Vydání 11/2019

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2019, čj. 1 As 436/2017-43)

Žalovaný vydal dne 21. 7. 2016 na základě žádosti statutárního města Olomouc územní souhlas k umístění stavby „Dětské hřiště – herní prvky“, pro záměr úpravy části oplocené zahrady (pozemky parc. č. 38 a 388) obklopující objekt knihovny na pozemku st. parc. č. 80 za účelem vybudování hřiště s herními prvky pro starší děti a mládež, ve městě Olomouci, v k. ú. X, na pozemcích par. č. 38 (zahrada) a parc. č. 388 (ostatní plocha).

Žalobci, kteří jsou spoluvlastníky pozemku sousedícího s pozemkem, na němž bylo uvedené hřiště vybudováno, se žalobou u krajského soudu domáhali určení, že vydáním územního souhlasu žalovaný nezákonně zasáhl do jejich práv. Zároveň požadovali, aby soud žalovanému zakázal pokračovat v porušování jejich práv tím, že bude ve svém úředním postupu vycházet z tohoto územního souhlasu, a aby žalovanému přikázal obnovení stavu před zásahem tak, že mu uloží povinnost bezodkladně spis předložit nadřízenému správnímu orgánu s podnětem k provedení přezkumného řízení. Žalobci s umístěním hřiště nesouhlasili z důvodu, že jsou obtěžováni jednak nadměrným hlukem z hlasového projevu dětí, jednak nahlížením na jejich nemovitost z herních prvků vysokých 3 metry.

V průběhu řízení krajský soud zjistil, že žalovaný usnesením ze dne 27. 7. 2017 podle § 156 odst. 2 ve spojení s § 98 správního řádu uvedený územní souhlas zrušil, a to s účinky ke dni jeho vydání. V odůvodnění tohoto usnesení žalovaný uvedl, že herní prvky, které byly územním souhlasem umístěny, nejsou „“ ve smyslu stavebního zákona, a tudíž nepodléhají posuzování v režimu tohoto zákona. Krajský soud proto žalobu podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl, neboť zrušení správního aktu, který by měl být soudem přezkoumán, představuje neodstranitelný nedostatek podmínky řízení spočívající v neexistenci předmětu řízení.

Žalobci (stěžovatelé) podali proti usnesení krajského soudu kasační stížnost. Uvedli, že pro podání žaloby i v rámci dispozice s ní vycházeli z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, podle které územní souhlas není rozhodnutím dle § 65 s. ř. s., a je nutno se proti němu bránit zásahovou žalobou dle § 82 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že v průběhu soudního řízení žalovaný napadený územní souhlas zrušil, žalobci změnili žaloby a domáhali se určení, že byl tento souhlas nezákonný. výrok požadovali také proto, že nesouhlasili s odůvodněním usnesení žalovaného ze dne 27. 7. 2017 a měli obavu, jak bude žalovaný dále postupovat. Krajský soud odmítnutím žaloby rozhodl v rozporu s § 82 a § 85 s. ř. s., čímž žalobcům odepřel právo na soudní ochranu proti nezákonnému zásahu. Napadené usnesení soudu je rovněž v rozporu s právem na ochranu legitimního očekávání, jak vyplývá z práva na spravedlivý proces dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 36 odst. 1 Listiny. Jedná se o překvapivé rozhodnutí, neboť soud zcela inovativně odmítl žalobu s odůvodněním, jako by územní souhlas byl rozhodnutím.

Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že vydáním územního souhlasu nemohlo dojít k nezákonnému zásahu do práv stěžovatelů, a ti tedy nemohli být přímo zkráceni na svých právech. Jelikož umístění herních prvků nepodléhalo veřejnoprávním předpisům, vydaný a následně zrušený územní souhlas nezakládal žadateli žádná práva. Případné námitky týkající se umístění herních prvků na pozemku a jejich užívání tak stěžovatelé mohou uplatnit v občanskoprávní žalobě na ochranu sousedských práv.

Stěžovatelé v replice poznamenali, že vydáním územního souhlasu žalovaný nad rámec své pravomoci vydal úřední schválení, které ztížilo možnost soukromoprávní obrany stěžovatelů proti omezení jejich vlastnických práv. Úředně schválené hřiště by totiž bylo obtížněji zpochybnitelné jako zásah do vlastnického práva v míře nepřiměřené místním poměrům ve smyslu § 1013 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, případně by dokonce mohly být soukromoprávní nároky stěžovatelů omezeny na § 1013 odst. 2 občanského zákoníku. Vydání územního souhlasu představuje přímý nezákonný zásah žalovaného do práv stěžovatelů.

