Vydání 10/2017

[7] Jedinou otázkou tohoto případu je, zda žalovaná mohla stěžovateli prodloužit dobu zajištění v situaci, kdy údajně nebylo postaveno najisto, že do konce maximální doby zajištění bude pravomocně rozhodnuto o jeho správním vyhoštění. Stěžovatel v žalobě a posléze v kasační stížnosti tvrdí, že účelu zajištění nebude možné v omezené době jeho zajištění dosáhnout. Proti rozhodnutí o správním vyhoštění se bránil odvoláním, které má ze zákona odkladný účinek, a dále plánoval podat správní žalobu, které zákon taktéž přiznává odkladný účinek. Žalovaná dle něj mohla očekávat, že účel jeho zajištění nebude dosažen již při vydání rozhodnutí o prodloužení zajištění.

[8] K tomu Nejvyšší správní soud uvádí následující.

[9] V obecné rovině je policie, pokud jsou splněny další zákonné podmínky, "" (§ 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců; zvýraznění doplněno). Tzn., že pro zajištění cizince, resp. pro prodloužení jeho zajištění, plně postačuje doručení oznámení o zahájení řízení o jeho správním vyhoštění. Existence rozhodnutí o správním vyhoštění není nezbytně třeba pro vydání rozhodnutí o zajištění cizince ve smyslu tohoto ustanovení, není tedy nutným právním podkladem pro vydání rozhodnutí o zajištění.

[10] Stěžovateli je však třeba dát za pravdu, že cizince lze zajistit jen v případě, že lze předpokládat, že účel zajištění bude naplněn, tj. že cizinec bude z území ČR vyhoštěn během doby, po kterou může trvat jeho zajištění.

[11] Podmínka tzv. reálného předpokladu dosažení účelu zajištění sice není v zákoně o pobytu cizinců výslovně zakotvena, vyplývá však z čl. 15 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen "návratová směrnice"). Tímto ustanovením směrnice podtrhuje význam zákazu svévolného zbavení či omezení svobody [viz čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/199 Sb.), čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie, či také čl. 8 odst. 2 Listiny základních práv a svobod]. Aby byl zásah do osobní svobody cizince přípustný, musí mimo jiné sledovat vymezený účel. Správní orgán je proto při rozhodování o zajištění cizince povinen předběžně posoudit, zda je správní vyhoštění alespoň potenciálně možné. Pokud je odpověď záporná, nelze o zajištění cizince rozhodnout (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010-150, č. 2524/2012 Sb. NSS). Ačkoliv je v tomto řízení přezkoumáváno rozhodnutí žalované o prodloužení doby trvání zajištění stěžovatele (nikoliv rozhodnutí o jeho zajištění), lze výše uvedené závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu použít přiměřeně i v tomto případě (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 4. 2016, čj. 4 Azs 18/2016-43, bod [33]).

[12] O zákonném zajištění cizince přitom vskutku nelze hovořit, pokud je jasné, že cizinec má být ze zajištění propuštěn, aniž bude realizován cíl jeho zajištění, a to např. pro marné uplynutí maximální délky doby jeho zajištění. Bez pravomocného a vykonatelného rozhodnutí o správním vyhoštění nelze úspěšně ukončit zajištění cizince; za takových okolností totiž cizinec nemůže být vyhošťován přímo ze zařízení pro jeho zajištění, ale musí být propuštěn na svobodu.

[13] Na stěžovatelův případ je nutné nahlížet v širším kontextu zákona o pobytu cizinců, jednak co do těch ustanovení, která regulují maximální dobu zajištění, jednak těch, jež upravují přezkum rozhodnutí o správním vyhoštění. Dle § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců doba zajištění .

