Vydání 5/2015

[24] Nejvyšší správní soud a jeho rozšířený senát setrvale kladou ve své judikatuře důraz na efektivitu soudní ochrany poskytované ve správním soudnictví. Rozšířený senát k tomu ve svém usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, bodu 15, uvedl (zvýraznění přidal nyní rozšířený senát): „ [č. 276/2001 Sb.]“

[25] V bodu 16 výše uvedeného usnesení pak z požadavku účinnosti soudní ochrany ve správním soudnictví rozšířený senát dovodil, jak je nutno vykládat ustanovení o pravidlech řízení před správními soudy: „“.

[26] Výše uvedené závěry vyslovené rozšířeným senátem jsou jako hodnotové a výkladové východisko i pro nyní projednávanou věc. Pravidla pro řízení před správními soudy nejsou samoúčelná. Právě naopak, jsou „“ nástrojem k dosažení vlastního účelu správního soudnictví, a sice nalezení práva a poskytnutí účinné ochrany subjektivním právům jednotlivce, do nichž veřejná správa zasáhne svým jednáním v rozporu se zákonem. Procesní pravidla tak nemají být labyrintem plným nejasných odboček do slepých uliček, v němž se vlastní smysl soudní ochrany ztratí, nýbrž cestou, která jasně a zřetelně směřuje k cíli – k posouzení, zda hmotná subjektivní práva žalobce byla dotčena v rozporu se zákonem, anebo nikoli.

[27] Dalším významným rysem v této souvislosti je povaha aktérů řízení ve správním soudnictví. Na jedné straně stojí jednotlivec nutně omezený svými prostředky, znalostmi a jinými možnostmi, na straně druhé veřejná moc, o níž jednotlivec tvrdí, že v rozporu se zákonem zasáhla do jeho subjektivních práv. Středobodem sporu je tvrzené nezákonné jednání veřejné moci, bez ohledu na to, jakou má konkrétní formu. Forma má význam pro to, v jakém typu řízení a jakým způsobem bude žaloba jednotlivce projednána, nicméně sama o sobě je druhořadá. Podstatné je (tvrzené) jednání veřejné moci a to, zda zasáhlo do subjektivních práv jednotlivce, anebo nikoli, a pokud ano, zda se tak stalo v souladu se zákonem.

[28] Veřejná moc a zvláště pak její složka, proti níž správní soudnictví chrání, tedy veřejná správa, se z pohledu jednotlivce jeví jako svým způsobem jednotná, navenek jednolitá entita, jež je toliko z důvodů strukturálních či funkčních (zejména kvůli dělbě moci či kvůli organizačním, technickým a jiným potřebám) členěna do relativně samostatných jednotek (správních orgánů, orgánů samosprávy či jiných vykonavatelů veřejné správy). Pro jednotlivce je významné, že sféru jeho práv a povinností zasáhla veřejná správa jako taková, nikoli to, zda tak učinil ten, anebo onen správní orgán. Který orgán tak učinil, má přirozeně svůj význam, zejména pro kontrolu, zda veřejná správa jedná v mezích zákonného zmocnění, jakož i pro určení odpovědnosti konkrétních osob, jež za veřejnou správu jednaly, v případě, že šlo o jednání nezákonné. Pro poskytnutí soudní ochrany je nicméně podstatnější, aby bylo v první řadě označeno a najisto postaveno jednání veřejné správy, které je předmětem žaloby jednotlivce (jeho obsah, rozsah, důsledky aj.), a teprve sekundárně to, který její „“ je za takové jednání odpovědný (pokud vskutku k jednání podle skutkových zjištění učiněných soudem došlo). Nicméně i to druhé má pro účinné poskytnutí soudní ochrany zásadní význam, a sice především pro posouzení, zda veřejná správa jednala v mezích svých pravomocí a způsobem, který jí zákon ukládá, a pokud ne, pro určení, které konkrétní součásti veřejné správy má správní soud vykonatelným způsobem uložit, aby ustala v zásahu, trvá-li, vyvarovala se jeho opakování a případně odstranila jeho důsledky, resp. vůči které takové součásti má soud vyslovit nezákonnost zásahu.