První senát Nejvyššího správního soudu, kterému byla věc přidělena, při předběžném posouzení věci však dospěl k závěru, že rozhodná právní otázka, konkrétně posouzení, zda je územní souhlas rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., má být posouzena jinak, než jak vyplývá z předchozí judikatury Nejvyššího správního soudu, zejména z usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS (dále jen „usnesení ve věci “). Proto věc postoupil usnesením ze dne 31. 5. 2018, čj. 1 As 436/2017-35, rozšířenému senátu dle § 17 odst. 1 s. ř. s.

Postupující senát uvedl, že rozšířený senát v usnesení ve věci sjednocoval rozpornou judikaturu ohledně otázky, zda jsou souhlasy dle stavebního zákona rozhodnutími přezkoumatelnými ve správním soudnictví ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Dospěl k závěru, že tyto souhlasy vydávané zejména podle § 96, § 106, § 122, a § 127 stavebního zákona, které stavební úřad výslovně, či mlčky činí k ohlášení či oznámení, jsou jinými úkony dle čtvrté části správního řádu, které jsou vydávány mimo správní řízení. Konstatoval, že ačkoliv jsou tyto souhlasy s to zasáhnout právní sféru třetích osob, pro nedostatek formální stránky nemohou být rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Rozšířený senát zároveň shledal nutnost soudního přezkumu souhlasů, v případě vydání nezákonného souhlasu (jak písemného, tak i vydaného mlčky) se proto může jednat o nezákonný zásah stavebního úřadu, proti kterému lze brojit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 a násl. s. ř. s.

Postupující senát nesouhlasí se závěrem rozšířeného senátu, že souhlasy dle stavebního zákona nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s., a že se tedy proti nim nelze bránit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s. Neztotožňuje se s požadavkem natolik vysoké míry formalizace úkonu správního orgánu pro naplnění znaků rozhodnutí dle § 65 s. ř. s, který nebyl následován ani v pozdější rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, a to ani samotného rozšířeného senátu. Byť je nadále prosazováno materiálně-formální pojetí, výrazně se snížily nároky na formální stránku rozhodnutí. V usnesení ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, (věc ) rozšířený senát vyšel ze závěrů uvedených v usnesení rozšířeného senátu z 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2208/2011 Sb. NSS, ve věci , nicméně specifikoval, co chápe pod pojmem individuální správní akt, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního práva. Dospěl k závěru, že vyrozumění o žádosti o přezkoumání výsledku části maturitní zkoušky konané formou didaktického testu podle § 82 odst. 3 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), je rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví dle § 65 a násl. s. ř. s. Ve věci státních maturit se tak rozšířený senát již spokojil s tím, že rozhodnutí je výsledkem formalizovaného řízení upraveného právními předpisy, nikoliv výsledkem správního řízení dle správního řádu. Nejvyšší správní soud, včetně rozšířeného senátu, považoval ve své pozdější judikatuře za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. i jiné značně neformální akty správních orgánů. Za takový případ lze považovat například rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu o ukončení administrace žádosti o poskytnutí podle § 11 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu (viz rozsudek Nejvyšší správní soud ze dne 18. 7. 2013, čj. 1 Afs 61/2013-43, č. 2909/2013 Sb. NSS). Obdobně rozšířený senát v usnesení ze dne 8. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-48, č. 3579/2017 Sb. NSS, ve věci , konstatoval, že rozhodnutí poskytovatele o pozastavení (krácení) ve smyslu § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), je individuálním správním aktem splňujícím materiální i formální znaky vyžadované § 65 odst. 1 s. ř. s., a může být tedy podrobeno soudnímu přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.

S tímto závěrem se ztotožnil také Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 12/17, ve věci „“ (bod 22), v němž však označil dosavadní pojetí rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. za ryze materiální, byť odkázal mimo jiné i na usnesení rozšířeného senátu ve věci státních maturit, v němž byl akcentován rovněž formální znak rozhodnutí. Ve svém nálezu zdůraznil, že „‚rozhodnutí správního orgánu‘rozhodnutí “ (§ 65 s. ř. s.).

