Vydání 7/2024

(…) [18] Na úvod Nejvyšší správní soud poznamenává, že kasační stížností bylo napadeno rozhodnutí městského soudu, kterým bylo zrušeno rozhodnutí stěžovatelky z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Za této situace se může Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti zabývat pouze tím, zda byl závěr městského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatelky správný, či nikoli (viz rozsudek NSS ze dne 28. 3. 2007, čj. 2 As 36/2006-102). Úkolem Nejvyššího správního soudu je posoudit, zda se stěžovatelka měla ve svém rozhodnutí zabývat dodržením zásady a zda tak učinila v dostatečném rozsahu, nikoliv tím, zda je její rozhodnutí v souladu s touto zásadou.

[19] Stěžovatelka zpochybňuje existenci povinnosti zohlednit v řízení o uložení povinnosti opustit území členských států zásadu , neboť má za to, že rozhodnutím vydaným v tomto řízení se ukládá toliko povinnost vycestovat z území členských států, aniž by však bylo určováno, do jaké země má cizinec vycestovat. Z toho dovozuje, že toto rozhodnutí se již pojmově nemůže dostat do se zásadou .

[20] Tento závěr stěžovatelky není správný. Rozhodnutí o povinnosti opustit území členských států podle § 50a odst. 2 zákona o pobytu cizinců představuje implementaci návratové směrnice. Konkrétně se jedná o rozhodnutí o navrácení ve smyslu čl. 3 odst. 4 této směrnice, jenž pod tento pojem řadí . Navrácením se podle čl. 3 odst. 3 návratové směrnice rozumí .

[21] Soudní dvůr v rozsudku velkého senátu ze dne 14. 5. 2020, , C-924/19 PPU a C-925/19 PPU, uvedl, že uložení nebo prohlášení povinnosti návratu představuje jeden ze dvou základních znaků rozhodnutí o navrácení. Povinnost návratu nelze uložit, aniž by byla určena země, do které se má cizinec navrátit. Touto zemí může být pouze některá ze zemí ve smyslu čl. 3 odst. 3 návratové směrnice. Z toho plyne, že pokud orgán členského státu změní zemi, do které by se měl cizinec navrátit, v porovnání se zemí návratu zmíněnou v předchozím rozhodnutí o navrácení, změní tím toto rozhodnutí podstatným způsobem (body 114 až 116). V rozsudku ze dne 24. 2. 2021, , C-673/19, Soudní dvůr potvrdil, že v rozhodnutí o navrácení musí být určena země (z možností přicházejících v úvahu dle čl. 3 odst. 3 návratové směrnice), do které se má cizinec navrátit (body 32 a 39). Na tomto požadavku setrval Soudní dvůr i v rozsudku velkého senátu ze dne 22. 11. 2022, , C-69/21, bodě 53, a rozsudku ze dne 6. 7. 2023, , C-663/21, bodě 46.

[22] Stěžovatelka má pravdu potud, že obsahem povinnosti ukládané podle § 50a odst. 2 zákona o pobytu cizinců je povinnost vycestovat z území členských států. Cizinec není povinen splnit tuto povinnost vycestováním do konkrétní země (a nikam jinam). Tato rovina se odráží ve výroku správního rozhodnutí. Od ní je nicméně třeba odlišovat posouzení, zda jsou splněny hmotněprávní podmínky pro uložení této povinnosti. Jednou z těchto podmínek, jak bude vyloženo dále, je i soulad vycestování se zásadou . Pro účely tohoto posouzení je nicméně třeba určit konkrétní zemi, do které má cizinec neoprávněně pobývající na území České republiky na základě rozhodnutí o povinnosti opustit území členských států vycestovat. To vyplývá z čl. 3 odst. 3 a 4 návratové směrnice, jak byly vyloženy Soudním dvorem a v jejichž světle je třeba vykládat požadavky kladené na odůvodnění rozhodnutí dle § 50a zákona o pobytu cizinců. Stěžovatelce tedy nemůže být pro účely rozhodnutí o povinnosti opustit území členských států lhostejné, do jaké země se cizinec navrátí. Určení této země (z výčtu uvedeného v čl. 3 odst. 3 návratové směrnice) je totiž podstatnou součástí tohoto rozhodnutí a ve vztahu k této zemi musí správní orgán posoudit, zda neexistují skutečnosti, které by cizinci bránily ve vycestování (v návratu do této země).