[29] Právě s ohledem na tyto potřeby je nutno vykládat ustanovení soudního řádu správního o tom, kdo je žalovaným. Bylo by klást v tomto ohledu na žalobce přehnané a v praxi často jen obtížně splnitelné požadavky. Zejména nelze procesní úspěch žalobce ve věci podmiňovat bez dalšího tím, že žalobce ve svém projevu vůle určujícím žalovaného po právní stránce správně kvalifikuje, jakému „“ veřejné správy je přičitatelné jednání, které má za nezákonný zásah.

[30] Po účastnících řízení ve správním soudnictví je však na druhé straně spravedlivé požadovat patřičnou procesní aktivitu, neboť jen tak lze řízení determinované v podstatné míře právě procesní aktivitou stran úspěšně dovést k cíli. Po žalobci proto lze především žádat, aby s dostatečnou mírou určitosti označil, jakým jednáním veřejné správy se cítí být dotčen, a aby uvedl i dostupné informace o tom, koho konkrétně považuje za původce tohoto jednání.

[31] Definice žalovaného se u jednotlivých typů žalob ve správním soudnictví liší, avšak ve všech případech je úzce svázána právě s jednáním veřejné správy, které žalobce napadá.

[32] V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu platí podle § 69 s. ř. s., že žalovaným „“.

[33] Podobně i v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části platí podle § 101a odst. 3 s. ř. s., že odpůrcem „“. Zákonodárce se při vytvoření pozdějšího § 101a odst. 3 s. ř. s. zjevně textově inspiroval v § 69 téhož zákona.

[34] Oproti tomu v řízení na ochranu proti nečinnosti správního orgánu žalovaným „“ (§ 79 odst. 2 s. ř. s.).

[35] Obdobnou formulaci užívá i v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu § 83 věta před středníkem s. ř. s., kde se praví: „“

[36] Definice žalovaného se u žaloby proti rozhodnutí správního orgánu a v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části na první pohled jeví jako „“, založená na objektivně zjistitelné skutečnosti, kdo vydal akt, proti němuž žalobce brojí. Oproti tomu u nečinnostní a zásahové žaloby se jeví jako „“ (arg. „“), založená na projevu vůle žalobce vtahujícím správní orgán, který žalobce označí, do řízení na straně žalované. Uvedený výklad je z hlediska čistě jazykového jistě možný, neboť je opřen o jazykový význam slov užitých v jednotlivých definicích. Slova „“ lze jistě vykládat ve významu „“. Argumentem pro takový výklad může být i ideál procesní rovnosti stran v soudním řízení, jehož součástí je i to, že žalobce disponuje řízením v co možná největší míře, čítaje v to i dispozici tím, koho učiní svou procesní protistranou.

[37] Z jazykového hlediska je však velmi dobře možný i jiný výklad, a sice že slova „“ neoznačují projev vůle žalobce, nýbrž napovídají, odkud primárně čerpat informaci o tom, který orgán provedl žalobcem napadaný zásah či je nečinný. Rozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a návrhem na zrušení opatřené obecné povahy nebo jeho části na straně jedné a nečinnostní a zásahovou žalobou na straně druhé je totiž mimo jiné v obvyklé míře prvotní (pracovní) ujasněnosti, co je předmětem řízení, na jeho počátku.

