Vydání 8/2018

(…) [14] Stěžovatelka postavila argumentaci v kasační stížnosti především na otázce, zda způsob ochrany, který naznačil městský soud v napadeném usnesení (podat žádost o dotaci a teprve proti negativnímu rozhodnutí o poskytnutí brojit žalobou dle § 65 a násl. s. ř. s.), je dostatečně efektivní. Nejvyšší správní soud ovšem zdůrazňuje, že jádro daného sporu spočívá v tom, zda je vůbec potřebné poskytovat stěžovatelce účinnou a efektivní ochranu proti Výzvě, resp. zda zde může existovat veřejné subjektivní právo stěžovatelky, do kterého by mohlo být Výzvou zasaženo, a kterému by tudíž bylo nezbytné poskytovat ochranu. Jestliže stěžovatelka označuje za nezákonný zásah akt veřejné správy, který pojmově zásahem být nemůže, neboť se nejedná vůbec o akt, který by mířil proti konkrétním subjektům, a mohl tak zasáhnout do jejich práv, nelze v případě odmítnutí žaloby mířící proti takovému aktu vůbec hovořit o odepření soudní ochrany a porušení článku 36 Listiny základních práv a svobod a článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

[15] Městský soud odmítl žalobu proto, že Výzva není úkonem, který by mohl být pojmově nezákonným zásahem. To byl nosný důvod jeho rozhodnutí. Pouze jako tzv. naznačil, že i kdyby se teoreticky o zásah jednat mohlo, bylo by třeba žalobu odmítnout, neboť prostředkem ochrany stěžovatelky by byla žaloba proti rozhodnutí o neposkytnutí . Stěžovatelka ve své kasační stížnosti brojí výhradně proti tomuto závěru, na němž však napadené usnesení nestojí, proto taková kasační stížnost nemůže být úspěšná. Stěžovatelka nepolemizuje s tím, že Výzva vůbec nepředstavuje zásah, přičemž s tímto závěrem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje.

[16] V daném případě se jedná o dotační program, v rámci něhož jsou čerpány prostředky z evropských strukturálních fondů. Základní zásady poskytování podpory tak vychází z unijních právních předpisů. Výzva je aktem, který na ně navazuje a musí je respektovat. Základní mechanismus při nastavování podmínek pro čerpání lze popsat tak, že nejdříve existuje záměr Evropské unie podporovat určité oblasti, k čemuž vytvoří základní strategii. Poté musí mít každý členský stát navazující strategický dokument, o nějž opírá svou dotační politiku. Následuje schválení jednotlivých dotačních programů Evropskou komisí. Tyto programy musí vycházet ze strategického dokumentu [k tomu viz nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006, zejména články 9, 10, 14, 26 až 29]. Teprve v rámci schválených dotačních programů jsou vyhlašovány výzvy. Na ty reagují zájemci o podáváním žádostí, o nichž se rozhoduje rozhodnutím, v němž se stanoví konkrétní práva a povinnosti příjemce .

[17] Výzva k podávání žádostí o dotaci je tedy (zjednodušeně řečeno) dokument dotační politiky státu, v němž v rámci schváleného dotačního programu příslušný orgán vyzývá zájemce o k předkládání žádostí a stanoví, v jakém období lze žádosti podávat, jaký objem finančních prostředků bude přerozdělen, komu a na co lze dotaci poskytnout. Tato výzva tak relativně obecně nastavuje některá pravidla poskytování dotací a míří proti blíže neurčenému okruhu adresátů (byť může stanovovat určité požadavky na osoby, kterým lze dotaci poskytnout, není adresována konkrétním subjektům). Konkrétní práva a povinnosti při poskytování stanoví až rozhodnutí o poskytnutí podle § 14 odst. 4 rozpočtových pravidel. Až zde se jedná o úkon správního orgánu adresovaný určitému subjektu a zasahující do jeho práv.

[18] Aby nějaký úkon mohl být pojmově nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., musí se jednat o individuální úkon veřejné moci, který je přímo namířen proti jednotlivci a přímo zasahuje do jeho subjektivních veřejných práv (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). S ohledem na shora popsaný obsah Výzvy, která pouze informuje o možnosti žádat o dotaci za určitých podmínek, přičemž není žádným způsobem adresná, se nemůže jednat o nezákonný zásah. Jak správně odkazoval již městský soud, dle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, je-li zjevné a nepochybné, že není možné, aby jednání popsané v žalobě bylo vzhledem ke své povaze nezákonným zásahem, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném tvrzení nezákonného zásahu. Městský soud proto rozhodl správně, když žalobu odmítl.

[19] Nejvyšší správní soud dodává, že zde ani není žádné veřejné subjektivní právo stěžovatelky, kterému by byla odepřena ochrana. O legitimním očekávání ve smyslu judikatury Evropského soudu pro lidská práva lze hovořit až poté, co poskytovatel rozhodne o přiznání podle § 14 odst. 4 rozpočtových pravidel - přesně k takové situaci se vyjadřoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 odkazovaném stěžovatelem, pročež tento odkaz je v daném případě nepřiléhavý. Na dotaci zásadně není právní nárok (§ 14 odst. 1 rozpočtových pravidel), proto teprve po jejím přiznání dovozuje legitimní očekávání příjemce , že za předpokladu splnění všech stanovených podmínek mu bude proplacena. Ostatně i sama stěžovatelka uvádí, že pro případ náhrady škody způsobené nezákonným výkonem veřejné moci by nebyla schopna prokázat svůj nárok, neboť není zřejmé, zda by jí byla přiznána, či v jaké výši. Nemůže mít proto žádné legitimní očekávání přijetí veřejných prostředků, které by zasloužilo stejnou ochranu jako vlastnické právo.

