Vydání 7/2013

(...) [17] Poskytování informací podle § 82 obecního zřízení je v tomto zákoně upraveno velmi lakonicky. Obecní zřízení neobsahuje žádná ustanovení týkající se procesu vyřizování žádosti zastupitele obce o informaci, možnosti opravných prostředků ani prostředků ochrany proti nečinnosti. V posuzované věci proto vyvstala otázka, podle jaké procesní úpravy má povinný subjekt postupovat a jakým způsobem se může žadatel bránit, pokud mu informace není poskytnuta.

[18] Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli, že pro poskytování informací podle § 82 obecního zřízení je třeba použít zákon o svobodném přístupu k informacím. Již v rozsudku ze dne 15. 10. 2010, čj. 2 Ans 7/2010-175, č. 2165/2011 Sb. NSS, zdejší soud rozhodl, že pokud je povinnému subjektu uloženo poskytovat některé informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, pak má podle stejné procesní úpravy poskytovat i informace, jejichž poskytnutí mu ukládá jiný právní předpis, který sám proces jejich poskytování nijak neupravuje. Povaha povinného subjektu podle zákona o svobodném přístupu k informacím mu totiž umožňuje, aby plnil všechny své procesní povinnosti, které z tohoto zákona plynou. Bylo by naopak nelogické, aby při poskytování jednoho typu informací povinný subjekt poskytoval žadatelům o informace veškerý "" zaručený zákonem o svobodném přístupu k informacím, zatímco v případě informací poskytovaných podle jiných zákonů nikoliv. Nejvyšší správní soud neshledal důvod se od této judikatury odchýlit, a to ani s ohledem na skutečnost, že okruh oprávněných subjektů podle § 82 obecního zřízení je omezen pouze na členy zastupitelstva obce.

[19] Podmnožiny informací, které povinný subjekt poskytuje podle zákona o svobodném přístupu k informacím a podle jiného zákona (ať už atomového zákona jako ve výše citované věci čj. 2 Ans 7/2010-175 nebo obecního zřízení jako v nyní posuzované věci), se do určité míry překrývají. Jejich podřazení různým procesním režimům by povinným subjektům umožnilo, aby u informací nacházejících se v průniku těchto dvou podmnožin arbitrárně určovaly, v jakém procesním režimu budou žádost o informace vyřizovat.

[20] Rozhodnou otázkou v posuzované věci proto je, zda žalovaná (společnost s ručením omezeným) je povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Nejvyšší správní soud nepochyboval, že odpověď na tuto otázku je kladná.

[21] Ke kritériím, která subjekt musí splňovat, aby byl považován za veřejnou instituci ve smyslu § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, se opakovaně vyslovil Nejvyšší správní soud (viz např. rozsudky ze dne 29. 5. 2008, čj. 8 As 57/2006-67, č. 1688/2008 Sb. NSS, či ze dne 6. 10. 2009, čj. 2 Ans 4/2009-93, č. 1972/2010 Sb. NSS) i Ústavní soud (viz např. nálezy ze dne 27. 2. 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02, č. 30/2003 Sb. ÚS, či ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, č. 10/2007 Sb. ÚS).

[22] Z uvedené judikatury plyne celkem pět kritérií, při jejichž splnění se jedná o veřejnou instituci mající postavení povinného subjektu podle § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím:

I. způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu),

II. osoba zřizovatele (zda je zřizovatelem instituce jako takové stát; pokud ano, jde o charakteristický rys pro veřejnou instituci),

III. subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (zda dochází k vytvoření orgánů státem; pokud ano, jde o charakteristický rys pro veřejnou instituci),

IV. existence státního resp. veřejnoprávního dohledu nad činností instituce (existence takového dohledu je typická pro veřejnou instituci),

V. veřejný nebo soukromý účel instituce (veřejný účel je typickým znakem veřejné instituce).

[23] Pro zařazení zkoumaného subjektu pod veřejnou instituci v uvedeném smyslu přitom není nutné naplnit všechna výše zmíněná kritéria, rozhodující je převaha znaků, které jsou pro veřejnou instituci typické.

[24] V již citovaném rozsudku čj. 8 As 57/2006-67 Nejvyšší správní soud uzavřel, že veřejnou institucí ve výše nastíněném smyslu může být i akciová společnost založená městem. V opačném případě by totiž záleželo pouze na vůli obce, zda vlastním úkonem omezí či zcela vyloučí část své činnosti z kontroly veřejnosti, která je navíc zaručena ústavním pořádkem České republiky (čl. 17 odst. 5 Listiny).

