Vydání 10/2024

(…) [27] Stěžovatel, který je otcem nezletilé občanky České republiky, požádal jako rodinný příslušník občana Evropské unie [§ 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců] o vydání povolení k přechodnému pobytu. Rozhodnutím žalovaného byla jeho žádost nicméně zamítnuta z důvodu podle § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, který umožňuje takovéto rozhodnutí pro případ, že je důvodné nebezpečí, že by žadatel mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Splnění těchto podmínek bylo rozhodné pro posouzení zákonnosti rozhodnutí žalovaného městským soudem, vůči jehož závěrům směřují kasační námitky stěžovatele. Stěžovatel namítal jejich nesplnění. Nezákonnost zamítnutí své žádosti spatřoval také v následcích napadeného rozsudku pro svůj rodinný život.

[28] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval výkladem § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, a to jím stanovené podmínky zamítnutí žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu, která spočívá v důvodném nebezpečí, že by žadatel mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Právě od splnění této podmínky se odvíjelo zamítnutí žádosti stěžovatele.

[29] Uvedené ustanovení transponuje do českého právního řádu čl. 27 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (dále jen „směrnice 2004/38/ES“). Podle odstavce 1 tohoto článku smějí členské státy omezit svobodu pohybu a pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků bez ohledu na státní příslušnost z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Tyto důvody nesmějí být uplatňovány k hospodářským účelům. Odstavec 2 pak stanoví, že opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje. Osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná.

[30] Povinnost zohlednit čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES při výkladu pojmů veřejný pořádek, respektive závažné narušení veřejného pořádku, které v různých kontextech používá zákon o pobytu cizinců, vyplývá již z požadavku eurokonformního výkladu vnitrostátního práva. Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, při výkladu těchto pojmů „je třeba brát v úvahu nejen celkový smysl dané právní úpravy, ale přihlížet i k rozdílným okolnostem vzniku, původu a účelu jednotlivých ustanovení, v nichž jsou tyto pojmy užity. Narušením veřejného pořádku podle § 119 odst. 2 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, může být jen takové jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti (srov. čl. 27 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES). I v takovém případě je však nutno zohlednit individuální okolnosti života cizince a přihlédnout k jeho celkové životní situaci.“ (usnesení ze dne 26. 7. 2011, čj. 3 As 4/2010-151, č. 2420/2011 Sb. NSS).

[31] Uvedené závěry jsou použitelné i ve vztahu k § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, a to při zohlednění jeho smyslu a účelu. Je tomu tak bez ohledu na to, že v nyní posuzované věci jde o rodinného příslušníka občana České republiky, který svobodu volného pohybu či pobytu v jiných členských státech nevyužívá. Rozhodl-li se totiž zákonodárce i tyto osoby zařadit do kategorie rodinného příslušníka občana Evropské unie (§ 15a odst. 3 zákona o pobytu cizinců), pak je nezbytné vykládat jej ve všech případech jednotným způsobem (srov. rozsudky NSS ze dne 14. 2. 2020, čj. 5 Azs 383/2019-40, bod 29, ze dne 29. 5. 2020, čj. 2 Azs 29/2019-33, bod 16, a ze dne 21. 10. 2022, čj. 5 Azs 137/2022-40, bod 22).

[32] Ustanovení § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců má výhradně preventivní, a nikoli sankční povahu. Předchozí protiprávní jednání žadatele samo o sobě ještě nepostačuje k tomu, aby byla žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu podle tohoto ustanovení zamítnuta. Někdejší trestná činnost ovšem v obecné rovině může být základem úvahy o tom, že žadatel i do budoucna představuje důvodné nebezpečí, že by mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Pouze s tím se však žalovaný při posuzování uvedeného rizika spokojit nemůže. Nejvyšší správní soud v minulosti uvedl, že „vše závisí na individuálním posouzení životních poměrů a chování cizince. Trestněprávní cizince je v tomto ohledu pro správní orgány pouze východiskem autonomního posouzení pro účely zákona o pobytu cizinců. Informace o trestní historii cizince je správní orgán povinen si opatřit a patřičně je zohlednit, nicméně je třeba si být vědom odlišných účelů trestního a cizineckého práva.“ (rozsudek ze dne 29. 5. 2020, čj. 2 Azs 29/2019-33, bod 25). Žalovaný musí zvažovat mj. závažnost a povahu spáchaného trestného činu, jakož i další individuální aspekty daného případu, jako je například předcházející bezúhonnost, či naopak opakování trestné činnosti u žadatele, chování žadatele ve vazbě či ve výkonu trestu a po propuštění, případně motiv, který jej ke spáchání trestného činu vedl, nebo jeho postoj k dosavadní trestné činnosti (srov. již zmíněné rozsudky NSS čj. 5 Azs 383/2019-40, bod 31, a čj. 5 Azs 137/2022-40, bod 23).

