31 odst. 2 s. ř. s. v příslušné části doplněn o slova , důvody pro tuto změnu jsou nasnadě. Jak napovídá již název zákona č. 183/2017 Sb., k novelizaci § 31 odst. 2 s. ř. s. došlo v souvislosti s reformou zákonné úpravy přestupků. V důsledku této reformy byly tzv. jiné správní delikty včleněny mezi přestupky, nadále tak „“(rozsudek NSS ze dne 27. 6. 2018, čj. 4 As 114/2018-49).

[35] Jiné správní delikty byly kategorií správních deliktů právnických osob a podnikajících fyzických osob, které se vyznačovaly v prvé řadě odpovědností za deliktní jednání bez zavinění, ale také pokutami s horní hranicí sazby až řádově vyšší, než tomu bylo u přestupků fyzických osob. Zároveň, jak již Nejvyšší správní soud zmínil výše, před novelizací § 31 odst. 2 s. ř. s. a zákonné úpravy přestupků konstantně judikoval, že jiné správní delikty nespadají pod § 31 odst. 2 s. ř. s., a proto žaloby proti rozhodnutím o jiných správních deliktech projednávaly před krajskými soudy senáty.

[36] Pokud by po přijetí zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, a souvisejících zákonů zůstal § 31 odst. 2 s. ř. s. beze změny, znamenalo by to, že okruh věcí, o kterých rozhoduje samosoudce, by se automaticky významně rozšířil o ty přestupky, které byly dříve jinými správními delikty. Zakotvením kritéria sazby pokuty, jejíž horní hranice je nejvýše 100 000 Kč, byl tento následek zmírněn, a to zohledněním závažnosti, kterou zákonodárce přisuzuje přestupkům jejich „ohodnocením“ sazbou pokuty, kterou za ně lze uložit. Toto kritérium dopadá nejen na dřívější jiné správní delikty, které v mnoha případech byly spojeny s pokutami v řádech statisíců či milionů korun, nýbrž také na některé dřívější přestupky, u nichž zákon již v minulosti stanovil výrazně vyšší horní hranici sazby pokuty než 100 000 Kč [jako příklad lze uvést přestupek fyzické osoby jako soutěžitele podle § 22 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění účinném před 1. 7. 2017, kdy nabyl účinnosti zákon o odpovědnosti za přestupky].

[37] Nejvyšší správní soud má za to, že s ohledem na výše uvedené je jediným správným výkladem § 31 odst. 2 s. ř. s výklad doslovný. Samosoudce podle tohoto výkladu rozhoduje ve věcech přestupků, , a to bez ohledu na další správní tresty, které je možné za daný přestupek uložit. Podle tohoto výkladu tedy soudní řád správní výslovně stanovuje jako rozhodující kritérium, zda lze za přestupek uložit správní trest pokuty výslovně uvedený v § 31 odst. 2 s. ř. s., a nikoliv, zda je za přestupek možné uložit správní trest pokuty, nebo i další správní trest, jak navrhuje stěžovatel.

[38] Takto formulované pravidlo je jednoznačné, jednoduché a mechanické. Nevyžaduje žádné komplexní či subjektivní úvahy a umožňuje rychle a jednoduše určit obsazení soudu. Takový přístup zároveň reflektuje systematiku relevantních právních předpisů, neboť přestupky jsou v závislosti na tom, jakou závažnost jim zákonodárce přisuzuje, zpravidla „ohodnoceny“ právě sazbou pokuty, kterou za ně lze uložit [viz například zákon č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích, nebo zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu)].

[39] V této souvislosti lze poukázat na to, že obdobným způsobem trestní zákoník kategorizuje jednotlivé trestné činy prostřednictvím sazby trestu odnětí svobody (viz Šámal, P.; Kratochvíl, V. . 3. vydání, Praha: C. H. Beck, 2023, s. 299–300), přičemž na základě této sazby, bez ohledu na další tresty, které je možné uložit, následně například rozlišuje, obdobně jako ve věcech přestupků, zda o trestném činu bude rozhodovat samosoudce, či senát (§ 314a trestního řádu).

[40] Zatímco výklad městského soudu nepřipouští vnést do rozhodování o obsazení soudu kritéria, která zákon výslovně nestanoví, výklad zastávaný stěžovatelem by do něj naopak vnesl nezanedbatelnou nejednoznačnost. Zákon o odpovědnosti za přestupky totiž v § 35 a násl. vymezuje hned několik druhů správních trestů, které lze za přestupek uložit. Ačkoliv správní tresty zákazu činnosti (§ 47 odst. 2 tohoto zákona) a zveřejnění rozhodnutí o přestupku (§ 50 odst. 1 téhož zákona) lze uložit jen tehdy, stanoví-li tak výslovně zákon, ostatní správní tresty takto omezeny nejsou, a tudíž je lze uložit v zásadě za jakýkoliv přestupek, jsou-li pro to splněny další podmínky. Zákon o odpovědnosti za přestupky v § 51 a násl. rovněž stanoví, že za přestupek lze uložit ochranná opatření.

