Vydání 6/2004

Podle ustanovení § 4 písm. a) zákona o politických stranách nemohou vznikat a vyvíjet činnost strany a hnutí, které porušují ústavu a zákony nebo jejichž cílem je odstranění demokratických základů státu. Z ustanovení § 18 odst. 1 stejného zákona vyplývá povinnost stran a hnutí předložit každoročně do 1. dubna Poslanecké sněmovně k informaci výroční finanční zprávu v členění konkretizovaném pod body a) až e) tohoto ustanovení. Podle ustanovení § 14 odst. 1 zákona může být činnost strany a hnutí rozhodnutím soudu pozastavena, jestliže je jejich činnost v rozporu s § 1 až § 5, § 6 odst. 5 a § 17 až § 19 zákona nebo se stanovami.

Ustanovení § 15 odst. 1 zákona o politických stranách zakládá příslušnost Nejvyššího správního soudu rozhodovat o rozpuštění strany a hnutí, pozastavení činnosti strany a hnutí a o znovuobnovení jejich činnosti. Návrh podá vláda; pokud tak neučiní do třiceti dnů od doručení podnětu, může návrh podat prezident republiky. O návrhu na rozpuštění politické strany nebo politického hnutí, pozastavení nebo znovuobnovení jejich činnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud v řízení podle části třetí hlavy druhé dílu pátého soudního řádu správního. Podle ustanovení § 96 s. ř. s. rozhoduje soud o návrhu na rozpuštění politické strany nebo politického hnutí podle skutkového stavu, který tu je v době rozhodnutí soudu.

Konečně z ustanovení § 15 odst. 2 zákona o politických stranách vyplývá, že pozastavit činnost strany a hnutí nebo je rozpustit „nelze v době ode dne vyhlášení celostátních voleb do Poslanecké sněmovny, Senátu, zastupitelstev měst a obcí a zastupitelstev vyšších územních samosprávných celků do desátého dne po posledním dni těchto voleb. To neplatí, jestliže je činnost strany a hnutí v rozporu s § 4“.

Prezident republiky rozhodnutím ze dne 5. 2. 2004 vyhlásil volby do Evropského parlamentu a stanovil jejich konání na dny 11. a 12. 6. 2004. Protože podle ustanovení § 3 odst. 2 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, se za vyhlášení voleb považuje den, kdy byla rozeslána částka Sbírky zákonů, v níž bylo rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb uveřejněno, a jelikož v daném případě bylo citované rozhodnutí publikováno v částce 18 Sbírky zákonů pod č. 55, která byla rozeslána dne 10. 2. 2004, je nutno konstatovat, že právě tento den je dnem vyhlášení voleb do Evropského parlamentu.

Podle ustanovení § 94 odst. 2 s. ř. s. je návrh na rozpuštění nebo pozastavení činnosti politické strany a hnutí nepřípustný, byl-li podán v době, o níž zvláštní zákon stanoví, že v ní nelze činnost politické strany nebo politického hnutí pozastavit nebo je rozpustit.

Byl-li však návrh podán předtím, soud řízení na tuto dobu přeruší.

V souzené věci Nejvyšší správní soud především konstatuje, že smyslem institutu pozastavení činnosti politické strany je vytvořit právní rámec pro nápravu vadného stavu, a pokud k této nápravě ve stanovené lhůtě nedojde, k následnému podání návrhu na rozpuštění strany. Podle ustanovení § 14 odst. 2 zákona o politických stranách totiž mohou strany a hnutí při pozastavení činnosti činit pouze úkony zaměřené na odstranění stavu, který byl důvodem k rozhodnutí soudu o pozastavení jejich činnosti, a to nejdéle po dobu jednoho roku. Trvají-li i nadále skutečnosti, pro které byla činnost strany pozastavena, podají orgány uvedené v ustanovení § 15 tohoto zákona žalobu ve správním soudnictví na rozpuštění strany. Podle ustanovení § 14 odst. 3 zákona platí, že pokud dojde ve stanovené lhůtě k odstranění stavu, který byl důvodem pro pozastavení činnosti strany a hnutí, považuje se činnost strany a hnutí za řádně obnovenou dnem, kterým byla stanovená povinnost uznána za splněnou příslušným orgánem.

Při rozhodování o návrhu na pozastavení činnosti politické strany je nutno vycházet z ústavních limitů, představovaných zejména ustanoveními čl. 5 Ústavy ČR a čl. 20 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod. Z citovaných článků vyplývá, že politický systém ČR je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů (čl. 5 Ústavy ČR), přičemž občané mají právo zakládat politické strany a sdružovat se v nich a výkon těchto práv lze omezit jen v případech stanovených zákonem, jestliže to je v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých (čl. 20 odst. 2, 3 Listiny). Zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti (čl. 22 Listiny).

Na základě shora uvedeného je zřejmé, že k pozastavení činnosti politických stran nesmí docházet v zákonem vymezené ochranné době (§ 15 odst. 2 zákona o politických stranách), která se váže na konání celostátních voleb do některého ze zastupitelských sborů. Důvodem existence této ochranné doby je zamezit potenciálnímu zásahu do svobodné soutěže politických stran, a to právě v okamžiku, kdy se strany nejvíce aktivizují a kdy plní svoji základní funkci. Smysl politických stran totiž spočívá především v tom, že představují svorník mezi státem a společností a právě v rámci volebního procesu rozhodujícím způsobem napomáhají formulaci, profilaci a prosazování společenských zájmů ve veřejné sféře. Z tohoto důvodu jsou také oproti ostatním soukromoprávním korporacím privilegovány, neboť v systému zastupitelské demokracie má stát na jejich fungování existenční zájem. Pokud však dojde k pozastavení činnosti politické strany, je tato politická strana z volebního procesu vyloučena, neboť nemůže podat ani kandidátní listinu (viz např. § 21 odst. 1 zákona č. 62/2003 Sb.) a může činit pouze úkony zaměřené na odstranění stavu, který byl důvodem k rozhodnutí o pozastavení činnosti. Lze tedy uzavřít, že okamžikem vyhlášení voleb, kdy začíná vlastní a právem vymezený volební proces, až do jejich skončení, má přednost princip svobodné soutěže a politické plurality před zájmem státu na legitimní reglementaci činnosti politických stran. Toto období se proto musí vyznačovat zdrženlivostí zásahů státu vůči politickým stranám ve zmíněném smyslu.