[38] Předmětem řízení v prvních dvou typech řízení je formalizovaný a standardizovaný písemný akt, z něhož je za běžných podmínek jednoduše patrné, kdo jej vydal a co je jeho základním obsahem. Je nutno zdůraznit, že uvedený závěr platí jen jako zásada a že výjimečně, avšak rozhodně ne zřídka, nebude vůbec zřejmé, která entita „“ nebo „“ vydala. V první řadě uvedené akty vydávají obvykle instituce či správní orgány v organizačním, resp. institucionálním smyslu (např. ministerstva, nejrůznější úřady členěné např. na ústřední a regionální jednotky, ozbrojené sbory jako Policie České republiky) nebo osoby veřejného práva podílející se na výkonu veřejné správy (obce, kraje, profesní komory aj.), které jsou samy vnitřně strukturovány a v jejichž rámci může vedle sebe existovat řada správních orgánů v materiálním smyslu (entit nadaných konkrétní rozhodovací nebo jinou pravomocí). Takto například může být mnohdy sporné, zda v konkrétním případě rozhoduje jako správní orgán v materiálním smyslu ministr, odbor ministerstva, ministerstvo jako celek, zvláštní organizační jednotka ministerstva zmíněná zákonem (např. Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců) aj. Podobně např. v rámci ozbrojeného sboru v řadě případů mohou jako správní orgány v materiálním smyslu jednat jeho konkrétní organizační jednotky (útvary, správy, služby apod.), či dokonce jeho jednotliví příslušníci (policista v blokovém řízení ve věci přestupku). Podílí-li se na výkonu veřejné moci samosprávná osoba veřejného práva (obec, kraj, profesní komora), může být v řadě případů sporné, zda akt, který je při takové činnosti vydáván, vydala tato osoba jako celek, anebo její orgán či organizační složka (zastupitelstvo, kárný senát, komise, představenstvo apod.) jakožto správní orgán v materiálním smyslu.

[39] Obtíží může být již samotné rozlišení povahy jednání veřejné správy z hlediska určení, jaký typ žaloby ve správním soudnictví k ochraně proti nim má být použit. samotných správních soudů v řadě případů jen obtížně nalézá rozlišovací kritéria mezi „“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a „“ ve smyslu § 82 s. ř. s. či mezi „“, „“ a „“. Povaha jednání veřejné správy je pro způsob soudní ochrany určující, a navíc platí, že procesní režim všech čtyř „“ typů správních žalob (proti rozhodnutí správního orgánů, nečinnostní, zásahové a ve věci návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části) je výrazně odlišný v nejrůznějších aspektech (lhůty k podání žaloby; povinnost vyčerpat jiné prostředky ochrany; koncentrace řízení; míra vázanosti soudu žalobními tvrzeními a rozsah přezkumu či nalézání práva soudem; povaha a možný konkrétní obsah výroku rozhodnutí soudu, vyhovuje-li žalobě; závaznost právního názoru soudu pro veřejnou správu aj.).

[40] Za takovéto situace je důvodné činit mezi jednotlivými žalobními typy jen takové rozdíly, které odpovídají rozdílné povaze jednotlivých typů jednání veřejné správy, proti nimž mají chránit. Tomu má odpovídat i výběr vhodné výkladové alternativy, připouští-li výklad jazykový více takových alternativ.

[41] U racionálního zákonodárce lze předpokládat, že, užil-li slov „“ v § 79 odst. 2 a § 83 s. ř. s., mají tato slova mít podle jeho představy určitý normativní význam a mají odrážet jistou odlišnost postupu při určení žalovaného od postupu v řízeních, v nichž je žalovaný určen podle pravidel v § 69 a § 101a odst. 3 s. ř. s., v nichž se uvedená slova neužívají. Tato odlišnost však nemá řízení o nečinnostní či zásahové žalobě žalobci ztěžovat a přenášet na něho v nepřiměřené míře nejistotu spojenou se složitostí uspořádání systému veřejné správy. Normativní význam slov „“ je proto třeba hledat především v odlišné povaze „“ a „“ v řízeních podle § 65 a násl. s. ř. s. a § 101a a násl. s. ř. s. na straně jedné a „“ a „“ v řízeních podle § 79 a násl. s. ř. s. a § 82 a násl. s. ř. s. na straně druhé.