[41] Pokud by dal Nejvyšší správní soud zapravdu výkladu zastávanému stěžovatelem, tedy že samosoudce může rozhodovat pouze o přestupku, u kterého zákon stanoví správní trest pokuty s horní hranicí sazby nejvýše 100 000 Kč, nebylo by zřejmé, jak naložit s tím, že v zásadě za všechny přestupky lze uložit i jiný správní trest než pokutu. Důsledek takového výkladu by mohl být dvojí. Buď by samosoudce nemohl rozhodovat o žádném přestupku, za který je možné uložit kromě pokuty také napomenutí, zákaz činnosti, propadnutí věci či náhradní hodnoty nebo zveřejnění rozhodnutí o přestupku, a případně také některé z ochranných opatření. Nemohl by tak rozhodovat v zásadě o žádném přestupku, což by byl důsledek zcela vyprazdňující kategorii přestupků podle § 31 odst. 2 s. ř. s. Druhou možností je, že aby takovému důsledku Nejvyšší správní soud zabránil, musel by zároveň nad rámec znění § 31 odst. 2 s. ř. s. formulovat dodatečná kritéria, jak přestupky třídit, například podle stěžovatelem zmiňovaných subjektivních dopadů trestu na přestupce, podle nichž by následně posuzoval, které správní tresty si zasluhují projednání v senátu, a které nikoliv. Tím by však Nejvyšší správní soud postupoval zcela mimo rámec zákona a činil by tak v rozporu se zásadou jednoduchosti a jednoznačnosti zdůrazněnou rozšířeným senátem.

[42] Nejvyšší správní soud nenachází žádný rozumný důvod, pro který by zákonodárce zamýšlel okruh přestupkových věcí rozhodovaných samosoudci po novele provedené zákonem č. 183/2017 Sb. takovýmto způsobem zúžit. Ostatně i pozdější novelizace institutu nepřijatelnosti kasační stížnosti zakotveného v § 104a s. ř. s. provedená zákonem č. 77/2021 Sb. svědčí spíše o tendenci zákonodárce zatížení správních soudů snižovat než zvyšovat. Institut nepřijatelnosti kasační stížnosti, jehož účelem je rovněž odbřemenění soudu, tentokrát konkrétně Nejvyššího správního soudu (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 1. 2015, čj. 9 Azs 66/2014-69, č. 3181/2015 Sb. NSS), je po citované novele navázán právě na věci rozhodované samosoudci podle § 31 odst. 2 s. ř. s. Omezení oprávnění samosoudce rozhodovat pouze ve věcech těch přestupků, u nichž činí horní hranice sazby pokuty nejvýše 100 000 Kč, mělo především zajistit, že samosoudci budou rozhodovat typově jednodušší věci. I z toho je patrné, že zákonodárce nezamýšlel okruh věcí rozhodovaných ve „zjednodušeném“ režimu samosoudci zúžit, nýbrž pouze navázat na vymezení typově jednodušších věcí.

[43] V neposlední řadě musí Nejvyšší správní soud poukázat také na to, že i po novele soudního řádu správního provedené zákonem č. 183/2017 Sb. a zákonem č. 77/2021 Sb. konstantně aplikuje § 104a s. ř. s. ve věcech, v nichž byl za přestupek kromě pokuty uložen také zákaz činnosti a které před krajskými soudy projednali samosoudci (např. rozsudky ze dne 13. 3. 2024, čj. 4 As 169/2022-59, a ze dne 28. 3. 2024, čj. 10 As 35/2024-32; usnesení ze dne 16. 12. 2021, čj. 6 As 297/2021-28, ze dne 30. 11. 2022, čj. 2 As 296/2021-51, ze dne 11. 7. 2023, čj. 7 As 122/2023-18, a ze dne 28. 2. 2024, čj. 8 As 8/2024-29, jakož i řada dalších). Nejvyšší správní soud se sice v žádné z těchto věcí výslovně obsazením soudu a otázkou zmatečnosti nezabýval, avšak vzhledem k tomu, že k vadě zmatečnosti soud přihlíží , přinejmenším implicitně musel považovat obsazení soudu za souladné se zákonem. Byť rozšířený senát v rozsudku čj. 6 As 165/2015-38 uvedl, že ustálenou rozhodovací praxi nelze při výkladu pravidel obsazení soudu přeceňovat, nelze ji považovat ani za zcela bezvýznamnou.

[44] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že jím zvolený výklad může v určitých případech vést k výsledkům, které nemusejí být vnímány jako zcela souladné s výše uvedenými východisky. Ostatně i v nyní projednávaném případě by bylo možné argumentovat, že přestupky znalců nejsou „typově jednoduššími“ věcmi, na něž § 31 odst. 2 s. ř. s. primárně míří. To však samo o sobě nevede k přijetí opačného výkladu, neboť se nejedná o vadu zvoleného výkladu , ale o vedlejší efekt volby zákonodárce zakotvit do § 31 odst. 2 s. ř. s. mechanické kritérium v podobě horní hranice sazby pokuty.

[45] Nejvyšší správní soud má zároveň za to, že patrně žádné kritérium nebude fungovat vždy bezchybně. Ostatně i podle úpravy před novelou provedenou zákonem č. 183/2017 Sb. rozhodovali o obsahově totožném druhu protiprávního jednání samosoudci i senáty, a to pouze v závislosti na tom, zda byl pachatel příslušníkem bezpečnostních sborů, či nikoliv (rozsudek čj. 6 As 165/2015-38). Podle obdobně formulovaného kritéria v § 30 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich podléhají kratší promlčecí době mimo jiné přestupky, u nichž je sazba pokuty stanovena procentuálně, jakkoliv tento výklad poněkud nešťastně „“ (rozsudek NSS ze dne 25. 9. 2020, čj. 10 Afs 72/2020-76, č. 4091/2020 Sb. NSS).

[46] Nejvyšší správní soud proto shrnuje, že § 31 odst. 2 s. ř. s. je nezbytné vykládat tak, že specializovaný samosoudce rozhoduje ve věcech přestupků, za které zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je nejvýše 100 000 Kč, a to bez ohledu na to, zda zákon za daný přestupek stanoví také jiný správní trest či ochranné opatření.

[47] Rozhodování samosoudkyní v nynějším případě tak bylo s citovaným ustanovením v souladu, a námitka zmatečnosti proto není důvodná. (…)