[14] Stěžovatel byl zajištěn od dne 24. 11. 2016. Dne 20. 1. 2017 policie vydala rozhodnutí o jeho vyhoštění. Stěžovatel dne 26. 1. 2017 doručil odvolání proti rozhodnutí o jeho správním vyhoštění. Dle vyjádření žalované byl stěžovatel informován, že o tomto odvolání nebude rozhodnuto ve lhůtě 7 dnů (§ 169 odst. 4 zákona o pobytu cizinců). Z předložených spisů přitom není patrné, zda a kdy policie o tomto odvolání rozhodla. Teprve v žádosti o propuštění ze zajištění ze dne 6. 2. 2017 stěžovatel prohlásil, že se proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu o správním vyhoštění též plánuje bránit žalobou. V doplnění žaloby ze dne 1. 3. 2017 podané proti nyní přezkoumávanému rozhodnutí pak namítal, že do konce maximální doby jeho zajištění nebude moci být z území ČR vyhoštěn.

[15] Za těchto skutkových okolností se žalovaná mohla v době rozhodování o prodloužení zajištění rozumně domnívat, že účel zajištění stěžovatele bude možno naplnit. Stěžovatel byl v den vydání napadeného rozhodnutí o prodloužení doby zajištění zajištěn teprve po dobu 87 dnů (od 24. 11. 2016 do 18. 2. 2017). Do konce maximální doby jeho zajištění, která dle § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců činí 180 dnů, tedy zůstávalo 93 dnů. Stěžovatel se mýlí, pokud se domnívá, že mu za této situace žalovaná nemohla prodloužit dobu zajištění o dalších 60 dnů. S ohledem na zbývající porci času z maximálně možné doby stěžovatelova zajištění nebylo namístě uvažovat o tom, že by policie nestihla v krátké době rozhodnout o odvolání podaném proti rozhodnutí o správním vyhoštění, či krajský soud následně rozhodnout o eventuální žalobě, kterou stěžovatel údajně plánoval podat.

[16] Stěžovatel správně podotkl, že jak odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění, tak eventuální žaloba mají ze zákona odkladný účinek (§ 169 odst. 5 a § 172 odst. 3 zákona o pobytu cizinců). Rozhodnutí o správním vyhoštění tedy nelze vykonat; vykonatelnost rozhodnutí se v případě podání žaloby odkládá až do rozhodnutí krajského soudu o žalobě. Na druhou stranu je však třeba zdůraznit, že řízení o správním vyhoštění i následné řízení před soudem je svázáno krátkými zákonnými lhůtami jednak na podání opravných prostředků či žaloby, jednak na vydání rozhodnutí. V posuzovaném případě stěžovatel odvolání proti správnímu vyhoštění sice podal (26. 1. 2017), avšak ze spisu je patrné, že do rozhodnutí o prodloužení doby zajištění (18. 2. 2017) policie o něm nestihla rozhodnout. O prodlení s vydáním rozhodnutí o odvolání jej však v souladu s § 169 odst. 4 zákona o pobytu cizinců vyrozuměla.

[17] Nejvyšší správní soud stěžovatele upozorňuje, že mu nepřísluší rozhodovat o hypotetických otázkách. Nemůže v posuzované kauze hodnotit, zda by krajský soud stihl rozhodnout o žalobě, jejíž podání sice stěžovatel avizoval, avšak do data vydání napadeného rozhodnutí ji nepodal. Pouze pro pořádek Nejvyšší správní soud uvádí, že i pokud by stěžovatel podal správní žalobu, nelze bez dalšího presumovat, že soud o ní nerozhodne dřív než právě za 60 dnů (max. lhůta dle § 172 odst. 7 zákona o pobytu cizinců). Tím méně pak lze presumovat postup Nejvyššího správního soudu, a to včetně event. přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Zákonnost zajištění nelze odvíjet od hypotetických úkonů, které stěžovatel teprve v budoucnu plánuje učinit.