[42] Tento rozdíl naopak nemá spočívat v tom, že by na žalobce v první skupině řízení měly být kladeny méně přísné požadavky co do určitosti a úplnosti jeho skutkových tvrzení oproti žalobcům v druhé skupině. Stejně tak nemá být hledán rozdíl mezi oběma skupinami žalob v rozsahu dispozice žalobce návrhem a v tom, do jaké míry právní názor žalobce na určitou právní otázku váže soud. Stará zásada, že je to soud, kdo zná právo (), a že účastníci mají soudu „“ fakta a soud jim na základě těchto fakt „“ právo (), platí s omezenou výjimkou obsahu žalobních bodů v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu [ty musí obsahovat podle § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nejen skutkové, ale i právní důvody, pro které považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné] i ve správním soudnictví.

[43] Rozdíl mezi řízeními podle § 65 a násl. s. ř. s. a § 101a a násl. s. ř. s. na straně jedné a řízeními podle § 79 a násl. s. ř. s. a § 82 a násl. s. ř. s. na straně druhé je v tomto ohledu jediný. V první skupině řízení zpravidla budou rozhodná „“ o tom, která entita v rámci veřejné moci vydala rozhodnutí či opatření obecné povahy, patrná ze samotných těchto aktů, případně ze spisového materiálu doprovázejícího jejich vydání, a tak zpravidla nebude třeba, aby se žalobce o tom, která entita dotyčné akty vydala, ve svém návrhu podrobněji zmiňoval. Postačí proto zpravidla, pokud uvedený akt označí (§ 37 odst. 3 s. ř. s.), resp. jeho kopii připojí ke svému návrhu (§ 71 odst. 2 věta první s. ř. s.). Z aktu samotného či z dalších jej doprovázejících listin (výjimečně i z jiných skutečností, které zjistí) pak správní soud sám sezná, kdo napadený akt vydal, a kdo je tedy žalovaným.

[44] Stejného výsledku musí být dosaženo i u nečinnostních a zásahových žalob, ovšem vstupní podmínky pro jeho dosažení jsou oproti první skupině žalob zpravidla výrazně odlišné v tom, že soud si jen těžko bez velmi důkladné součinnosti žalobce může udělat úsudek o tom, proti jakému jednání veřejné správy žalobce brojí. Nečinnostní žalobou se žalobce domáhá vydání správního aktu (rozhodnutí ve věci samé či osvědčení), přičemž k tomu, aby soud mohl vůbec o žalobě věcně rozhodovat, musí být žalobcem dostatečně určitě a úplně zpraven o tom, v jaké věci vydání správního aktu žádá (jakých práv a povinností a jakých rozhodných skutečností se má týkat). U zásahové žaloby pak na rozdíl od žaloby proti rozhodnutí správního orgánu či návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části nemůže žalobce v žalobě odkázat na rozhodnutí či opatření obecné povahy jako na jakýsi „“, v němž je obsah jím napadeného jednání veřejné správy formalizovaným způsobem zaznamenán. Naopak musí jednání veřejné správy, jemuž vyčítá nezákonnost, dostatečně jednoznačně, určitě a úplně popsat tak, aby je soud mohl odlišit od jiných jednání veřejné správy (individualizovat a konkretizovat je) a na základě toho hodnotit, která entita v rámci veřejné správy jednala (eventuálně zda vůbec jde o jednání přičitatelné veřejné správě – např. při napadení člověka jinou osobou, která je policistou, může jít jak o jednání policisty přičitatelné veřejné správě, proti němuž může poskytnout ochranu správní soudnictví, tak o soukromé a s příslušností útočící osoby jako policisty k veřejné správě nikterak nesouvisející jednání, jež do pravomoci správního soudnictví nespadá; podobně např. do správního soudnictví nespadá jednání policisty jako orgánu činného v trestním řízení, viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Aps 2/2004-69, č. 635/2005 Sb. NSS), a zda jednala zákonně.

