Vydání 10/2023

[16] Podstatou věci je otázka zákonnosti usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby stěžovatelky s tím, že nevyčerpala řádný opravný prostředek v podobě žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza dle § 180e zákona o pobytu cizinců; stěžovatelka tento opravný prostředek sice v souladu s poučením žalovaného podala (patrně z procesní opatrnosti), avšak nevyčkala na rozhodnutí o něm. Teprve rozhodnutí o žádosti o nové posouzení důvodů o neudělení víza, k němuž je příslušná Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (§ 170a ve spojení s § 180e odst. 7 zákona o pobytu cizinců), je přitom rozhodnutím, které lze napadnout žalobou podle § 65 s. ř. s., jak vysvětlil městský soud.

[17] Stěžovatelka se naopak domnívá, že žádost o nové posouzení důvodů neudělení víza – konkrétně dlouhodobého víza za účelem strpění pobytu podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, jehož držitelem je každá osoba s udělenou dočasnou ochranou dle Ukrajina (§ 4 odst. 4) – není řádným, resp. účinným opravný prostředkem; proto podle jejího názoru bylo možno napadnout rozhodnutí žalovaného o neudělení dočasné ochrany rovnou žalobou, což argumentuje v zásadě ve dvou rovinách. Za prvé, poukazuje na § 5 odst. 7 Ukrajina, který odkazuje na zákon o dočasné ochraně, jenž v § 17 stanoví, že proti rozhodnutí žalovaného ve věci dočasné ochrany lze podat žalobu. Za druhé, stěžovatelka pomocí analogie s mezinárodní ochranou odkazuje na procedurální směrnici s tím, že pouze žaloba podaná u soudu představuje účinný opravný prostředek, včetně práva setrvat na území.

[18] Nejvyšší správní soud ani jeden z těchto argumentů nesdílí, byť připouští podobnost či provázanost dočasné ochrany s mezinárodní ochranou, na kterou upozorňuje stěžovatelka s poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 10 As 290/2022-30; v něm dospěl zdejší soud k závěru, že na pojem podle § 35 odst. 5 s. ř. s je nutno nazírat šířeji a zahrnout do něj rovněž věci dočasné ochrany – i v těchto věcech tedy cizince může zastupovat právnická osoba poskytující právní pomoc cizincům nebo uprchlíkům podle uvedeného ustanovení soudního řádu správního (v dané věci se jednalo konkrétně o zastupování Organizací pro pomoc uprchlíkům). Desátý senát Nejvyššího správního soudu svůj závěr vystavěl především s ohledem na unijní právo – a to hlavně právo primární. Poukázal na společný evropský azylový systém, jehož základem je v současnosti čl. 78 Smlouvy o fungování EU, který v odstavci 1 „“ (bod 32).

[19] Nyní rozhodující pátý senát Nejvyššího správního soudu se shora zmíněným závěrem souhlasí; dočasnou ochranu opravdu nelze vytrhnout ze společného evropského azylového systému, který v sobě zahrnuje současně institut dočasné ochrany i mezinárodní ochrany. Na druhou stranu ovšem nelze přehlížet, že mezinárodní ochrana je cizincům udělována ve formě azylu nebo doplňkové ochrany na základě přísně individualizovaného řízení o podané žádosti, a to v případě odůvodněného strachu z pronásledování v zemi původu (z důvodu rasy, pohlaví, náboženství, národnosti atd.), resp. skutečné hrozby nebezpečí vážné újmy (za níž se považuje trest smrti, mučení nebo nelidské či ponižující zacházení atd.); v podrobnostech viz § 12 až §14, § 14a a 14b zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. Naproti tomu dočasná ochrana je mimořádným nástrojem, který vychází z potřeby reagovat na akutní situaci hromadného přílivu vysídlených osob, které se nemohou vrátit do země původu; upravuje tedy vstup a pobyt většího množství osob, jimž je nutno poskytnout okamžitou pomoc mimo azylový systém.