[33] Lze poukázat i na související závěry Ústavního soudu, že podle čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES je „třeba posoudit, zda osobní chování dotyčného jednotlivce představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. To mimo jiné znamená, že vnitrostátní orgány (resp. soudy) musí kromě existence předchozího odsouzení vzít v úvahu další okolnosti jako například uložený trest, míru zapojení jednotlivce do trestné činnosti, rozsah způsobené škody, četnost trestných činů, tendenci k opakování trestné činnosti či chování stěžovatele v době po odsouzení […]. Teprve v rámci posouzení proporcionality opatření je pak třeba hodnotit, zda je potenciální zrušení povolení k trvalému pobytu [a obdobně zamítnutí žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu] v souladu se zásadou přiměřenosti, a to zejména s ohledem na skutečnosti, jako je délka pobytu dotyčné osoby na daném území, věk, zdravotní stav, rodinné a ekonomické poměry, společenská a kulturní integrace v hostitelském členském státě, intenzita vazeb na zemi původu atd.“ (nález ze dne 16. 12. 2020, sp. zn. I. ÚS 945/20, č. 233/2020 Sb. ÚS, bod 52).

[34] Uvedené požadavky na posouzení, zda je důvodné nebezpečí, že by žadatel mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek, se uplatní bez ohledu na závažnost trestného činu či výši uloženého trestu. Výše odkazovaná rozhodnutí se v některých případech týkala věcí, v nichž tehdejší stěžovatel byl odsouzen za srovnatelně či více závažnou trestnou činnost, což nezbavovalo příslušné správní orgány povinnosti posoudit, zda tento stěžovatel představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Například citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 945/20 se týkal věci, v níž tehdejší stěžovatel byl odsouzen za spáchání zločinu výroby a jiného nakládání s omamnými psychotropními látkami a jedy podle § 283 odst. 1, odst. 2 písm. c) trestního zákoníku k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v trvání dvou let. V jiné věci, kterou se zabýval Nejvyšší správní soud, šlo zase o stěžovatele odsouzeného za drogovou kriminalitu k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v trvání devíti let podle § 283 odst. 1, odst. 2 písm. c), odst. 3 písm. c) trestního zákoníku (rozsudek ze dne 3. 11. 2022, čj. 10 Azs 202/2022-42).

[35] V posuzované věci žalovaný a městský soud vyšli při hodnocení podmínek pro zamítnutí žádosti stěžovatele podle § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců výhradně z jeho trestní minulosti. Městský soud ve shodě s žalovaným zohlednil, že se stěžovatel dopustil opakované trestné činnosti a že nejde o „bagatelní trestné činy“. Z napadeného rozsudku nicméně nevyplývají žádné konkrétní důvody, které by opodstatňovaly závěr o existenci důvodného nebezpečí, že stěžovatel by mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek i do budoucna, a tyto důvody nevyplývají ani z rozhodnutí žalovaného. Jedinou výjimkou je zohlednění aktuálního trestního stíhání stěžovatele jako negativní okolnosti, čemuž brání zásada neviny.