[23] Stěžovatelka v posuzované věci v odůvodnění svého rozhodnutí konkrétně neurčila zemi, do níž se má žalobce navrátit. Postupovala tedy v rozporu se zákonem (jeho eurokonformním výkladem). Tvrzení, že žalobce může využít bezvízového styku Ruské federace s třetími zeměmi a vycestovat do velkého počtu takových třetích zemí, je z hlediska judikatury Soudního dvora neakceptovatelné, neboť není konkrétní. Nejvyšší správní soud doplňuje, že určení konkrétní země, do které má cizinec vycestovat, musí být přezkoumatelné a mít oporu v podkladech rozhodnutí. Ve vztahu k možnosti vycestování do třetí země, upravené v čl. 3 odst. 3 odrážce třetí návratové směrnice, je třeba zdůraznit, že tato možnost přichází do úvahy pouze tehdy, jestliže se cizinec sám rozhodne do konkrétní třetí země vycestovat (vrátit) a jestliže jej tato třetí země přijme. Ke zvažování této možnosti nepostačuje, že by cizinec mohl legálně do takové třetí země vycestovat, jak se domnívá stěžovatelka, neboť klíčová je vůle samotného cizince.

[24] Tím je vyvrácena námitka stěžovatelky, podle níž požadavky formulované v rozsudku městského soudu naplnila, neboť v řízení vyšlo najevo, že žalobce mohl vycestovat do třetího státu, tedy nikoliv pouze do Ruska. Jeho neochota tak učinit na tomto závěru nemůže ničeho změnit. Názor stěžovatelky lze zobecnit tak, že může uložit cizinci povinnost opustit území členských států i v situaci, kdy jeho vycestování do země původu by porušilo zásadu , pokud je myslitelné (tedy ne zcela vyloučené), aby si vyřídil pobytové oprávnění v jiném státě, v němž nebude vystaven takovému nebezpečí.

[25] Výklad stěžovatelky by ve svém důsledku nicméně znamenal, že by bylo možné vydat rozhodnutí o povinnosti opustit území členských států (či rozhodnutí o správním vyhoštění) v zásadě v každém případě s tím, že pokud se cizinec nechce vrátit do státu, v němž mu hrozí skutečné nebezpečí ve smyslu § 179 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, je na něm, aby si obstaral povolení k pobytu na území třetího státu. Takový výklad by však zásadu zcela vyprázdnil. Z hlediska mezinárodních závazků České republiky se tak jedná o zcela neakceptovatelný výklad. Nehledě na to, že neodpovídá ani podmínkám upraveným v čl. 3 odst. 3 odrážce třetí návratové směrnice.

[26] Po vyjasnění této úvodní otázky se může Nejvyšší správní soud dále zabývat aplikací zásady v řízení o uložení povinnosti opustit území členských států. Městský soud povinnost stěžovatelky zabývat se touto zásadou v uvedeném typu řízení dovodil z rozsudku čj. 6 Azs 342/2021-28. Stěžovatelka nicméně odmítá zobecnění závěru v něm uvedeného, neboť byl vysloven ve vztahu k občanovi Ukrajiny, vůči nimž přijaly členské státy Evropské unie nadstandardní přístup.

[27] Je proto třeba nejprve vyjasnit, zda lze závěr vyřčený v rozsudku čj. 6 Azs 342/2021-28 vztáhnout i na jiné cizince, které nemají ukrajinské státní občanství. Šestý senát dospěl k jasnému závěru, že zásadu je třeba použít i v řízení o povinnosti opustit území s tím, že v tomto případě není žádný důvod rozlišovat mezi tímto řízením a řízením o správním vyhoštění. „“ (bod 8).

[28] Šestý senát ani náznakem nezmiňuje, že by se jeho výklad měl týkat pouze ukrajinských občanů. Navíc, pokud by tomu tak mělo skutečně být, jednalo by se o zcela nedůvodné rozlišování na základě státní příslušnosti. K porušení zásady totiž jistě může dojít i v množství dalších situací. Stěžovatelčino tvrzení, že výklad šestého senátu se týká pouze občanů Ukrajiny (resp. specifické situace vzniklé v důsledku ruské agrese), tak postrádá jakékoliv opodstatnění.

