Vydání 2/2017

Stěžovatel podal kasační stížnost z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Namítl, že napadené usnesení je nezákonné, neboť krajský soud v dané věci nesprávně posoudil otázku přípustnosti žaloby podle § 65 s. ř. s. proti rozhodnutí žalovaného, který vyhověl jeho odvolání, rozhodnutí I. stupně zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.

Nejvyšší správní soud ve spojitosti s uplatněným kasačním důvodem připomíná svou judikaturu, v souladu s níž platí, že (srovnej rozsudek ze dne 5. 1. 2006, čj. 2 As 45/2005-65). Proto se Nejvyšší správní soud zaměřil především na posouzení právních úvah krajského soudu směřujících k odmítnutí stěžovatelovy žaloby.

S ohledem na napadeného usnesení se Nejvyšší správní soud nejprve zabýval otázkou, zda napadené rozhodnutí představuje rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., či nikoli. Jak již bylo uvedeno, Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací činnosti připustil možnost soudního přezkumu rozhodnutí o rozkladu, které fakticky přikazovalo poskytnutí informací. Vzhledem ke specifické úpravě této oblasti by totiž v dané věci povinný subjekt již další řízení nevedl a rozhodnutí nevydával, neboť poskytnutí informací je faktickým úkonem. V nynějším případě je významné, že jakkoliv žalovaný vzhledem k povaze požadovaných informací nerozhodl přímo o jejich poskytnutí (jde o oblast samostatné působnosti orgánu I. stupně), je již z prvního rozhodnutí o odvolání jasně seznatelný jeho závěr, že informace povinným subjektem poskytnuty být měly, respektive mají (viz bod [24] citovaného rozhodnutí). Řečené platí i pro následující rozhodnutí o odvoláních stěžovatele, včetně napadeného rozhodnutí. Je tak zřejmé, že v projednávané věci napadené rozhodnutí zasahuje minimálně do práv osob, kterých se poskytované informace týkají. Jak přitom vyplývá z výše citovaného rozsudku čj. 9 As 154/2015-49, při vyloučení žaloby proti rozhodnutí správního orgánu by v těchto případech dotčenému subjektu zbývala k ochraně jeho práv jen . Ta by však nastupovala fakticky , a nepředstavovala by tedy "" obranu jeho práv. V případě úspěchu by totiž vedla toliko k deklaraci skutečnosti, že poskytnutí informací představovalo nezákonný zásah. Pro posouzení charakteru rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. přitom není rozhodující, zda zasahuje do práv žalobcových či do práv jiných osob. V projednávaném případě žalobce má a zajisté i nadále bude mít potíže splnit povinnost tvrzení o nezákonnosti napadeného rozhodnutí, na podstatě věci však tato skutečnost ničeho nemění. Nejvyšší správní soud proto nemůže v tom, že by napadené rozhodnutí nebylo rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., dát krajskému soudu za pravdu.

Z hlediska otázky řešené v nynějším řízení o kasační stížnosti je tedy zřejmé, že usnesení krajského soudu o odmítnutí návrhu pro nepřípustnost neobstojí. Rozhodnutí žalovaného totiž je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a tudíž žalobu proti takovému rozhodnutí s odkazem na § 70 písm. a) s. ř. s. odmítnout nelze.

S ohledem na povinnost stěžovatele tvrdit nezákonnost napadaného rozhodnutí však vyvstává nad rámec kasační stížnosti otázka správného postupu v tak specifických případech, jako je nyní projednávaný, pro zachování práva žadatele o informace na přístup k soudu. Zdejší soud v této souvislosti považuje za užitečné připomenout svou dřívější judikaturu v oblasti poskytování informací a skutkové okolnosti nynějšího případu.