[20] V 90. letech minulého století tímto způsobem reagovaly na hromadné přílivy osob z bývalé Jugoslávie, zejména z území dnešní Bosny a Hercegoviny nebo Kosova, mnohé evropské státy včetně České republiky; ta tehdy dotčeným osobám poskytovala tzv. dočasné útočiště na základě usnesení vlády (srov. např. usnesení vlády č. 284 ze dne 25. 5. 1994 nebo č. 378 ze dne 21. 4. 1999). Posléze byl institut dočasné ochrany – s odkazem na čl. 63 Smlouvy o založení ES (nyní v revidované podobě jde o shora zmíněný čl. 78 Smlouvy o fungování EU) – upraven sekundárním právem Unie, a sice směrnicí Rady 2001/55/ES o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (dále jen „směrnice o dočasné ochraně“).

[21] Směrnice o dočasné ochraně v odůvodnění odkazuje mj. právě na znepokojivou situaci osob vysídlených v důsledku konfliktu v bývalé Jugoslávii (viz body 3 a 6), přičemž dočasnou ochranu dále definuje jako [čl. 2 písm. a)].

[22] Z citovaného je zřejmá již výše zmíněná mimořádnost institutu dočasné ochrany, která je dána zejména onou hromadností – hromadným přílivem vysídlených osob vyžadujících okamžitou pomoc, což tento institut odlišuje od institutu mezinárodní ochrany jako standardního nástroje na zvládání nucené migrace cestou individuálního posouzení a rozhodnutí každého jednotlivého případu na základě podané žádosti o udělení mezinárodní ochrany; o této žádosti rozhoduje kvazisoudní nebo správní orgán toho kterého členského státu EU. Naopak o tom, zda se jedná o případ hromadného přílivu vysídlených osob rozhoduje kvalifikovanou většinou Rada EU na návrh Komise (čl. 5 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně). Rada dočasnou ochranu zavádí ve všech členských státech EU svým rozhodnutím, které musí v souladu s čl. 5 odst. 3 směrnice o dočasné ochraně obsahovat alespoň tyto údaje: . Tím dochází k aktivaci dočasné ochrany, resp. směrnice o dočasné ochraně, potažmo zákona o dočasné ochraně, který představuje transpozici této směrnice v právním řádu České republiky, k níž došlo už v roce 2003. K reálnému využití institutu dočasné ochrany na unijní úrovni však došlo poprvé až v roce 2022, a to v souvislosti s invazí ruských ozbrojených sil na Ukrajinu; v podrobnostech srov. prováděcí rozhodnutí Rady EU 2022/382.

[23] Tímto prováděcím rozhodnutím došlo k aktivaci zákona o dočasné ochraně, který s popsaným mechanismem výslovně počítá v § 1 odst. 4: .

[24] Na základě toho lze tedy stručně shrnout, že dočasná ochrana je výjimečným nástrojem ochrany v případě nucené migrace, který stojí vedle mezinárodní ochrany; tu svým způsobem dočasná ochrana doplňuje, nelze ji však s mezinárodní ochranou zaměňovat a argumentovat analogií s procedurální směrnicí a jejím čl. 46 upravujícím právo na účinný opravný prostředek, podobně jako to činí stěžovatelka. Nic na tom nemění ani stěžovatelčin odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 10 As 290/2022-30; jeho závěry ohledně pojmu byly učiněny v jiném kontextu, konkrétně pro účely zastoupení podle § 35 odst. 5 s. ř. s., nikoli obecně, a nejsou tak v rozporu s výše uvedeným.

[25] Je důležité připomenout, že procedurální směrnice se vztahuje na řízení o udělení a odnětí mezinárodní ochrany, nikoli na řízení o dočasné ochraně, jež má v sekundárním právu Unie svoji vlastní úpravu, která je relativně komplexní (i když dosti obecná) a kromě jiného výslovně normuje rovněž právo na opravný prostředek – viz čl. 29 směrnice o dočasné ochraně: . Citovaný článek směrnice o dočasné ochraně byl transponován v § 17 zákona o dočasné ochraně, dle něhož (odst. 1), přičemž (odst. 2). Zákon o dočasné ochraně tedy se soudním přezkumem rozhodnutí ve věci dočasné ochrany výslovně počítá, podobně jako zákon o azylu (§ 32 odst. 1), podle kterého lze proti rozhodnutí žalovaného (Ministerstva vnitra) ve věci mezinárodní ochrany podat žalobu.