[29] Nejvyšší správní soud již ostatně v usnesení ze dne 22. 6. 2023, čj. 7 Azs 86/2023-53, posuzoval, zda správní orgán správně zohlednil v řízení o povinnosti opustit území členských států zásadu . Jednalo se přitom o cizince, který byl občanem Arménie. Tím, že se touto otázkou Nejvyšší správní soud vůbec zabýval, implicitně připustil, že závěry šestého senátu lze použít nejen v případě občanů Ukrajiny.

[30] Nejvyšší správní soud opakovaně judikuje, že v případě vyhoštění je třeba zásadu zohlednit, což vyplývá z mezinárodních závazků České republiky (viz např. rozsudek ze dne 24. 5. 2017, čj. 1 Azs 65/2017-50). Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že povinnost vycestovat je podstatou rozhodnutí o povinnosti opustit území členských států i rozhodnutí o správním vyhoštění. Pokud jde o tuto povinnost, uvedená rozhodnutí se neliší. Rozhodnutí o správním vyhoštění se odlišuje v tom, že k povinnosti vycestovat přistupuje zákaz vstupu na území členských států (ve smyslu čl. 11 návratové směrnice). Ke splnění povinnosti vycestovat z území členských států je cizinci zpravidla poskytnuta určitá lhůta. Zásada vstupuje do hry již v souvislosti s povinností vycestovat, neboť samotným vycestováním se cizinec dostává do země, v níž mu hrozí skutečné nebezpečí ve smyslu § 179 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, nikoliv až v důsledku zákazu vstupu na území členských států. Z hlediska nutnosti zohlednit zásadu proto není žádný rozdíl mezi správním vyhoštěním a rozhodnutím o povinnosti opustit území členských států (viz bod 8 rozsudku čj. 6 Azs 342/2021-28).

[31] Jak navíc stěžovatelka sama správně naznačuje, povinnost členských států zohlednit zásadu je zakotvena v čl. 5 návratové směrnice. Velký senát Soudního dvora v bodě 55 rozsudku ve věci uvedl, že čl. 5 návratové směrnice, který představuje obecné pravidlo závazné pro členské státy, jakmile tuto směrnici provedou, ukládá příslušnému vnitrostátnímu orgánu povinnost, aby , zaručenou jakožto základní právo v čl. 18 Listiny základních práv EU (dále jen „Listina“) ve spojení s čl. 33 Úmluvy o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.), jakož i v čl. 19 odst. 2 Listiny (shodně viz rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 19. 6. 2018, , C-181/16, bod 53).

[32] Velký senát Soudního dvora v bodech 56 až 59 rozsudku ve věci vyložil, že čl. 5 návratové směrnice brání tomu, aby vůči státnímu příslušníkovi třetí země bylo vydáno rozhodnutí o navrácení, pokud se toto rozhodnutí týká jako země, do které má být navrácen, země, ve vztahu k níž existují závažné důvody se domnívat, že by v případě vykonání uvedeného rozhodnutí byl tento státní příslušník vystaven skutečnému riziku zacházení odporujícího čl. 18 nebo čl. 19 odst. 2 Listiny. Podle čl. 19 odst. 2 Listiny nesmí být nikdo vyhoštěn do státu, v němž mu hrozí vážné nebezpečí, že by mohl být vystaven nejen trestu smrti, ale také mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení ve smyslu čl. 4 Listiny. Zákaz nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu zakotvený v čl. 4 má absolutní povahu, neboť je těsně spjat s respektováním lidské důstojnosti podle čl. 1 Listiny. Z toho vyplývá, že existují-li závažné důvody se domnívat, že státní příslušník třetí země neoprávněně pobývající na území členského státu bude v případě navrácení do třetí země vystaven skutečnému riziku nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu čl. 4 ve spojení s čl. 1 a čl. 19 odst. 2 Listiny, . Stejně tak nemůže být uvedený státní příslušník během tohoto období vyhoštěn, jak ostatně výslovně stanoví čl. 9 odst. 1 návratové směrnice.

[33] Ze zmiňovaného rozsudku velkého senátu Soudního dvora jednoznačně plyne, že stěžovatelka byla povinna v řízení o uložení povinnosti opustit území členských států aplikovat zásadu . Aplikace této zásady může vyústit v to, že vůči cizinci neoprávněně pobývajícímu na území České republiky nelze vydat rozhodnutí o povinnosti opustit území.