Postupující senát má za to, že i když souhlasy dle stavebního zákona nejsou výsledkem správního řízení, existuje zde zákonem stanovený proces, kterým musí žadatel o souhlas projít. Stejně tak samotná podoba souhlasu, resp. jeho zákonem stanovené náležitosti, se po formální stránce do značné míry podobají standardnímu rozhodnutí. Konkrétně v případě územního souhlasu stavební zákon v § 96 odst. 3 upravuje náležitosti žádosti o souhlas a výčet povinných příloh, v odstavci 4 pak stanovuje náležitosti územního souhlasu, které se značně přibližují formálním náležitostem rozhodnutí. Územní souhlas se doručuje žadateli spolu s ověřeným situačním výkresem; s vyznačením účinnosti se doručuje též osobám uvedeným v § 96 odst. 3 písm. d) stavebního zákona. Je tak zřejmé, že jak proces vedoucí k vydání územního souhlasu, tak i jeho podoba, jsou značně formalizované, přičemž tento souhlas je doručován osobám, které by v případě vedení správního řízení (územního řízení) byly účastníky tohoto řízení.

Postupující senát dále poukázal na neefektivitu soudní ochrany proti souhlasům poskytované v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. K žalobě proti rozhodnutí má totiž správní soud možnost nezákonný souhlas přímo zrušit, zatímco v případě zásahové žaloby může dle usnesení ve věci toliko správnímu orgánu zakázat z tohoto nezákonného souhlasu vycházet v jeho další úřední činnosti, případně mu uložit, je-li to možné, obnovení stavu před nezákonným zásahem. Pokud soud dospěje k závěru, že zrušení souhlasu a obnovení stavu před zásahem není možné, vydá rozhodnutí o existenci nezákonného zásahu. V případě zásahové žaloby je tak osud nezákonného souhlasu i po rozhodnutí soudu do určité míry v rukách správního orgánu. Postupující senát shrnul primát žaloby proti rozhodnutí a subsidiární povahu žaloby na ochranu před nezákonným zásahem a to, že v nejasných případech je vhodné dát přednost možnosti soudního přezkumu na základě žaloby proti rozhodnutí, což vyplývá rovněž z citované judikatury rozšířeného senátu. Souhlasy dle stavebního zákona je tedy dle postupujícího senátu v souladu s judikaturou třeba jednoznačně považovat za rozhodnutí dle § 65 s. ř. s.

Závěry rozšířeného senátu ve věci souhlasů vydávaných dle stavebního zákona dle postupujícího senátu neobstojí ani v kontextu následných změn stavebního zákona. Nejprve je třeba upozornit na skutečnost, že rozšířený senát sjednocoval judikaturu týkající se zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), tj. „starého stavebního zákona“ a stavebního zákona z roku 2006. Zatímco starý stavební zákon obsahoval pouze ohlašovací režim u tam uvedených stavebních záměrů, stavební zákon z roku 2006 změnil ohlašovací režim na souhlasy (viz zejména § 93 – územní souhlas, § 106 – souhlas s ohlášenou stavbou, § 122 – kolaudační souhlas, § 127 – souhlas se změnou v účelu užívání stavby). Stavební zákon z roku 2006 ve znění účinném do novely č. 350/2012 Sb. umožňoval i tzv. fikci souhlasu, kdy právo realizovat záměr vzniklo marným uplynutím zákonné lhůty, nevydal-li v této lhůtě stavební úřad příslušný souhlas, ani jeho vydání „“. Je zřejmé, že právě tato skutečnost vedla rozšířený senát ke zpodobnění institutu souhlasů s předchozí úpravou ohlašovacích režimů. Zároveň je nutno vzít v úvahu, že novelizace stavebního zákona zákonem č. 350/2012 Sb. s účinností od 1. 1. 2013 možnost fiktivních souhlasů vypustila. V současnosti je tedy právní stav takový, že žádný ze souhlasů dle stavebního zákona nemůže být „“ mlčky.

Novela provedená zákonem č. 350/2012 Sb. dále do stavebního zákona včlenila zvláštní pravidla pro přezkum souhlasů. Předchozí úprava přezkum souhlasů nijak neupravovala, a tedy bylo namístě postupovat v souladu s § 156 odst. 2 správního řádu, podle nějž se přiměřeně použijí ustanovení hlavy IX části druhé o přezkumném řízení. Novelizované znění stavebního zákona přímo odkazuje na použití ustanovení správního řádu o přezkumném řízení a zároveň stanovuje jednoletou lhůtu pro zahájení přezkumného řízení. Může tak být například problematické posoudit, jaký správní orgán je kompetentní ke zrušení souhlasu. Soud také po uplynutí 1 roku ode dne, kdy územní souhlas nabyl právních účinků, nemůže uložit stavebnímu úřadu zahájení přezkumného řízení, neboť by jej zavazoval postupovat v rozporu se zákonem.

Účastníci se k usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu nevyjádřili.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že