[26] Právě toho, aby mohla napadnout rovnou rozhodnutí žalovaného ve věci dočasné ochrany, se stěžovatelka domáhá, avšak základní problém celé věci tkví v tom, že vnitrostátní zákonodárce v návaznosti na aktivační rozhodnutí Rady EU přijal Ukrajina, jako speciální právní úpravu, pomocí níž je možno zvládnout v historii České republiky nebývalou migrační vlnu související s ruskou agresí na Ukrajině; srov. obecnou část důvodové zprávy, dle které stávající právní úprava „[…] “.

[27] Ukrajina jako k zákonu o dočasné ochraně vnesl do hry dílem jiná, vlastní pravidla, kdy § 4 odst. 1 až 4 pomocí „kaskády“ odkazů ohledně částečného použití zákona o pobytu cizinců za současného vyloučení některých jeho ustanovení, jakož i ustanovení zákona o dočasné ochraně, vsadil do systému dočasné ochrany nastaveného směrnicí, resp. zákonem o dočasné ochraně, další paralelní pilíř; podle § 4 odst. 1 až 4 Ukrajina platí následující:

.

[28] Z uvedeného je pro posuzovaný případ nejpodstatnější znění § 4 odst. 1 Ukrajina, v němž je pro potřeby řízení o udělení dočasné ochrany – tedy pro procesní stránku věci – jasně konstruováno obdobné použití ustanovení zákona o pobytu cizinců upravujících udělování dlouhodobého víza k pobytu za účelem strpění pobytu; tomu ostatně odpovídá i zákonodárcem následně užitá , podle níž se osoba s udělenou dočasnou ochranou dle Ukrajina považuje za držitele daného dlouhodobého víza (viz § 4 odst. 4). Nutno přitom podotknout, že slovo (na rozdíl od slova ) značí použití odkazovaných ustanovení v zákoně o pobytu cizinců v plném rozsahu (srov. čl. 41 Legislativních pravidel vlády anebo také rozsudek NS ze dne 5. 6. 2007, sp. zn. 21 Cdo 612/2006). Výjimkou jsou samozřejmě výslovně vyloučená ustanovení v § 4 odst. 2 písm. b) Ukrajina; tato ustanovení se nepoužijí, ve zbytku však Ukrajina předpokládá použití všech ustanovení týkajících se udělování víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu, která jsou obsažena v zákoně o pobytu cizinců, případně i dalších ustanovení tohoto zákona v těch věcech, které neupravuje zákon o dočasné ochraně a u nichž nestanoví Ukrajina (§ 4 odst. 3).

[29] Zjednodušeně je možno konstatovat, že jakkoli právní dotčeného cizince vypadá jako dlouhodobé vízum za účelem strpění pobytu, materiálně jde bezpochyby o dočasnou ochranu. Její udělení se vztahuje povinně na cizince, na které se vztahuje zmíněné prováděcí rozhodnutí Rady EU, jakož i další cizince uvedené v § 3 Ukrajina. Je-li žádost o udělení dočasné ochrany podaná cizincem, který není uveden v § 3 Ukrajina, jedná se o žádost nepřijatelnou a tato je cizinci vrácena [viz § 5 odst. 1 písm. b) a odst. 2 Ukrajina].

[30] V dané věci stěžovatelce žádost vrácena nebyla, naopak byla meritorně posouzena s tím, že stěžovatelce nebyla udělena dočasná ochrana, a to s poukazem na § 4 odst. 1 Ukrajina ve spojení s § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Z toho je zřejmé, že vedle vlastní procesní úpravy byla použita také hmotněprávní úprava zákona o pobytu cizinců – konkrétně důvod neudělení dlouhodobého víza spočívající v tom že [§ 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců]. U stěžovatelky byla zjištěna právě jiná závažná překážka pobytu na území České republiky, která je dána dle názoru žalovaného tím, že stěžovatelka disponuje oprávněním k pobytu na území Kanady, které je určené pro osoby vysídlené z Ukrajiny. Tento hmotněprávní – „vízový“ – důvod neudělení dočasné ochrany jde nad rámec důvodů, pro které členské státy mohou vyloučit osobu z poskytnutí dočasné ochrany podle čl. 28 směrnice o dočasné ochraně [důvody podle tohoto článku, který Česká republika transponovala do § 9 zákona o dočasné ochraně, jsou jakousi obdobou důvodů vylučovací (exkluzivní) v čl. 1 F Úmluvy o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.), resp. některých důvodů vylučujících udělení mezinárodní ochrany v § 15 zákona o azylu, jež ve zkratce vyjádřeno pokrývají případy, kdy existuje důvodné podezření, že se dotčený cizinec dopustil určitých závažných zločinů (proti míru, lidskosti apod.) anebo představuje ohrožení bezpečnosti hostitelského státu].