V rozsudku čj. 6 As 113/2014 - 35 zmiňovaném oběma stranami se Nejvyšší správní soud podrobně zabýval problematikou obstrukčního jednání správního orgánu v řízení o poskytnutí informací. Z hlediska efektivity soudní ochrany je nepochybně , že oddalováním poskytnutí informace zpravidla ztrácí její zpřístupnění postupně na významu, což nepochybně platí i v projednávaném případě. S ohledem na to § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím umožňuje, a to navzdory kasačnímu principu ovládajícímu české správní soudnictví, namísto prostého vrácení věci povinnému subjektu, nařídit povinnému subjektu požadované informace rovnou poskytnout a zabránit tak správním orgánům ve "". Zařazení citovaného ustanovení do zákona o svobodném přístupu k informacím bylo vyvoláno právě praxí některých správních orgánů, které kasačního principu při soudním přezkumu zneužívaly k tomu, že informace opakovaně, a to i po prohraných soudních sporech, neposkytly a informaci vždy znovu odepřely pouze s pozměněným právním odůvodněním.

Uvedenou funkci § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím potvrdil i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve zmíněném usnesení čj. 8 As 55/2012-62, kde zmínil jeho význam pro rychlé a účinné dosažení žádaných informací při zdržovací taktice správních orgánů. Krajský soud tak má prostřednictvím předmětného ustanovení prostor, aby posoudil, zda existují důvody pro odmítnutí žádosti o informace. Nejsou-li takové důvody, je povinen povinnému subjektu nařídit požadované informace poskytnout. Tím je bráněno povinným subjektům, aby z důvodů, které nemusejí být navenek vždy zřejmé, poskytnutí informace žadatelům významně stěžovaly a oddalovaly. Jak přitom uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 6 As 113/2014-35, úkolem správního soudnictví je čelit těmto snahám nerespektovat zákon, přičemž musí nalézt procesní prostředky, jak povinné subjekty přimět k tomu, aby informaci, která poskytnuta být má, poskytly řádně a bez průtahů (srov. též usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008 - 98, č. 2206/2011 Sb. NSS).

Lze tedy shrnout, že efektivní prostředek k dosažení cíle (soudní ochrany) představuje řízení o žalobě podle § 65 odst. 1 s. ř. s., v jeho rámci pak případně postup dle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Zde je pak třeba připomenout skutkové okolnosti nyní projednávaného případu.

Dne 7. 5. 2015 byla správnímu orgánu I. stupně doručena stěžovatelova žádost o poskytnutí informace. Dne 22. 5. 2015 správní orgán I. stupně poprvé žádost odmítnul. Rozhodnutím ze dne 30. 6. 2015 žalovaný k odvolání stěžovatele rozhodnutí zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. Správní orgán I. stupně následně rozhodl dne 22. 7. 2015 tak, že informaci opět odmítl poskytnout, přičemž znění rozhodnutí bylo v zásadě identické s jeho předchozím (zrušeným) rozhodnutím. V souladu s § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu žalovaný následně zrušil druhé rozhodnutí orgánu I. stupně pro nerespektování právního názoru odvolacího orgánu. Dne 25. 9. 2015 vydal správní orgán I. stupně třetí odmítavé rozhodnutí, kdy v převážné míře opět zopakoval svou argumentaci z prvního a druhého odmítavého rozhodnutí, jdoucí proti závaznému právnímu názoru odvolacího orgánu. Žalovaný zrušil dne 30. 10. 2015 i třetí rozhodnutí orgánu I. stupně. Dne 4. 11. 2015 stěžovatel napadl v daný okamžik poslední (třetí) rozhodnutí žalovaného žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s. Z vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti pak vyplývá, že správní orgán I. stupně v mezidobí i počtvrté odmítl poskytnout požadovanou informaci, přičemž žalovaný opětovně toto rozhodnutí zrušil.

Vzhledem k předmětu řízení o kasační stížnosti nemohl Nejvyšší správní soud posoudit, zda je možné žalovanému v souvislosti s jeho postupem něco vytýkat. Zdejší soud však současně nemohl přehlédnout, že žalovaný stěžovateli napadeným rozhodnutím vyhověl v míře, v jaké jen to považoval za možné. Rozhodnutí povinného subjektu zrušil a zcela jednoznačně a srozumitelně mu vyložil, v čem jeho povinnost spočívá a jak ji splnit. Tím sice vzhledem k postupu povinného subjektu nezajistil stěžovateli naplnění jeho práva na požadované informace, současně však může stěžovatel nezákonnost rozhodnutí žalovaného (z pohledu zásahu do jeho veřejných subjektivních práv) jen velice obtížně tvrdit a prokázat.

