Vydání 5/2025

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2025, čj. 7 As 320/2024-47)

Rozhodnutím ze dne 28. 6. 2024 žalovaný zamítl odvolání žalobců a potvrdil územní rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje ze dne 6. 11. 2023 o změně rozhodnutí o umístění stavby označené jako „I/13 Kladrubská spojka – změna a rozšíření ÚR“ na pozemcích a v rozsahu specifikovaném ve výroku rozhodnutí (dále jen „záměr“). Mezi pozemky, na nichž se záměr umisťuje, se nachází rovněž pozemky ve vlastnictví žalobce a) a ve společném jmění manželů žalobců b) a c). Současně může být uvedenou změnou územního rozhodnutí přímo dotčeno vlastnické právo žalobců k sousedním pozemkům. Jedná se zejména o pozemky s převažujícím druhem kultury orná půda, dále ostatní plocha a zahrada. Žalobci tak byli účastníky územního řízení podle § 85 odst. 2 písm. a) i b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon; dále jen „starý stavební zákon“).

Žalobci podali proti rozhodnutí žalovaného žalobu, kterou Krajský soud v Ústí nad Labem zamítl rozsudkem ze dne 13. 11. 2024, čj. 15 A 23/2024-194. Nejprve se zabýval rozsahem svého přezkumu s ohledem na to, že žalobci vznesli v žalobě námitky, které ve správním řízení neuplatňovali. Dospěl k závěru, že tyto námitky nejsou přípustné, neboť řízení o žalobě bylo zahájeno za účinnosti nového stavebního zákona, a tak na ně dopadá § 307 odst. 1 tohoto zákona. Podle něj je žaloba proti rozhodnutí stavebního úřadu nepřípustná, obsahuje-li pouze skutkové a právní důvody, které žalobce neuplatil v řízení o odvolání, ač tak učinit mohl. Krajský soud připustil, že dané ustanovení není formulováno příliš jasně, neboť hovoří o přípustnosti žaloby, nikoliv žalobních bodů. Historický a teleologický výklad však jasně svědčí o tom, že cílem zákonodárce bylo novoty v řízení před správním soudem. Dodal, že se nemohl zabývat otázkou potřebnosti souhlasu vlastníka dotčených pozemků se záměrem a potřebností pozemků pro záměr, stejně jako rozdílnými daty projektové dokumentace a aktuálností stanovisek dotčených orgánů, neboť tyto námitky byly uplatněny poprvé až v žalobě.

Proti rozsudku podali žalobci (stěžovatelé) kasační stížnost, v níž předně namítali nesprávné posouzení koncentrace řízení. Krajský soud podle nich vyložil § 307 odst. 1 nového stavebního zákona mimo intence jazykového znění. Z něj vyplývá, že je žaloba nepřípustná, pokud uvádí pouze skutkové a právní důvody, které nebyly uplatněny v řízení o odvolání. Žaloba stěžovatelů však neobsahovala pouze takové důvody. Uvedené ustanovení tak nezakládá rigidní koncentraci soudního řízení, ale stanovuje podmínku přípustnosti žaloby. Krajský soud nepřípustně rozšířil význam daného ustanovení, když tvrdí, že „žalobou“ jsou myšleny „žalobní body“. Jeho výklad by vedl až k absurdním závěrům, neboť by znemožnil namítat v žalobě pochybení odvolacího orgánu, které vyšlo najevo teprve v samotném napadeném rozhodnutí. Stěžovatelé dodali, že odvolací řízení v jejich věci bylo vedeno dle starého stavebního zákona, kdy koncentrace neplatila. Pokud by úprava nového stavebního zákona omezila zpětně možnost námitek stěžovatelů, jednalo by se o nepřípustnou retroaktivitu. Takový výklad neodpovídá ani důvodové zprávě. Zákonodárce v ní označil vznesení dříve neuplatněných námitek za „obecně nežádoucí“, nikoliv za zcela vyloučené. Krajský soud se odklonil od zákonného textu a dopustil se dotváření práva, které je vyhrazeno pouze výjimečným případům a musí být náležitě zdůvodněno. Dle důvodové zprávy by se navíc koncentrace měla týkat nanejvýš námitek o zásahu do veřejných subjektivních práv, nikoliv obecné (hmotněprávní) zákonnosti rozhodnutí. Závěry krajského soudu jsou dle stěžovatelů rovněž v rozporu s konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu, která dosud zásadně vylučovala uplatnění koncentrace na hmotněprávní námitky. Od této judikatury se krajský soud odklonil, aniž by mu k tomu dávala nová úprava dostatek důvodů a on tento odklon zdůvodnil. Jeho rozsudek je také nepřezkoumatelný pro vnitřní rozpor. Na jednu stranu cituje rozsudky, podle nichž nelze námitky hmotněprávního charakteru v řízení před soudem omezovat, na stranu druhou takové námitky z důvodu koncentrace řízení nepřipustil.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že žaloba byla podána měsíc po nabytí účinnosti nového stavebního zákona, stěžovatelé tak mohli očekávat aplikaci § 307 odst. 1. Nelze přehlédnout, že v řízení neustále rozšiřovali okruh svých námitek. Jejich by zcela smazala smysl koncentrace územního řízení. Dle žalovaného se krajský soud nemohl odchýlit od judikatury Nejvyššího správního soudu, jelikož ta ještě nemohla k nové právní úpravě vůbec vzniknout a stávající odpovídá původnímu stavebnímu zákonu. Neodchýlil se ani od textu zákona a neznemožnil stěžovatelům podat žalobu pro chyby odvolacího správního orgánu. Skutečnost, že správní řízení bylo vedeno podle staré právní úpravy a žaloba byla podána za účinnosti nové právní úpravy, je přirozeným důsledkem běhu času v průběhu řízení, a nejedná se o pravou retroaktivitu. Stěžovatelé se měli včas seznámit s novou právní úpravou. Pokud zákonodárce označil rozšiřování žalobních bodů nad rámec uplatněných odvolacích námitek za obecně nežádoucí, pak se krajský soud tohoto postupu držel a řádně jej odůvodnil.

Stěžovatelé v replice uvedli, že se žalovaný nadměrně věnoval otázkám, které ani nebyly předmětem kasační stížnosti. Stěžejní je, že žalovaný neověřil, zda disponuje platnými stanovisky dotčených orgánů, ačkoliv šlo o jeho zákonnou povinnost. Je tedy bez významu, zda na ni byl upozorněn v průběhu správního řízení. Tato vada ve spojení s použitím rozdílné verze projektové dokumentace představují hmotněprávní námitky, které musí soud posoudit bez ohledu na to, zda byly namítány ve správním řízení. Dále zopakovali svou argumentaci k výkladu § 307 odst. 1 nového stavebního zákona. Trvají na tom, aby rozšířený senát Nejvyššího správního soudu posoudil, do jaké míry má být účinností nového stavebního zákona překonána ustálená Nejvyššího správního soudu, podle níž stěžovatelé legitimně postupovali.

Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.