[31] Nejvyšší správní soud v tuto chvíli použití onoho „vízového“ důvodu neudělení dočasné ochrany dle § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců nehodnotí, ani hodnotit nemůže, neboť to není předmětem řízení – tím je primárně procesní stránka celé věci. Tu směrnice o dočasné ochraně nijak podrobněji neupravuje; ponechává ji na vnitrostátním zákonodárci, který v případě České republiky upravil správní řízení o udělení dočasné ochrany jako jednostupňové s tím, že proti rozhodnutí žalovaného (Ministerstva vnitra) je možné podat žalobu, jak již bylo uvedeno výše s poukazem na § 17 zákona o dočasné ochraně. Na toto ustanovení v kasační stížnosti odkazuje i sama stěžovatelka. Pomíjí přitom Ukrajina, který jako stanoví zvláštní procesní pravidla s výslovným využitím zákona o pobytu cizinců a jeho relevantních ustanovení stran udělování víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území (viz § 4 odst. 1). Z toho správně vycházel městský soud, který konstatoval, že se na řízení užijí taktéž společná ustanovení (hlava XVIII) zákona o pobytu cizinců, jež se vztahují k procesu udělování dlouhodobých víz, tedy i víz k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění. Součástí společných ustanovení zákona o pobytu cizinců je přitom mj. § 180e upravující možnost cizince požádat o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza.

[32] Institut nového posouzení důvodů neudělení víza byl do zákona o pobytu cizinců vložen s účinností od 1. 1. 2011 novelou provedenou zákonem č. 427/2010 Sb., a to za účelem realizace opatření podle čl. 32 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový ), tj. realizace práva cizince, kterému byla zamítnuta žádost o udělení krátkodobého víza, na přezkoumání důvodů jeho neudělení. I když se vízový vztahuje jen na víza do 90 dnů (krátkodobá), rozhodl se český zákonodárce rozšířit možnost přezkumu rozhodnutí o neudělení víza i na víza dlouhodobá. Zavedl tak formu speciálního opravného prostředku, „“ (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 7. 2013, čj. 1 Ans 9/2013-39, č. 2973/2014 Sb. NSS, bod 23).

[33] Z uvedeného logicky plyne, že v případě stěžovatelky bylo na místě využít žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza jakožto řádného opravného prostředku, jehož neúspěšné vyčerpání je předpokladem následného podání žaloby podle § 65 s. ř. s. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani stěžovatelkou zmíněný § 5 odst. 7 Ukrajina, který stanoví, že . Citované ustanovení – v souladu s požadavkem bezrozpornosti právního řádu, který je jedním z atributů právního státu a který zdůraznil Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 20. 12. 2006, čj. 1 As 14/2006-68, č. 1162/2007 Sb. NSS – nelze vykládat tak, že se § 4 odst. 1 Ukrajina neuplatní, nýbrž tak, aby byl zachován smysl tohoto ustanovení, které se týká procesních pravidel, tj. otázek týkajících se řízení o udělení dočasné ochrany, jak bylo vysvětleno výše. Na základě § 5 odst. 7 Ukrajina se pak uplatní hmotněprávní pravidla, která stanoví zákon o dočasné ochraně pro neudělení dočasné ochrany (§ 9) nebo její odnětí (§ 10).