[45] Právě tato odlišnost – míra součinnosti žalobce nezbytná pro vymezení, kdo je žalovaným – musí být klíčem k výkladu pojmu „“ v § 79 odst. 2 s. ř. s. a § 83 větě před středníkem s. ř. s. Zákonodárce zde užívá pojmu „“. V souladu s výše popsanou zásadou, že je to soud, kdo zná právo, a že na žalobci je především, aby soudu přednesl rozhodná fakta, musí být pojem „“ vykládán ve svém doslovném významu, tedy tak, že soud na základě tvrzení žalobce, eventuálně doplněného na výzvu soudu, a s přihlédnutím k dalším informacím, které má soud případně k dispozici, po právní stránce posoudí, kterému správnímu orgánu je s ohledem na tato tvrzení přičitatelné jednání, jež má být podle žalobce nezákonným zásahem.

[46] Ve správním soudnictví, jak již bylo výše uvedeno, jde ve své podstatě vždy o střet jednotlivce s veřejnou mocí, přičemž to, jakou podobu na sebe veřejná moc v konkrétním případě bere (který „“ ji reprezentuje a za ni jedná), na uvedeném základním nastavení nic významného nemění. Žalobce ve všech „“ žalobách ve správním soudnictví brojí proti veřejné moci jako svým způsobem jednotné a toliko vnitřně, na své jednotlivé „“ členěné bytosti. V tomto smyslu je zavádějící srovnávat postavení žalovaného ve správním soudnictví s postavením žalovaného v civilním procesu. V civilním procesu má skutečnost, že žalobce „“ jinou osobou do řízení tím, že proti ní jako žalovanému podá žalobu, pro tuto osobu zásadní důsledek v nutnosti této žalobě čelit – po žalobci je tedy spravedlivé požadovat, aby pečlivě vážil, koho svým procesním úkonem takto „“, a aby případně nesl přímo a bez dalšího procesní důsledky toho, zmýlí-li se ve svém uvažování a vtáhne-li do procesu osobu, která žalovaným být neměla.

[47] Něco takového však ve správním soudnictví není spravedlivé ani žádoucí. Správní soudnictví má jinou funkci než soudnictví civilní v jeho klasickém liberálním pojetí – nejde v něm o „“ střet svou soukromých osob řešících spor o své soukromé záležitosti, v němž veřejná moc pouze plní funkci rozhodčího, nýbrž o ochranu jednotlivce před nezákonným jednáním veřejné moci. Tato odlišnost správního soudnictví vyžaduje, aby se v něm ve větší míře projevoval „“ sloužící k ochraně žalobce a k tomu, aby mohl účinně dosáhnout svých práv, náleží-li mu. Komplexní a v řadě ohledů nepřehledná struktura veřejné moci by naopak procesní pozici žalobce neúnosně komplikovala, bylo-li by po něm v intencích zásad civilního procesu požadováno, aby bez pomoci soudu „“ svým projevem vůle označujícím konkrétní součást veřejné moci za žalovaného tu, která vskutku vůči němu jednala, a pokud by v případě, že tak neučiní správně, ztratil šanci na procesní úspěch.

[48] Na okraj lze poznamenat, že v minulosti i v oblasti občanského soudního řízení v případech, kdy žalovanými byly entity veřejnoprávní povahy, Ústavní soud dospěl k závěru, že nelze bez dalšího zamítat žaloby založené na nepřesném úsudku žalobce o tom, kdo je žalovaným (viz např. jeho nález ze dne 11. 7. 1996, sp. zn. III. ÚS 127/96, č. 68/1996 Sb. ÚS). Tím spíše nelze takový výklad přijmout v řízení, jehož hlavním účelem je ochrana subjektivních veřejných práv jednotlivce vůči veřejné moci.

[49] Právě kvůli dosažení skutečné, materiální rovnosti účastníků řízení před správními soudy je třeba tuto komplikaci odstranit; těžiště právního posouzení, kdo má v konkrétní věci být žalovaným, proto musí být v rukou soudu. Na žalobci pak je, aby k tomu soudu poskytl patřičnou součinnost.

[50] Výklad pojmu „“ v § 83 věta před středníkem s. ř. s., jak byl předestřen výše, má celou řadu praktických dopadů na postup soudu při projednávání zásahové žaloby.