[34] Kromě zásady ukládá čl. 5 návratové směrnice povinnost zohlednit rodinný život a zdravotní stav cizince. Tato kritéria jsou v českém právním řádu obsažena v § 174a zákona o pobytu cizinců. již v minulosti dovodila, že přiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života je třeba posuzovat i v řízení o povinnosti opustit území, a to mimo jiné právě s poukazem na čl. 5 návratové směrnice (viz rozsudek NSS ze dne 28. 3. 2017, čj. 7 Azs 24/2017-29, č. 3574/2017 Sb. NSS, body 23 a 24). Ke stejnému závěru dospěl navíc Nejvyšší správní soud i po přijetí § 174a odst. 3 zákona o pobytu cizinců, a to na základě přímé aplikace čl. 5 návratové směrnice (viz rozsudek NSS ze dne 19. 12. 2018, čj. 8 Azs 290/2018-27, č. 3852/2019 Sb. NSS, body 14 a 15). Je proto zřejmé, že stěžovatelčin výklad nezohledňující v řízení o povinnosti opustit území členských států čl. 5 návratové směrnice je v rozporu s právem Evropské unie.

[35] Na tomto závěru nemůže nic změnit ani argument, že použití § 179 zákona o pobytu cizinců je explicitně předpokládáno v rámci rozhodování o správním vyhoštění (§ 120a téhož zákona), zatímco v rámci rozhodování o uložení povinnosti opustit území členských států nikoliv. Systematický výklad zákona nicméně nevyznívá tak jednoznačně, jak namítá stěžovatelka. Ustanovení § 179 zákona o pobytu cizinců je součástí části první, hlavy XVIII uvedeného zákona, která je nadepsána . Z hlediska systematického se tedy vztahuje na všechny instituty upravené v části první zákona, tj. i na řízení o povinnosti opustit území členských států. Zmiňované ustanovení v odstavci 1 stanoví, že . Samo na žádný konkrétní institut či ustanovení zákona o pobytu cizinců neodkazuje. Ze skutečnosti, že na něj zákon odkazuje pouze v § 120a upravujícím správní vyhoštění, nelze dovozovat, že zákaz uložení povinnosti vycestovat se nevztahuje i na další instituty upravené tímto zákonem. Z § 50a odst. 3 zákona o pobytu cizinců vyplývá, že povinnost opustit území členských států spočívá v povinnosti vycestovat. Chybějící odkaz v tomto ustanovení na § 179 téhož zákona sám o sobě nevylučuje jeho aplikaci v daném řízení. Jakékoliv pochybnosti o aplikovatelnosti § 179 zákona o pobytu cizinců na rozhodnutí o povinnosti opustit území členských států jsou vyvráceny jeho eurokonformním výkladem. Jak totiž Nejvyšší správní soud uvedl výše, zásada vychází z mezinárodních závazků České republiky a práva Evropské unie. Nutnost ji zohlednit je obsažena i v čl. 5 návratové směrnice. Sám o sobě nejednoznačný argument systematikou zákona nemůže mít přednost před plněním mezinárodních závazků České republiky.

[36] Stěžovatelka argumentuje tím, že podle aktuálního právního rámce upravujícího řízení o vyhoštění není povolána ani vybavena k tomu, aby sama posuzovala, zda vycestování cizince nebrání zásada . Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že pokud je Policii České republiky (resp. jejím útvarům tvořícím jednotlivé správní orgány) svěřena pravomoc vést řízení o uložení povinnosti opustit území členských států, je oprávněna sama posoudit všechny hmotněprávní otázky, na nichž závisí, zda bude vydáno rozhodnutí o povinnosti opustit území členských států, či nikoliv. Je-li její povinností před vydáním rozhodnutí posoudit, zda vycestování cizince není v rozporu se zásadou , musí tomu uzpůsobit své organizační záležitosti tak, aby byla schopna tomuto požadavku po odborné stránce dostát. Tyto obtíže organizačně personálního charakteru nejsou důvodem pro to, aby Nejvyšší správní soud zaujal právní názor, jenž by stěžovatelce sice vyhovoval, byl by však v rozporu s mezinárodními závazky České republiky a eurokonformním výkladem § 50a odst. 2 ve spojení s § 179 zákona o pobytu cizinců.