Nejvyšší správní soud přitom zastává názor, že za daných okolností nelze po stěžovateli spravedlivě požadovat, aby byl nucen žalobou napadat jemu vyhovující rozhodnutí žalovaného. Nepřiměřeným se jeví rovněž požadavek, aby za situace, kdy mu žalovaný vyhoví, avšak povinný subjekt brání svým postupem, jdoucím proti smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, poskytnutí informace, musel stěžovatel podat znovu opravný prostředek, který mu však v případě úspěchu nemůže přinést nic jiného, než další kolo "" o informace před povinným subjektem. Skutečnost, že postup povinného subjektu jde proti smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, přitom dokládá teze Nejvyššího správního soudu, že zřetelným signálem pro tento závěr bude takové rozhodnutí povinného subjektu, předchozím zrušujícím rozhodnutím odvolacího orgánu (viz rozsudek čj. 6 As 113/2014-35). Ve světle požadavku efektivity soudní ochrany proto zdejší soud považuje za vhodné zamyslet se nad alternativními postupy k ochraně práv stěžovatele.

Nejvyšší správní soud při posuzování této otázky dospěl k závěru, že v případě, kdy povinný subjekt zcela ignoruje závazný právní názor nadřízeného orgánu, je možné napadnout žalobou přímo jeho následné rozhodnutí, odmítající informaci poskytnout. Překážkou pro takový postup není dle názoru soudu ani ustanovení § 68 písm. a) s. ř. s., neboť požadavek naplnění podmínky zde uvedené nemůže nutit stěžovatele k opětovnému, čistě formálnímu podání opravného prostředku, který by zcela zřejmě vedl znovu k témuž výsledku, kterého již jednou dosáhl. Takovýto postup by se nepochybně míjel jak s účelem citovaného ustanovení soudního řádu správního, v němž je materializována zásada subsidiarity (§ 5 s. ř. s.), tak s požadavky zákona o svobodném přístupu k informacím akcentujícího poskytnutí informace v přiměřeném časovém rámci; projednávaný případ je toho ostatně názorným příkladem.

Z hlediska určení žalovaného ve smyslu § 69 s. ř. s. je pak podstatné, že podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím je povinnost poskytnout informace ukládána "". Ten je tak z tohoto titulu nepochybně účastníkem soudního řízení, neboť rozsudek je závazný jen pro účastníky, osoby zúčastněné na řízení a orgány státní moci a povinnost tak lze za daných okolností uložit jen účastníku. Navíc je to též jeho rozhodnutí, které má být současně s uložením dané povinnosti zrušeno. Ustanovení § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím je tak možno ohledně vymezení účastníků řízení vnímat ve vztahu k § 69 s. ř. s. jako určitý . Odpadne-li pak s ohledem na okolnosti potřeba přezkoumat rozhodnutí nadřízeného správního orgánu, nebrání dle názoru Nejvyššího správního soudu při splnění výše uvedených podmínek nic tomu, aby bylo přezkoumáno výlučně jen rozhodnutí povinného subjektu. Nejvyšší správní soud přitom nijak nezpochybňuje, že takový procesní postup představuje v rámci českého správního soudnictví jisté specifikum, avšak jak bylo vyloženo výše, je třeba tento závěr vnímat v kontextu rovněž specifického charakteru práva na informace a jeho právní úpravy. Nastíněný postup je pak v souladu s názorem Ústavního soudu, že "[p]" (nález ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. I. ÚS 3930/14, č. 115/2015 Sb. ÚS).

V nyní projednávané věci však stěžovatel napadl rozhodnutí žalovaného, nikoliv odmítavé rozhodnutí povinného subjektu, takže krajský soud se pohybuje v jiném procesním rámci. Nyní je tedy na něm, aby se vypořádal s námitkami stěžovatele uplatněnými vůči napadenému rozhodnutí žalovaného, respektive s nedostatkem tvrzení o nezákonnosti právě tohoto rozhodnutí.