[25] V nyní posuzované věci žalovaná nebyla sice zřízena obcí, ale obec je v současné době jejím jediným vlastníkem (viz zápis v obchodním rejstříku dostupném na http://www.justice.cz/xqw/xervlet/insl/index). Nejvyšší správní soud neshledal důvod, proč by mělo být rozlišováno mezi právnickými osobami, které si obec založila sama, a právnickými osobami, které obec nezaložila, ale v nichž vlastní 100 % obchodní podíl. Pokud by byl přijat závěr, že pouze osoby zřízené obcí mohou být veřejnými institucemi, mohlo by dojít k obcházení zákona o svobodném přístupu k informacím nebo zákona o obcích. Přestože žalovaná vznikla na základě soukromoprávního úkonu a zřizovatelem nebyla obec, tyto skutečnosti samy o sobě nevylučují povahu žalované jako veřejné instituce.

[26] Nejvyšší správní soud považuje v posuzované věci za rozhodné třetí a čtvrté kritérium. Žalovaná je společností s ručením omezeným, na kterou se v plném rozsahu vztahují příslušná ustanovení obchodního zákoníku, a to i v oblasti vytváření orgánů společnosti, subjektem vytvářejícím jednotlivé orgány žalované je však obec jakožto jediný společník žalované (srov. výše citovaný rozsudek čj. 8 As 57/2006-67).

[27] Obec má rovněž plnou kontrolu nad činností žalované. Existenci předmětného dohledu nad činností posuzovaného subjektu totiž nelze vykládat jen jako vrchnostenskou kontrolu, ale spíše jako dohled, který může konkrétní subjekt vykonávat ve vztahu k jinému konkrétnímu subjektu, byť i na základě předpisů soukromého práva, např. obchodního zákoníku (blíže viz citovaný rozsudek čj. 8 As 57/2006-67). Obec jako jediný společník žalované může nepochybně vykonávat dohled nad činností žalované.

[28] Mezi předmět činnosti žalované zapsaný v obchodním rejstříku patří "". Byť se nejedná o jediný předmět činnosti žalované, i tento třebas jen částečně veřejný účel směřuje k naplnění shora popsaných znaků veřejné instituce.

[29] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že z hlediska povinnosti poskytovat informace u žalované převažují znaky typické pro veřejnou instituci. Žalovaná je povinným subjektem ve smyslu § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím.

[30] Povaha žalované s sebou nese povinnost poskytovat informace v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím, ať již je žádost o informace podána podle zákona o svobodném přístupu k informacím nebo jiného právního předpisu, který proces poskytování informací samostatně neupravuje (srov. však § 2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím).

[31] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že žalovaná se nemůže zprostit povinnosti poskytnout žadateli "" zákona o svobodném přístupu k informacím poukazem na to, že není na režim tohoto zákona připravena nebo že s ohledem na charakter obchodní společnosti nemá vnitřní strukturu uzpůsobenu tak, aby bylo možné rozhodovat ve dvou stupních. Pokud je povinný subjekt povinným subjektem podle § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, je jeho propojení se státem; resp. veřejnoprávním subjektem natolik intenzivní, že mu mohou být uloženy i povinnosti, které jsou jinak typicky ukládány pouze státu (blíže viz shora citovaný rozsudek čj. 2 Ans 7/2010-175, bod 44).

[32] Dále zdejší soud doplňuje, že povinností žadatele o informace není právně kvalifikovat, podle jaké zákonné normy se domáhá informace na povinném subjektu. Je naopak úkolem povinného subjektu posoudit, o jaké informace se ve skutečnosti jedná a podle kterého právního předpisu má postupovat při jejich poskytnutí, případně jejich odepření (blíže viz rozsudek čj. 2 Ans 7/2010-175, body 47 a 48).

[33] Je proto nerozhodné, že v žádosti adresované žalované stěžovatel uvedl § 82 písm. b) obecního zřízení (podle něhož "[č][...] "), zatímco v žalobě uvedl, že žádal o informace podle § 82 písm. c) téhož zákona (podle něhož "[č][...] ").

[34] Nelze rovněž přehlédnout, že stěžovatel žádal žalovanou o poskytnutí předmětné informace nejprve podle zákona o svobodném přístupu k informacím a teprve poté, kdy mu žalovaná nesprávně sdělila, že není povinným subjektem podle tohoto zákona, požádal o informaci podle obecního zřízení. Žádost o poskytnutí kopie pracovní smlouvy zaměstnankyně žalované, včetně údaje o výši mzdy, by spadala i pod § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, podle něhož povinný subjekt, který je příjemcem veřejných prostředků, poskytne mimo jiné informaci o výši, účelu a podmínkách poskytnutých veřejných prostředků.

[35] Nejvyšší správní soud proto zdůrazňuje, že bylo úkolem žalované, aby podle obsahu žádosti vyhodnotila, podle kterého ustanovení a případných omezení, která se k němu vztahují, měla žádost o informaci vyřídit.