S tím koresponduje rovněž skutečnost, že pozastavit činnost politických stran nebo je rozpustit v předmětném období nelze, s výjimkou, jestliže je činnost strany a hnutí v rozporu s § 4 zákona o politických stranách. Jak judikoval Ústavní soud ČR (nález sp. zn. Pl. ÚS 26/94, in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 4, str. 113 a násl.), „formulace § 4 písm. a) postihuje činnost, která se také dotýká demokratických základů státu; proto také nemohou činnost vyvíjet strany a hnutí, které nejen pouze porušily některý zákon, ale takové, které porušují zákony. V této formulaci je vyjádřen prvek trvalosti, perpetuálního chování politické strany nebo politického hnutí, které právě tímto opakovaným porušováním zákonů se chová způsobem ohrožujícím demokratické základy státu“. Z dikce ustanovení § 4 zákona o politických stranách přitom vyplývá hned několik důvodů, pro které strany a hnutí nemohou vyvíjet činnost, přičemž v konkrétních případech tyto důvody mohou dosáhnout různé intenzity. Je pak úkolem nezávislého soudu tuto intenzitu posoudit.

Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že ustanovení § 15 odst. 2 zákona o politických stranách stanoví imperativ zdrženlivosti státu vůči politickým stranám v období celostátních voleb s tím, že výjimkou z tohoto pravidla je rozpor činnosti politické strany s § 4 tohoto zákona. Tuto výjimku je však nutno interpretovat restriktivním způsobem, a to – v kontextu výše uvedených ústavních maxim – tak, že činnost stran a hnutí je možno i ve zmíněném období pozastavit nebo tyto strany rozpustit toliko tehdy, pokud se jedná o opakované (trvalé) chování politické strany, svojí podstatou a výraznou intenzitou zasahující a ohrožující svobodnou soutěž politických sil (např. projevenou snahou o uzurpaci politické moci, činností směřující proti podstatným náležitostem demokratického právního státu). V takovýchto výjimečných případech má stát legitimní právo se bránit před činností politických stran, a to i ve zmíněném ochranném období. Jak však vyplývá z podstaty rozhodované věci, porušení ustanovení § 4 písm. a) zákona o politických stranách spatřuje navrhovatel výhradně v porušení § 18 stejného zákona, tedy v porušení povinnosti předložit každoročně do 1. dubna Poslanecké sněmovně k informaci úplnou výroční finanční zprávu. Ve skutečnosti tedy namítaný konkrétní důvod pro pozastavení činnosti odpůrce spočívá v § 18 zákona a citovaný § 4 má v tomto smyslu toliko subsidiární význam. Lze proto – v obecné rovině – uzavřít, že u rozhodování o návrzích na pozastavení činnosti politické strany v těchto případech plně platí zmíněná zákonná ochranná doba, tzn. nelze v této době pozastavit činnost politické strany z důvodu porušení § 18 zákona o politických stranách.

V daném případě nicméně byly vyhlášeny volby do Evropského parlamentu, které v citovaném ustanovení § 15 odst. 2 zákona o politických stranách výslovně zmíněny nejsou. Nejvyšší správní soud zastává názor, že důvod absence výslovné úpravy těchto voleb ve zmíněné zákonné dikci nespočívá v úmyslu zákonodárce, nýbrž že se jedná o případ tzv. opomenutí (mlčení) zákonodárce. Pro tento závěr svědčí několik skutečností. Především metodou výkladu je možno dospět k závěru, že neexistuje žádný přesvědčivý důvod, proč by se postup podle ustanovení § 15 odst. 2 zákona o politických stranách měl odlišovat v případě voleb do Evropského parlamentu od všech ostatních typů celostátních voleb konaných v České republice. Jestliže totiž předmětného ustanovení spočívá (viz výše) především v tom, aby státní moc nezasahovala do svobodné soutěže politických sil v období, kdy aktivity politických subjektů kulminují a kdy by tímto zásahem došlo k vyřazení politické strany z volebního procesu, nelze v případě voleb do Evropského parlamentu, majících naprosto srovnatelnou povahu a význam jako volby ostatní, z tohoto principu činit výjimku. V daném případě je tedy namístě postupovat podle principu ústavně konformní právních předpisů. To konkrétně znamená, že když je citované zákonné ustanovení provedením ústavních norem a principů (především čl. 22 Listiny), avšak toto ustanovení výslovně nepamatuje na všechny skutkově a právně srovnatelné případy, je nutno extenzivním výkladem tuto normativní úpravu vztáhnout i na případy opomenuté, neboť v opačném případě by aplikací prosté gramatické dikce zákona zjevně došlo k porušení ústavnosti. Nejvyšší správní soud proto dospívá k závěru, že ustanovení § 15 odst. 2 zákona o politických stranách je nutno vykládat tak, že pozastavit činnost nelze ani v době ode dne vyhlášení celostátních voleb do Evropského parlamentu do desátého dne po posledním dni těchto voleb.