[34] Ukrajina rozhodně není ideálem zákona co do jeho srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti; ostatně byl zpracován velmi rychle a pod tlakem příchodu velkého množství osob z Ukrajiny zasažené ruskou agresí. I přesto z jeho obsahu lze bezpečně dovodit, že vedle stávající úpravy v zákoně o dočasné ochraně s sebou přináší úpravu novou – ať už vlastní anebo v podobě odkazu na vybraná ustanovení zákona o pobytu cizinců (tomu, že šlo o záměr zákonodárce, nasvědčuje shora zmíněná důvodová zpráva). Podle názoru Nejvyššího správního soudu není důvod nerespektovat odkaz na zákon o pobytu cizinců, jehož ustanovení týkající se udělování víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění se mají použít na řízení o dočasné ochraně. Je tedy třeba použít i § 180e zákona o pobytu cizinců upravující sice specifický, přesto podle přesvědčení městského soudu i Nejvyššího správního soudu řádný opravný prostředek – a to žádost o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza.

[35] Teprve rozhodnutí o žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza, k němuž je příslušná Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, je proto rozhodnutím „žalovatelným“, jak správně uzavřel městský soud, který případně poukázal též na § 5 s. ř. s., jež stanoví princip subsidiarity jako jeden ze základních principů správního soudnictví. Soudní ochrana má nastoupit až tehdy, kdy účinné prostředky ochrany práv ve veřejné správě nejsou k dispozici, nebo sice jsou, ale jejich využitím nedošlo ke zjednání nápravy. V daném případě stěžovatelka prostředku k nápravě využila; podala žádost o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza za účelem strpění, nicméně nevyčkala, jak bude rozhodnuto o její žádosti, a souběžně s ní podala také žalobu k městskému soudu. Taková žaloba je nepřípustná podle § 68 písm. a) s. ř. s. a městský soud ji správně v souladu s § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.

[36] Stěžovatelka může podat žalobu až poté, co bude o její žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza rozhodnuto. Dlužno dodat, že soudní výluka v § 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců dopadající na se zde neuplatní. Ve své podstatě se totiž nejedná o neudělení víza, nýbrž neudělení dočasné ochrany – žalovaný svým rozhodnutím vlastně vyloučil stěžovatelku z dočasné ochrany a tato má možnost domáhat se soudní ochrany. Opačný závěr by byl v rozporu s § 17 zákona o dočasné ochraně, jehož použití Ukrajina nevylučuje [ § 4 odst. 2 písm. a)], naopak na tento zákon výslovně odkazuje (§ 4 odst. 3).

[37] Navíc je nutno připomenout základní právo na soudní ochranu unijních práv garantované čl. 47 Listiny základních práv EU. Z ustálené judikatury Soudního dvora (srov. např. rozsudek ze dne 26. 2. 2013, , C-617/10, bod 19 a další tam uvedenou judikaturu) vyplývá, že základní práva zaručená v právním řádu Unie se uplatní ve všech situacích, které se řídí unijním právem. To, že se posuzovaná věc řídí unijním právem, je bez jakýchkoli pochybností – Ukrajina i zákon o dočasné ochraně navazují na prováděcí rozhodnutí Rady EU 2022/382 a zapracovávají směrnici o dočasné ochraně. Stejně tak není podle Nejvyššího správního soudu pochyb, že stěžovatelka má konkrétní právo zaručené unijním právem – a sice právo na dočasnou ochranu, resp. řádné a spravedlivé projednání žádosti o její udělení, a to včetně práva na opravný prostředek podle čl. 29 směrnice o dočasné ochraně; ostatně transpozicí tohoto článku je již zmíněný § 17 zákona o dočasné ochraně, který výslovně zaručuje soudní přezkum rozhodnutí ve věci dočasné ochrany, byť po vyčerpání řádného opravného prostředku (ostatně takto se k soudní ochraně staví i dosavadní aplikační praxe na úrovni správních soudů – vedle nyní napadeného usnesení srov. např. i další usnesení městského soudu ze dne 21. 7. 2022, čj. 10 A 58/2022-25, a ze dne 21. 2. 2023, čj. 8 A 6/2023-13, jimiž byly podané žaloby taktéž odmítnuty z důvodu nevyčerpání řádného opravného prostředku, nebo naopak rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 25. 10. 2022, čj. 57 A 71/2022-53, kterým soud poté, co spojil tři samostatné žaloby ke společnému projednání, provedl přezkum a všechna tři napadená rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců zrušil a věci vrátil k dalšímu řízení).