[36] Zásada neviny je vyjádřena v čl. 40 odst. 2 Listiny, který stanoví, že každý, proti němuž je vedeno trestní řízení, je považován za nevinného, pokud pravomocným odsuzujícím rozsudkem soudu nebyla jeho vina vyslovena. Stejnou záruku stanoví také čl. 6 odst. 2 Úmluvy a čl. 48 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie. Zásada neviny ale nepůsobí jen uvnitř trestního řízení. Promítá se rovněž do rozhodování jiných orgánů veřejné moci, které si nesmí učinit úsudek o tom, zda byl spáchán trestný čin, dokud není pravomocným odsuzujícím rozsudkem vina vyslovena. To se promítá i do možnosti zohlednění probíhajícího trestního řízení v jiných řízeních. Probíhající trestní řízení není ekvivalentem pravomocného odsouzení, aniž by bylo podstatné, zda je osoba, proti níž je vedeno, trestně stíhána, byla obžalována ze spáchání trestného činu, nebo dokonce byla nepravomocně odsouzena (např. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 14. 11. 2023, čj. 2 Azs 103/2021-28, č. 4548/2024 Sb. NSS, bod 26). Ze zásady neviny vyplývá požadavek, aby samotné trestní stíhání nebylo považováno za přitěžující okolnost, a to k tíži osoby, proti níž se řízení vede.

[37] Žalovaný při posuzování žádosti stěžovatele přihlédl k jeho aktuálnímu trestnímu stíhání. V této souvislosti odkázal na § 3 správního řádu, podle kterého byl žalovaný povinen zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Nejvyšší správní soud ale z rozhodnutí žalovaného zjistil, že žalovaný k okolnosti trestního stíhání nepřihlíží pouze pro dokreslení skutkového stavu, respektive zjištění celkové životní situace stěžovatele, nýbrž jej posuzuje jako významnou negativní okolnost mající vliv na hodnocení hrozby narušení veřejného pořádku ze strany stěžovatele. Žalovaný výslovně uvádí, že aktuálně vedené trestní řízení je negativním poznatkem, které přispívá ke komplexnímu posouzení rizika. Tuto skutečnost považuje za důležitý, ne-li ten nejdůležitější aspekt při zohlednění možného rizikového chování stěžovatele. Tím ovšem porušuje zásadu neviny, neboť na stěžovatele nehledí jako na nevinného a při hodnocení budoucího rizikového chování mu vedené trestní stíhání nepřípustně přičítá k tíži. Nerespektování neviny žalovaným vyplývá též i z jeho vyjádření ke kasační stížnosti, v němž uvedl, že „stěžovatel, ač tvrdí, že je bezúhonný, se nadále věnuje činnostem, které nebudou tak zcela v souladu se zákonem“. Městský soud tudíž pochybil, aproboval-li tyto závěry žalovaného. Sám navíc hodnotil aktuálně vedené trestní stíhání jako negativní poznatek k osobě stěžovatele (bod 29 napadeného rozsudku), čímž sám porušuje presumpci neviny.

[38] Zjišťování skutkového stavu je ovládáno zásadou objektivního a nestranného přístupu, podle které je správní orgán povinen zjišťovat veškeré rozhodné okolnosti ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena (např. rozsudek NSS ze dne 19. 6. 2014, čj. 2 As 52/2013-69). Má-li však tato okolnost spočívat v tom, že proti žadateli o vydání povolení k přechodnému pobytu je vedeno trestní stíhání, pak s ohledem na presumpci neviny není možné na jejím základě odůvodnit hrozbu závažného narušení veřejného pořádku ve smyslu podmínek podle § 87 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců. To neznamená, že správní orgán nemůže přihlédnout k samotnému jednání, pro které je trestní stíhání vedeno, bylo-li toto jednání (nikoli jeho trestnost) v řízení před správním orgánem prokázáno a lze-li z něj takovouto hrozbu dovozovat. V posuzované věci ovšem žalovaný žádnou takovouto skutečnost nezjistil. K tíži stěžovatele nemůže jít ani uplatňování práv stěžovatele v trestním řízení. Pouhý projev zájmu o uzavření dohody o vině a trestu ještě neznamená, že se stěžovatel trestného jednání dopustil nebo že se k němu doznal. Ostatně ani v trestním řízení by v případě, že dohoda o vině a trestu nebude schválena a věc se vrátí do přípravného řízení, nebylo možné k jednání směřujícímu k jejímu uzavření přihlédnout (srov. § 314s trestního řádu).