[18] Lhůty do rozhodování o správním vyhoštění mj. promítají zásadu rychlosti řízení (§ 6 správního řádu). Jde o lhůty maximální, v nichž je třeba učinit úkon, resp. vydat rozhodnutí. Jak na jedné straně cizinec, tak správní orgány a soudy na straně druhé, mohou jednotlivé úkony, resp. rozhodování o věci, činit ve lhůtách kratších. Podání opravných prostředků v řízení o správním vyhoštění, resp. příslib jejich uplatnění, tedy nemůže sám o sobě vylučovat jakékoliv zajištění cizince za účelem správního vyhoštění. Pokud vzhledem ke zbývající porci dnů z maximální možné doby zajištění zbývá alespoň taková část, že vyhoštění cizince bude v této době i přes uplatnění opravných prostředků , nelze na zajištění cizince rezignovat. Naopak, je třeba usilovat o urychlení průběhu řízení o opravných prostředcích podaných proti rozhodnutí o správním vyhoštění cizince. Za tímto účelem policie může např. urgovat odpovědné orgány, aby o odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění rozhodly neprodleně, nebo též v rámci vyjádření k podané žalobě požádat soud o projednání věci mimo pořadí dle § 56 odst. 1 s. ř. s. V době vydání nyní přezkoumávaného rozhodnutí žalovaná tudíž nemohla dospět k závěru, že účel zajištění bude "" prostým uplatněním opravných prostředků proti rozhodnutí o správním vyhoštění.

[19] Nejvyšší správní soud také zvážil, zda jakožto soud, proti jehož rozhodnutí není přípustný opravný prostředek, nemá v této věci položit Soudnímu dvoru EU předběžnou otázku (článek 267 Smlouvy o fungování Evropské unie) ohledně výkladu čl. 15 odst. 5 návratové směrnice. Přitom shledal, že toto ustanovení je vzhledem k dosavadní judikatuře Soudního dvora EU k návratové směrnici dostatečně jasné ().

[20] Na rozdíl od stěžovatele má Nejvyšší správní soud za to, že zákon o pobytu cizinců citované ustanovení návratové směrnice transponuje řádně. Tuzemský právní řád poskytuje dostatečné procesní záruky rychlosti jak správního, tak soudního řízení ve věcech správního vyhoštění cizinců. Český zákonodárce, zjevně inspirován nálezem Ústavního soudu ze dne 13. 5. 1998, sp. zn. Pl. ÚS 25/97, č. 159/1998 Sb., dokonce povinností plynoucích ze směrnice přiznal odkladný účinek odvoláním a žalobám podaným ve věcech správního vyhoštění cizinců (srov. čl. 9 a čl. 13 odst. 2 návratové směrnice). Nicméně stěžovatel tuto relativně štědrou procesní garanci osobní obrany cizince proti rozhodnutí o správním vyhoštění nyní obrací proti institutu zajištění cizinců za účelem správního vyhoštění (k úrovni ochrany procesních práv srov. zejména rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 9. 2013, ., C-383/13 PPU). Stěžovatelova argumentace by ve svých důsledcích vedla k funkčnímu vyprázdnění institutu zajištění cizince za účelem správního vyhoštění. Jeho výtka je i proto nedůvodná.

[21] Nelze opominout, že policie má ve smyslu § 126 písm. a) zákona o pobytu cizinců povinnost po celou dobu zajištění cizince zkoumat, zda důvody zajištění trvají. Zjistí-li proto policie, že účel zajištění - v tomto případě správní vyhoštění - nebude možno v budoucnu realizovat, odpadne tím i důvod samotného zajištění. V takovém případě cizince neprodleně propustí. I sám stěžovatel přitom disponuje nástrojem k zahájení periodického přezkumu zákonnosti jeho zajištění. V rámci žádosti o propuštění ze zařízení může namítnout, že důvody jeho zajištění již netrvají, resp. též to, že nebude možné dosáhnout účel zajištění. Proti zamítavému rozhodnutí se navíc může bránit správní žalobou (§ 129a odst. 2 téhož zákona).

[22] Stěžovatel vytýká krajskému soudu, že v jeho případě uvažoval o prodloužení doby zajištění dle § 125 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Nejvyšší správní soud nemůže hodnotit, zda u stěžovatele byly splněny podmínky pro prodloužení jeho zajištění nad rámec 180 dnů, protože tato otázka nesouvisí s předmětem nynějšího řízení. Krajský soud sice ve svém rozsudku o použití § 125 odst. 2 a 3 uvažoval, avšak tuto úvahu nelze považovat za důvod jeho rozhodnutí. Za pomoci právě citovaného ustanovení se totiž pouze snažil poukázat na to, jak spekulativní jsou žalobní námitky.