[38] V souvislosti s námitkou stěžovatelky ohledně nemožnosti setrvat na území České republiky Nejvyšší správní soud připomíná, že je možné podat návrh na přiznání odkladného účinku žaloby a nadále setrvat na území v souladu s § 58a zákona o dočasné ochraně.

[39] Pokud jde o setrvání na území po dobu rozhodování o opravném prostředku, tedy žádosti o nové posouzení neudělení dlouhodobého víza, zde Nejvyšší správní soud připouští, že § 180e odst. 2 zákona o pobytu cizinců věta za středníkem stanoví, že . V logice výše uvedeného je však nutno zopakovat, že materiálně se nejedná o podání žádosti ve věci neudělení víza, nýbrž dočasné ochrany, u níž je nezbytné zachovat soudní přezkum, jakož i možnost žadatele setrvat na území, s níž výslovně počítá § 22 věta první zákona o dočasné ochraně: [ani použití tohoto ustanovení Ukrajina nevylučuje – viz § 4 odst. 2 písm. a)]. S tím, že dotčený cizinec setrvá na území, počítá i samotná směrnice o dočasné ochraně (čl. 29), normuje-li právo osoby vyloučené z poskytnutí dočasné ochrany , tedy správní žalobu. Předpokladem jejího podání na území členského státu, včetně případného návrhu na přiznání odkladného účinku, je přirozeně to, že po podání žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dočasné ochrany nebude muset cizinec vycestovat z území České republiky, ale naopak zde vyčká na rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců.

[40] Uvedené konvenuje již zmíněné zásadě subsidiarity správního soudnictví, ale také zásadě dvojinstančnosti vyjadřující obecné oprávnění napadnout každé rozhodnutí správního orgánu I. stupně řádným opravným prostředkem zaručujícím nastoupení devolutivního i suspenzivního účinku; oba tyto účinky jsou přitom zachovány – věc bude přezkoumána Komisí pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců jakožto nadřízeným správním orgánem (§ 170a odst. 1 zákona o pobytu cizinců) a zároveň dojde k odkladu realizace výroku napadeného rozhodnutí, s nímž se v případě neudělení dočasné ochrany pojí povinnost opustit území České republiky.

[41] Jinými slovy, využije-li cizinec podání žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dočasné ochrany, je oprávněn nadále setrvat na území České republiky. Vyloučení odkladného účinku této žádosti je třeba vázat výlučně na víza jako taková a další výslovně předvídané situace v § 180e odst. 1 a 2 zákona o pobytu cizinců (např. odepření vstupu cizince na území), u nichž je žádost zpravidla podávána v zahraničí, jak případně poznamenala v kasační stížnosti stěžovatelka. Její obava, zda během rozhodování o žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dočasné ochrany bude moci setrvat na území České republiky, je do jisté míry pochopitelná – a to zejména s ohledem na obsah poučení, kterého se stěžovatelce dostalo na závěr „“ a ve kterém žalovaný výslovně odkázal na § 180e odst. 2 větu za středníkem zákona o pobytu cizinců, podle něhož podání žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza nemá odkladný účinek.

[42] To jistě platí, avšak pouze v případě neudělení dlouhodobého víza, nikoli dočasné ochrany na území České republiky, o kterou stěžovatelka žádala a která jí nebyla udělena rozhodnutím žalovaného podle § 4 odst. 1 Ukrajina ve spojení s § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Poté, co žalovaný stěžovatelku písemně informoval o důvodech neudělení dočasné ochrany, stěžovatelka využila svého oprávnění podat žádost o nové posouzení důvodů neudělení dočasné ochrany. Na tuto žádost je přitom nutno nahlížet jako na řádný opravný prostředek, který je v dispozici stěžovatelky a o kterém je povinen rozhodnout správní orgán – konkrétně žalovaný, a neshledá-li důvod pro udělení dočasné ochrany, pak Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (ta dočasnou ochranu udělí, dospěje-li k závěru, že žadatel splňuje podmínky, nebo neudělí, dojde-li k závěru, že posouzení žádosti ze strany žalovaného bylo správné a zákonné). Veřejná správa tak disponuje účinným prostředkem k ochraně práv osob neúspěšně žádajících o dočasnou ochranu na území České republiky, pročež je třeba před podáním žaloby tento prostředek vyčerpat.