[51] Správní soud má v první řadě po žalobci důsledně požadovat, aby k údajnému zásahu veřejné správy, proti kterému brojí, uvedl (tvrdil) všechny podstatné skutkové okolnosti, na základě nichž může soud určit, jakou povahu napadené jednání veřejné správy mělo a kdo byl jeho původcem. Nesplní-li žalobce svoji povinnost tvrzení, je třeba, aby jej soud patřičně konkrétním způsobem k doplnění žaloby vyzval postupem podle § 37 odst. 5 věty první s. ř. s. Není vyloučeno, že ve složitějších případech bude třeba tvrzení žalobce upřesňovat postupně ve více krocích (opakovanými postupně se upřesňujícími či obsahově se nově zjištěným skutečnostem přizpůsobujícími výzvami); je však zásadně na žalobci a v jeho zájmu, aby potřebné skutečnosti tvrdil v celé šíři pokud možno již v samotné žalobě tak, aby si soud na základě jeho tvrzení mohl co nejrychleji a s co největší přesností učinit úsudek o povaze žalobou napadeného zásahu a o tom, kdo je jeho původcem.

[52] Na základě tvrzení žalobce, eventuálně doplněného na výzvu soudu, a s přihlédnutím k dalším případným informacím, které má soud k dispozici (např. z vyjádření osob či orgánů, které jako potenciální žalovaní připadají v úvahu zejména proto, že je za ně označil žalobce nebo že to vyplývá z obsahu zjištění učiněných soudem – jsou-li zde takové „“ osoby či orgány, které by mohly být žalovaným, je zásadně třeba k řádnému zjištění skutkového stavu vyžádat si jejich vyjádření), pak soud posoudí, kterému správnímu orgánu je s ohledem na tato tvrzení jednání, jež má být podle žalobce nezákonným zásahem, přičitatelné. Takový správní orgán by měl být v řízení žalovaným.

[53] V případech, u nichž tak stanoví zákon (§ 83 část věty za středníkem s. ř. s., podle něhož, „“), soud aplikuje modifikovaná pravidla pro určení žalovaného, která stanoví, že žalovaným není entita, jež je původcem naříkaného jednání, nýbrž správní orgán či obec, které jsou této entitě tak či onak nadřízeny.

[54] Pokud jsou skutková zjištění soudu a právní závěry na základě nich učiněné ohledně toho, kdo má být v řízení žalovaným, ve shodě s tím, koho za žalovaného označil žalobce, nevyvstává v řízení problém a soud jedná s takto určeným žalovaným. Pokud však soud zjistí, že podle objektivního práva by žalovaným měl být někdo jiný, než koho za žalovaného označuje žalobce, je třeba se pokusit tento rozpor mezi posouzením soudu a projevenou vůlí žalobce vyřešit.

[55] Soud totiž sice je jako jediný oprávněn hodnotit fakta vnesená žalobcem do řízení o zásahové žalobě a činit z nich právní závěry, není však oprávněn „“ žalobci své skutkové a právní hodnocení věci tak, že by to fakticky popřelo dispozici žalobce žalobou. Soud je v případě, že dospěl k jinému právnímu hodnocení toho, kdo má být žalovaným, než jaké vyplývá z postoje žalobce, povinen na svůj právní závěr žalobce upozornit a vyzvat jej, aby na něj případně reagoval.

[56] V praxi budou zřejmě převažovat případy, že se žalobce ztotožní s právním hodnocením soudu stran otázky žalovaného a uzpůsobí tomu označení žalovaného a svůj návrh výroku rozsudku [§ 84 odst. 3 písm. d) s. ř. s.]. V návrhu výroku rozsudku má být v první řadě zásah, proti němuž žalobce brojí, dostatečně individualizován a konkretizován a má být navrženo, jak má soud vůči zásahu zakročit (§ 87 odst. 2 s. ř. s.). Dále ovšem musí být z návrhu výroku patrné, vůči které entitě vykonávající veřejnou moc má výrok rozsudku soudu směřovat.