[39] Lze tedy shrnout, že žalovaný ani městský soud nezmiňují kromě předchozího odsouzení stěžovatele a aktuálně vedeného trestního řízení žádné konkrétní okolnosti, které by nasvědčovaly tomu, že stěžovatel představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti. Ze správního spisu naopak vyplývá, že stěžovatel vede na území České republiky řádný život, má stabilní příjem ze svého podnikání a je v kontaktu se svými dětmi, na jejichž péči pravidelně přispívá. Tyto okolnosti žalovaný a městský soud nijak nezohlednili. Nepřihlédli rovněž k tomu, že i když nebylo odsouzení stěžovatele dosud zahlazeno, uplynula od něj doba více než šesti let, během níž stěžovatel nebyl trestán, což je další okolnost pro posouzení rizika budoucího narušení veřejného pořádku (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 7. 2023, čj. 2 Azs 285/2022-57, č. 4523/2023 Sb. NSS).

[40] Vzhledem k tomu, že nebylo řádně posouzeno, zda byla u stěžovatele naplněna základní podmínka pro uplatnění § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, je již nadbytečné hodnotit, zda bylo zamítnutí stěžovatelovy žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu přiměřené z hlediska dopadů daného rozhodnutí do jeho soukromého a rodinného života. To je totiž další samostatná podmínka vydání takového rozhodnutí, kterou nelze směšovat s otázkou, zda je tu důvodné nebezpečí, že by rodinný příslušník občana Evropské unie mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek (srov. nález ÚS sp. zn. I. ÚS 945/20, bod 52, též rozsudek NSS čj. 5 Azs 137/2022-40, bod 31). Z téhož důvodu se Nejvyšší správní soud nezabýval ani dílčí námitkou stěžovatele stran nedostatečného dokazování (nevypracování znaleckého posudku).

[41] Je na žalovaném, aby v případě, že bude nyní posuzovaná žádost stěžovatele stále aktuální, ji znovu posoudil ve světle výše uvedených požadavků směrnice 2004/38/ES a citované judikatury. V dalším řízení lze přihlédnout k výsledku nyní probíhajícího trestního řízení se stěžovatelem, bude-li v mezidobí pravomocně skončeno. Pokud by žalovaný přesto dospěl k závěru, že je u stěžovatele naplněna podmínka podle § 87e odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, musí následně řádně posoudit přiměřenost případného zamítnutí žádosti z hlediska základního práva stěžovatele na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života, a především nejlepšího zájmu jeho dětí.

[42] Pro úplnost musí Nejvyšší správní soud přisvědčit stěžovateli, že žalovaný v napadeném rozhodnutí chybně uvedl, že byl stěžovatel opakovaně odsouzen (stěžovatel byl odsouzen jednou za vícero trestných činů). Je zásadní rozdíl mezi „opakováním trestné činnosti“, za niž byl stěžovateli uložen souhrnný trest odnětí svobody a „opakovaným odsouzením“, které je výrazem recidivy trestního jednání, tedy jednání s vyšší společenskou škodlivostí. Nejde o pouhou chybu v psaní, ale o nesprávně zjištěný skutkový stav (žalovaný výslovně uvádí, že stěžovatel byl „opakovaně, celkem dvakrát, odsouzen“), z něhož žalovaný dovodil riziko opakované trestné činnosti do budoucna. Městský soud se s touto námitkou nevypořádal dostatečně a mýlí se, uvádí-li, že uvedené pochybení nepředstavuje nesprávnou interpretaci zjištění z opisu rejstříku trestů ani nesprávné a nezákonné hodnocení předchozího odsouzení stěžovatele žalovaným. Nejvyšší správní soud se touto vadou řízení nicméně dále nezabýval. Žalovaný si je svého pochybení vědom, a i bez něj je dána nezákonnost napadeného rozsudku i rozhodnutí žalovaného, která opodstatňuje jejich zrušení.