[43] Žádost o nové posouzení důvodů neudělení dočasné ochrany je svou povahou vlastně odvoláním, byť odvolání jako takové je zde vyloučeno v důsledku § 168 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, podle něhož se ustanovení částí druhé a třetí správního řádu nevztahují mj. na řízení podle § 33 a § 180e téhož zákona. Za této situace je tedy třeba postupovat podle procesních ustanovení zákona o pobytu cizinců, resp. zákona o dočasné ochraně a dále obdobně podle části čtvrté správního řádu ve spojení s § 177 odst. 2 správního řádu (srov. rozsudek NSS ze 21. 12. 2011, čj. 5 Ans 5/2011-221, č. 2544/2012 Sb. NSS). Podle části čtvrté, konkrétně § 154 odst. 1 správního řádu pak platí, že se přiměřeně použijíi. Tím je popřeno absolutní vyloučení části druhé a třetí správního řádu, o jejichž potřebnosti v daném případě podle Nejvyššího správního soudu nemůže být pochyb.

[44] Úmyslem zákonodárce bylo zjevně využití úpravy pro udělování dlouhodobých víz (za účelem strpění pobytu) i pro potřeby udělování dočasné ochrany, což je jistě z procesního hlediska možné; hmotněprávní důvody v tuto chvíli Nejvyšší správní soud posuzovat nemůže (viz výše). Možné je tedy i využití institutu žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dočasné ochrany podle § 180e zákona o pobytu cizinců. S ohledem na popsaná specifika dočasné ochrany plynoucí kromě jiného ze směrnice i ze zákona o dočasné ochraně se však tento institut musí uplatnit jakožto řádný opravný prostředek, jehož základním znakem je i suspenzivní účinek – včas podaná žádost má proto odkladný účinek, podobě jako je tomu v případě odvolání (viz část druhá, § 85 odst. 1 správního řádu). Nejedná se přitom o výklad , jak by se mohlo zdát při porovnání s výslovným zněním § 180e odst. 2 věty za středníkem zákona o pobytu cizinců. Toto ustanovení se primárně týká víz, nikoli dočasné ochrany, jejíž úprava je podstatně širší, komplexnější a v mnoha ohledech odlišná, což Nejvyšší správní soud zohlednil a zaujal výklad respektující vůli zákonodárce, jakož i rozumné uspořádání procesu odpovídající jak subsidiaritě správního soudnictví, tak zásadě dvojinstančnosti správního řízení.

[45] Nutno doplnit, že zmíněná zásada dvojinstančnosti není nezbytnou podmínkou ústavnosti procesní úpravy – „“, jak konstatoval Ústavní soud v nálezu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04, č. 240/2005 Sb. Na druhou stranu, pokud zákonodárce druhou odvolací instanci zavedl a tato je jasně garantována zákonem, jako v nyní souzené věci, je potřeba to respektovat se všemi konsekvencemi, které s sebou taková úprava nese, a to včetně odkladného účinku včas podané žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dočasné ochrany, který zajistí, že cizinec nebude během posuzování své žádosti „vycestován“ z území České republiky. Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu nelze připustit, aby byl cizinec povinen před podáním žaloby nucen vyčerpat opravný prostředek v podobě žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dočasné ochrany, na jejíž vyřízení by musel vyčkat v zahraničí nebo nelegálně na území České republiky. Takový výklad by bránil následnému efektivnímu soudnímu přezkumu podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, potažmo čl. 47 Listiny základních práv EU.

[46] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že městský soud dospěl v napadeném usnesení ke správnému právnímu závěru, že žádost o nové posouzení důvodů neudělení dočasné ochrany dle § 4 odst. 1 Ukrajina ve spojení s § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, kterou stěžovatelka v souladu s § 180e zákona o pobytu cizinců podala, je řádným opravným prostředkem ve smyslu § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s.; proto byla stěžovatelka povinna nejprve vyčkat, jak o její žádosti bude rozhodnuto. Teprve rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dočasné ochrany je rozhodnutím, proti němuž může stěžovatelka podat žalobu podle § 65 odst. 1 s. ř. s.