[57] Pokud žalobce i poté, co byl soudem upozorněn na jiný právní závěr soudu ohledně otázky, kdo je v dané věci žalovaný, setrvá na svém původním náhledu a návrh výroku rozsudku patřičně neupraví, nemůže být jeho žalobě vyhověno. O tom musí být žalobce poučen. Výrok soudu podle § 87 odst. 2 s. ř. s. týkající se žalobou napadeného nezákonného zásahu, kterým se autoritativně vyslovuje nezákonnost zásahu nebo se zakazuje v zásahu pokračovat anebo přikazuje obnovit stav před zásahem, totiž může směřovat jen vůči takové entitě, které je zásah jako jeho původci (resp. jako nadřízenému původce ve smyslu § 83 části věty za středníkem s. ř. s.) přičitatelný.

[58] Na druhé straně úprava projevu vůle žalobce co do označení, kdo má být žalovaným, není v řízení o zásahové žalobě srovnatelná se záměnou žalovaného (§ 92 odst. 2 o. s. ř.) či přistoupením dalšího žalovaného do řízení (§ 92 odst. 1 o. s. ř.) v občanském soudním řízení, neboť, jak bylo výše vyloženo, smysl a účel a povahu řízení ve správním soudnictví nelze v tomto ohledu srovnávat s občanským soudním řízením. Postup vyjasňující, kdo má být ve věci zásahové žaloby žalovaným, nemá povahu změny v osobě žalovaného, nýbrž upřesnění, kterému „“ veřejné moci má být podle vůle žalobce, konfrontované s fakty zjištěnými v řízení a právním názorem soudu na základě nich učiněným, uložena soudem povinnost. Úprava projevu vůle žalobce ohledně toho, koho označuje za žalovaného, nemá žádný vliv na posouzení včasnosti žaloby, neboť to i nadále závisí na tom, kdy žalobce podal samotnou žalobu, byť by v ní jako žalovaného původně označil někoho jiného. Rozšířený senát se proto neztotožňuje s opačným právním názorem vysloveným v bodech 21 a 24 rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 Aps 15/2013-59.

[59] Změnu projevu vůle v označení žalovaného sdělí soud tomu, kdo jím byl dříve, i tomu, kdo se jím na základě této změny nově stal. Činí tak přípisem; samostatné usnesení o tom nevydává. Poté jedná jako se žalovaným již jen s tím, koho žalobce za žalovaného nově označil, a s dřívějším žalovaným nadále již nejedná. Změnu v označení žalovaného od okamžiku, kdy vůči němu byla učiněna, soud projeví i v písemnostech, které v řízení vydává, zejména pak v označení žalovaného v záhlavích rozhodnutí. Je vhodné, aby v odůvodnění rozhodnutí bylo zmíněno, že v průběhu řízení došlo ke změně v označení žalovaného a proč se tak stalo.

[60] Z výše uvedeného výkladu tedy plyne následující závěr:

[61] V řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl. s. ř. s.) je třeba vykládat § 83 s. ř. s. tak, že soud na základě tvrzení žalobce, eventuálně doplněného na výzvu soudu, a s přihlédnutím k dalším informacím, které má soud případně k dispozici, po právní stránce posoudí, kterému správnímu orgánu je s ohledem na tato tvrzení přičitatelné jednání, jež má být podle žalobce nezákonným zásahem.

[62] Liší-li se tento závěr soudu od projevu vůle žalobce označujícího žalovaného, upozorní soud žalobce na svůj závěr a vyzve jej, aby případně reagoval úpravou označení žalovaného. Pokud žalobce i poté, co byl soudem upozorněn na jiný právní závěr soudu ohledně otázky, kdo má být v dané věci žalovaným, setrvá na svém původním náhledu na tuto otázku a neuzpůsobí patřičně označení žalovaného a návrh výroku rozhodnutí soudu [§ 84 odst. 3 písm. d) s. ř. s.], nemůže být jeho žalobě vyhověno. (...)