[20] Soudní kontrola veřejné správy není bezbřehá. Existují oblasti činnosti veřejné správy, jejichž kontrola podléhá jiným mechanismům. Správní soudnictví je vyhrazeno ochraně veřejných subjektivních práv (§ 2 s. ř. s.). Rozhodování o tom, jaké oblasti veřejného zájmu budou podporovány, za jakých podmínek a jakým subjektům (zda soukromým či veřejným, zda podnikatelským či nepodnikatelským atd.) bude možné veřejné prostředky poskytnout, je otázkou politickou a správní soudy nemohou do této činnosti státu zasahovat. Teprve při rozhodování o konkrétních právech a povinnostech konkrétních adresátů o jejich žádosti o poskytnutí je soudní přezkum možný (možnost přezkumu rozhodnutí o neposkytnutí dovodil rozšířený senát Nevyššího správního soudu v rozsudku ze dne 30. 9. 2015, čj. 9 Ads 83/2014-46, č. 3324/2016 Sb. NSS). Jinými slovy až na podkladě dříve nastavených pravidel může soud přezkoumávat, zda při rozhodování o neposkytnutí není postupováno svévolně a zda jsou dodržována pravidla, která si stát sám nastavil. Do té doby skutečně existuje určitý prostor pro relativně volnou úvahu státu, co bude, či nebude podporovat. Zásadně tedy před rozhodnutím podle § 14 rozpočtových pravidel nepřipadá soudní přezkum v procesu čerpání dotací v úvahu.

[21] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že dotační politika státu by neměla být zcela svévolná. Její kontrola však není v gesci správních soudů (do určitého okamžiku). Aby při poskytování veřejné podpory nedocházelo k nepřípustnému narušování hospodářské soutěže, diskriminaci a podobně, existují v rámci Evropské unie pravidla a kontrolní mechanismy, které dodržování těchto základních zásad zajišťují. Ostatně každá výzva k podávání žádostí o dotaci musí být v souladu s dotační politikou Evropské unie, jakož i s ní dojednanou strategií každého členského státu, i pravidly dotačního programu (jak bylo uvedeno výše). Pokud by členský stát nedodržoval základní zásady, jako je např. rovné zacházení, či poskytoval v rozporu s dotační politikou Evropské unie, případně v rozporu s pravidly přípustnosti subvencování, neposkytla by Evropská unie na takto realizované projekty finanční prostředky ze strukturálních fondů, přičemž dotčený stát by mohl být příslušnými orgány Evropské unie sankcionován za své jednání (např. z nařízení č. 1303/2013 vyplývají rozsáhlé mechanismy pro zajišťování a kontrolu čerpání prostředků z evropských strukturálních a investičních fondů). Nelze se tedy obávat, že by zde byl nějaký prostor pro libovůli státu a nepřípustnou diskriminaci.

[22] S ohledem na shora uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že závěr, dle něhož je Výzva úkonem veřejné správy, který nelze napadat před správními soudy, neporušuje článek 36 Listiny základních práv a svobod a článek 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a postupem městského soudu nebyla stěžovatelce nezákonně odepřena soudní ochrana.

[23] Nad rámec nutného Nejvyšší správní soud podotýká, že názor městského soudu, který vyslovil jako , není zcela správný. Pokud by Výzva zasahovala do nějakých veřejných subjektivních práv stěžovatelky a mohla by být pojmově zásahem, nebyla by žaloba proti rozhodnutí o poskytnutí prostředkem ochrany, který by představoval důvod nepřípustnosti žaloby proti Výzvě ve smyslu § 85 s. ř. s. V návaznosti na přezkum rozhodnutí o neposkytnutí totiž nelze přezkoumávat Výzvu jako takovou. Zásadně totiž bude soud posuzovat pouze to, zda poskytovatel postupoval férově a dodržel v procesu přerozdělování veřejných finančních prostředků všechna stanovená pravidla, mezi která patří i pravidla vyplývající z výzvy k předkládání žádostí o dotaci. Zásah soudu do podmínek obsažených v takové výzvě tak bude možný pouze ve výjimečných případech (např. pokud by nebyla přiznána s odkazem na podmínku, která je neopodstatněná a v demokratickém právním státě skutečně zcela zjevně nepřípustná). Obecně však výzvy není možné plně přezkoumávat v řízení o žalobě proti rozhodnutí o neposkytnutí . Ve shora citovaném rozsudku čj. 9 Ads 83/2014-46 přitom rozšířený senát ve vztahu k nenárokovým dotacím konstatoval, že soudní přezkum je „výsledekřádný proces“. Jelikož výzvy obsahují právě ony obecně stanovené podmínky pro potenciální žadatele o dotaci, jde spíše o mantinely, v nichž se bude soud při přezkumu rozhodnutí o poskytnutí pohybovat. To ovšem nic nemění na tom, že Výzva není pojmově zásahem, a žaloba proti ní proto musela být odmítnuta.