[37] Ustanovení § 120a zákona o pobytu cizinců, jež pro řízení o správním vyhoštění svěřuje posuzování souladu rozhodnutí o vyhoštění se zásadou Ministerstvu vnitra, které pro účely tohoto řízení vydává závazné stanovisko, neznamená, že by v jiném řízení, na které by nebylo možné tuto procesní konstrukci přenést, zbavoval stěžovatelku posuzovat dopady rozhodnutí o povinnosti opustit území členských států na respektování zásady . Lze ostatně dodat, že podle § 120a odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 1. 7. 2023 je stěžovatelka i v řízení o správním vyhoštění oprávněna posoudit možnost vycestování cizince a dospěje-li k závěru, že možné není, nemusí vyžadovat závazné stanovisko Ministerstva vnitra. Závazné stanovisko Ministerstva vnitra tak má smysl pouze za situace, kdy samotná policie má za to, že vycestování cizince nic (tedy ani § 179 zákona o pobytu cizinců) nebrání. To potvrzuje i důvodová zpráva k zákonu č. 173/2023 Sb., jímž bylo zmíněné ustanovení novelizováno: „.“

[38] Neobstojí ani stěžovatelčina argumentace, že žalobce mohl požádat o mezinárodní ochranu či řešit svou situaci vhodným pobytovým oprávněním. Tento výklad opět nerespektuje judikaturu ve věcech aplikace zásady v řízení o vyhoštění. Podle ní skutečně odpovídají důvody znemožňující vycestování podle § 179 zákona o pobytu cizinců důvodům pro udělení doplňkové ochrany podle § 14a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. Pokud ale cizinec nepodá žádost o mezinárodní ochranu, je jediným řízením, ve kterém může Česká republika dostát svým mezinárodním závazkům, z nichž zásada vyplývá, právě řízení o vyhoštění (viz rozsudek NSS ze dne 25. 2. 2016, čj. 5 Azs 7/2016-22). Stručně shrnuto, ani pokud cizinec nevyvolá řízení, které je podle stěžovatelky vhodnější, nezbavuje ji to povinnosti zohlednit zásadu v rozhodnutí o správním vyhoštění (v tomto případě v rozhodnutí o uložení povinnosti opustit území členských států jakožto jediném řízení, kde tak lze učinit). Z hlediska zásady totiž není důležité, aby byl cizinci udělen nějaký pobytový titul, nýbrž aby nebylo přijato rozhodnutí o povinnosti vycestovat. Jestliže stěžovatelka vedla se žalobcem řízení o uložení této povinnosti, musí sama zhodnotit, zda je její uložení přípustné vzhledem k zásadě .

[39] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že závěr městského soudu, že stěžovatelka měla zohlednit zásadu , je správný.

[40] Stěžovatelka dále namítá, že městský soud formuloval nesrozumitelně výjimku z nutnosti posuzovat zásadu . S tím se nelze ztotožnit. Městský soud v bodě 31 svého rozsudku svůj názor dostatečně ozřejmil. Stěžovatelka s ním ostatně polemizuje, je tedy zřejmé, že je srozumitelný i pro ni.

[41] Stěžovatelka ve svém rozhodnutí k obavám žalobce z povolání k vojenské službě uvedla pouze to, že plnění občanské povinnosti v zemi původu neodůvodňuje tolerování jeho neoprávněného pobytu na území České republiky. Teprve v kasační stížnosti stěžovatelka přednesla argumenty pro závěr, že žalobci v zemi původu nehrozí skutečné nebezpečí ve smyslu § 179 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Poukázala na některé skutečnosti týkající se mobilizace a trestů za vyhýbání se vojenské službě, zmínila i obecnost tvrzení žalobce. Nejvyšší správní soud předně poukazuje na to, že nedostatky správního rozhodnutí nelze napravovat argumentací v kasační stížnosti (viz rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2004, čj. 3 As 51/2003-58). Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s městským soudem, že i přes určitou obecnost vyjádření žalobce, pokud jde o nebezpečí, které mu hrozí v zemi původu, je způsob, jakým k jeho vypořádání přistoupila stěžovatelka, nedostatečný a zcela paušální. Pomíjí totiž, že od povinnosti vykonat vojenskou službu jakožto občanskou povinnost je třeba odlišovat situaci, kdy by se žalobce mohl podílet v souvislosti s válkou na Ukrajině na válečných zločinech a zločinech proti lidskosti a kdy by mohl být vystaven nepřiměřeným sankcím za nenastoupení výkonu služby. Tyto aspekty bylo nezbytné v řízení důkladně posoudit, což stěžovatelka neučinila. Ostatně tak ani nemohla učinit, neboť k tomu neshromáždila vůbec žádné podklady. S městským soudem lze proto souhlasit, že rozhodnutí stěžovatelky je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.