[36] S ohledem na povahu řízení na ochranu proti nečinnosti však Nejvyšší správní soud nepředjímá, zda žalovaná měla požadované informace poskytnout, nebo rozhodnout o odmítnutí žádosti. V této souvislosti soud pouze upozorňuje na rozsudek ze dne 27. 5. 2011, čj. 5 As 57/2010-79, v němž upřesnil, za jakých podmínek je povinný subjekt povinen poskytnout informace o prostředcích, které jsou konkrétním osobám vypláceny z veřejných rozpočtů.

[37] Pro posouzení přípustnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti zbývá posoudit, zda stěžovatel bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu (viz § 79 s. ř. s.). Pokud by tomu tak nebylo, krajský soud by správně žalobu odmítl, byť z jiných důvodů.

[38] Podle zákona o svobodném přístupu k informacím je možné bránit se proti nečinnosti žalovaného stížností podle § 16a odst. 1 písm. b), pokud informace nebyla poskytnuta po uplynutí stanovených lhůt nebo nebylo vydáno rozhodnutí o odmítnutí žádosti, nebo podle § 16a odst. 1 písm. c), pokud informace byla poskytnuta jen částečně a o zbytku nebylo vydáno rozhodnutí o odmítnutí žádosti.

[39] Poté, kdy žalovaná zaslala stěžovateli požadovanou pracovní smlouvu, v níž však výše mzdy Ing. S. byla začerněna, stěžovatel zaslal žalované "žá[obecního zřízení]", v níž žádal o doplnění poskytnuté informace o sdělení výše platu Ing. S. Toto podání lze podle svého obsahu považovat za stížnost podle § 16a odst. 1 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím, kterou žadatel o informaci může podat, byla-li informace poskytnuta jen částečně a o zbytku nebylo vydáno rozhodnutí o odmítnutí žádosti.

[40] Sdělení žalované ze dne 6. 12. 2011, že "žá", naopak nelze považovat za rozhodnutí o stížnosti podle § 16a odst. 1 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím, ani rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informaci podle § 16a odst. 6 písm. c), kdy nadřízený orgán převezme vyřízení žádosti. Sdělení nebylo vydáno nadřízeným orgánem, jednalo se o e-mail zaslaný jednatelkou žalované, která se stěžovatelem komunikovala od počátku. Především však toto sdělení nenaplnilo formální ani materiální znaky rozhodnutí.

[41] V této souvislosti Nejvyšší správní soud opětovně zdůrazňuje, že povinnost žalované rozhodnout o stížnosti podle § 16a odst. 1 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím nelze omezit jen proto, že si této povinnosti nebyla dosud vědoma a není na ni v současné době fakticky ani organizačně připravena.

[42] Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu přitom plyne, že ochrana podle zákona o svobodném přístupu k informacím směřující proti nečinnosti nadřízeného orgánu při vyřizování stížnosti nevylučuje v některých případech možnost, aby žadatel o informace podal žalobu přímo proti nečinnosti povinného subjektu při vyřizování žádosti o poskytnutí informace. Po žadateli totiž nelze spravedlivě požadovat, aby se nejprve soudně bránil nečinnostní žalobou proti nečinnosti při vyřizování stížnosti, a teprve potom proti nečinnosti při vyřizování samotné žádosti o informaci. Takový požadavek by nemohl vést ke skutečné, účelné a účinné ochraně ústavně zaručených práv. Za bezvýsledné vyčerpání prostředků ochrany ve smyslu § 79 s. ř. s. se proto považuje podání stížnosti na postup při vyřizování žádosti o informace, pokud o ní není rozhodnuto ve lhůtě stanovené zákonem (blíže viz např. rozsudky ze dne 28. 2. 2011, čj. 2 Ans 9/2010-56, či ze dne 29. 10. 2009, čj. 4 Ans 4/2009-86).

[43] Nejvyšší správní soud uzavřel, že stěžovatel bezvýsledně vyčerpal opravné prostředky ve smyslu § 79 s. ř. s., protože nadřízený orgán nerozhodl o jeho stížnosti podle § 16a odst. 1 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím v zákonem stanovené patnáctidenní lhůtě. Žaloba podaná stěžovatelem proti nečinnosti žalované byla proto přípustná.

[44] Krajský soud pochybil, pokud posoudil žalobu jako žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, nikoliv jako žalobu na ochranu proti nečinnosti. Pro takový postup nebyly dány důvody. Zároveň krajský soud porušil právo stěžovatele na přístup k soudu tím, že nesprávně překvalifikoval povahu podané žaloby, a v důsledku toho ji odmítl jako opožděnou. (...)