Vydání 7/2005

Podle § 4 písm. a) zákona nemohou vznikat a vyvíjet činnost strany a hnutí, které porušují ústavu a zákony nebo jejichž cílem je odstranění demokratických základů státu.

Podle § 18 odst. 1 zákona jsou strany a hnutí povinny předložit každoročně do 1. dubna Poslanecké sněmovně k informaci výroční finanční zprávu v členění konkretizovaném pod písm. a) až f) citovaného ustanovení. Podle písm. b) tohoto ustanovení zahrnuje výroční finanční zpráva zprávu auditora o ověření roční účetní závěrky s výrokem bez výhrad.

Podle § 14 odst. 1 zákona může být činnost strany a hnutí rozhodnutím soudu pozastavena, jestliže jejich činnost je v rozporu s § 1 až § 5, § 6 odst. 5 a § 17 až § 19 nebo se stanovami. O rozpuštění strany a hnutí, pozastavení činnosti strany a hnutí a o znovuobnovení jejich činnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud (§ 15 odst. 1 zákona). Návrh podá vláda; pokud tak neučiní do 30 dnů od doručení podnětu, může návrh podat prezident republiky. Podle § 96 s. ř. s. rozhoduje soud o návrhu na rozpuštění politické strany nebo politického hnutí podle skutkového stavu, který tu je v době rozhodnutí soudu.

Podaný návrh je důvodný, neboť z listinných důkazů obsažených ve spise (konkrétně z usnesení Poslanecké sněmovny a z výročních finančních zpráv odpůrce vyžádaných Nejvyšším správním soudem) bylo zjištěno, že odpůrce nesplnil shora citované zákonem uložené povinnosti: opakovaně totiž předložil příslušnému orgánu, tj. Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, výroční finanční zprávy, které nezahrnovaly zprávu auditora o ověření roční účetní závěrky s výrokem bez výhrad. To nenapravil ani v době rozhodování Nejvyššího správního soudu. Odpůrce tak nesplnil zákonnou povinnost stanovenou v § 18 odst. 1 zákona, přičemž nesplnění této povinnosti představuje zvláštní a samostatný důvod, pro který může Nejvyšší správní soud rozhodnout o pozastavení činnosti strany.

Z ústavněprávního hlediska je především nutno konstatovat – a v tomto směru Nejvyšší správní soud plynule navazuje na judikaturu Ústavního soudu (viz zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 26/94, Sb. ÚS, sv. 4, str. 113 a násl.) – že politické strany představují státem privilegované soukromého práva, nezbytné v reprezentativní formě vlády, jejichž základní funkcí je vytvářet svorník mezi státem a společností tím, že aktivizují a zapojují občany do správy veřejných záležitostí. Toto jejich vymezení bezprostředně vyplývá především z čl. 5 Ústavy ČR a z čl. 20 a 22 Listiny základních práv a svobod.

Nejvyšší správní soud se v této souvislosti ztotožňuje s předním německým konstitucionalistou K. Hessem: ten zformuloval tzv. statusovou teorii politických stran (K. Hesse: Die verfassungsrechtliche Stellung der politischen Parteien im modernen Staat, G. Ziebura: Beiträge zur allgemeinen Parteienlehre, str. 124 a násl.), kterou je možno označit za obecně uznávanou ústavněprávní evropskou doktrínu. Podle této teorie mají politické strany naplňovat svobody, rovnosti a veřejnosti. Podstata této teorie vychází z myšlenky, že politické strany se nacházejí v určitých typech vztahů: ke státu, k ostatním politickým stranám a ke společnosti. Pro vztah politických stran ke státu by měl být určující svobody, pro vztah k ostatním stranám rovnosti a pro vztah ke společnosti veřejnosti (transparentnosti).

Průmět statusu veřejnosti (a v konečném důsledku také rovnosti ve smyslu respektování stejných právních povinností všemi politickými stranami) do oblasti jednoduchého práva představuje podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu rovněž ustanovení § 18 zákona, podle něhož jsou politické strany povinny každoročně předkládat Poslanecké sněmovně výroční finanční zprávu, která má mimo jiné obsahovat rovněž zprávu auditora o ověření roční účetní závěrky s výrokem bez výhrad. V tomto směru je totiž nutno uvést, že Poslanecká sněmovna z pochopitelných důvodů kontroluje toliko úplnost, a nikoliv správnost (pravdivost) těchto finančních zpráv; v tomto kontextu se proto zpráva auditora jeví jako velmi významná. Podle § 14 odst. 4 písm. c) zákona č. 254/2000 Sb., o auditorech, totiž „zpráva auditora musí obsahovat výrok auditora, ve kterém vyjadřuje názor, zda účetní závěrka nebo konsolidovaná účetní závěrka v souladu s právními předpisy nebo Mezinárodními účetními standardy podává věrný a poctivý obraz předmětu účetnictví a finanční situaci účetní jednotky; uvádí výrok bez výhrad, pokud podle auditora účetní závěrka nebo konsolidovaná účetní závěrka v souladu s právními předpisy nebo Mezinárodními účetními standardy ve všech významných ohledech podává věrný a poctivý obraz předmětu účetnictví a finanční situace účetní jednotky a pokud všechny významné skutečnosti, včetně případných změn účetních metod, byly odpovídajícím způsobem popsány v příloze účetní závěrky nebo konsolidované účetní závěrky“. Je tak zjevné, že zákonná povinnost nechat roční účetní závěrku prověřit formou auditu nepředstavuje výron libovůle zákonodárce, ve svých důsledcích zasahující postavení zejména malých politických stran, nýbrž je nutno ji právě naopak vykládat jako záruku otevřenosti a transparentnosti politických stran, která je nezbytná s ohledem na jejich privilegované postavení oproti jiným právnickým osobám a na jejich funkci v ústavním systému. Zákonný požadavek auditu tak jednoznačně vyhovuje testu ústavnosti.

Odpovídá proto smyslu ustanovení § 14 odst. 1 zákona, že za situace, kdy politická strana nebo politické hnutí výroční finanční zprávu nepředložily buď vůbec, anebo ji nepředložily se zákonem požadovanými náležitostmi, a kdy se tak stalo opakovaně, opodstatňuje takové porušení ustanovení § 18 odst. 1 zákona pozastavení činnosti politické strany nebo politického hnutí. Nejvyšší správní soud při svém rozhodování vycházel i z nálezu Ústavního soudu ze dne 18. 10. 1995, Pl. ÚS 26/94, podle kterého strany a hnutí trvale porušující zákon (tedy nikoli jednorázově, nýbrž způsobem majícím charakter perpetuálního chování – viz § 4 zákona) nemohou vyvíjet činnost, neboť tímto opakovaným porušováním zákonů se chovají způsobem ohrožujícím demokratické základy státu.

Pro úplnost lze dodat, že podle § 14 odst. 2 zákona mohou strany a hnutí při pozastavení činnosti činit pouze úkony zaměřené na odstranění stavu, který byl důvodem k rozhodnutí soudu o pozastavení jejich činnosti, a to nejdéle po dobu jednoho roku. Trvají-li i nadále skutečnosti, pro které byla činnost strany pozastavena, podají orgány uvedené v § 15 tohoto zákona žalobu ve správním soudnictví na rozpuštění strany. Pokud dojde podle § 14 odst. 3 zákona ve stanovené lhůtě k odstranění stavu, který byl důvodem pro pozastavení činnosti strany a hnutí, považuje se činnost strany a hnutí za řádně obnovenou dnem, kterým stanovenou povinnost uznal za splněnou příslušný orgán.