4501/2023
Pobyt cizinců: práva žadatele o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti
Pobyt cizinců: práva žadatele o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti
k § 170d zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“), ve znění účinném od 2. 8. 2021
k § 57 a § 79 odst. 3 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu
Žadatel o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti má i podle právní úpravy obsažené v § 170d zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, právo na poskytnutí průkazu žadatele o tento
status
a na poskytnutí ubytování v pobytovém středisku, neboť na tyto aspekty řízení o žádosti a postavení žadatele se nadále analogicky použijí § 57 a § 79 odst. 3 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu.(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 1. 2022, čj. 10 A 98/2021-45)1)
Prejudikatura:
č. 4166/2021 Sb. NSS.Věc:
A. M. M. S. proti Ministerstvu vnitra o ochranu před nezákonným zásahem.Spornou otázkou v této věci bylo, zda měl žadatel o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti podle § 170d zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném od 2. 8. 2021, právo na vydání průkazu žadatele o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti a na ubytování v pobytovém středisku po dobu řízení o žádosti.
Žalobce podal žádost o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti, datovanou 9. 8. 2021, téhož dne osobně na pracovišti Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky. Podáním ze dne 1. 9. 2021 žalobce výslovně požádal o vystavení průkazu žadatele o přiznání statusu osoby bez státní příslušnosti. Podáním ze dne 6. 9. 2021 požádal Správu uprchlických zařízení o ubytování v některém z pobytových středisek. Z odpovědi datované 10. 9. 2021 se žalobce dozvěděl, že ubytování je poskytováno toliko osobám, jejichž postavení je upraveno zákonem o azylu, mezi něž žalobce nepatří.
Žalovaný žádostem o vydání průkazu žadatele a o poskytnutí ubytování až do podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem (tj. do 17. 9. 2021) nevyhověl. Touto žalobou se žalobce domáhal, aby Městský soud v Praze určil, že nevydání průkazu a nepřijetí do ubytovacího střediska k jeho žádostem bylo nezákonné, a aby žalovanému přikázal tento průkaz vydat a umožnil využít ubytování v pobytovém středisku, resp. aby žalovanému zakázal pokračovat v porušování jeho práva na ubytování.
Žalobce v žalobě namítl, že právní úprava řízení o žádosti o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti byla do 1. 8. 2021 obsažena v zákoně o azylu, a správní soudy dovodily, že se na toto řízení analogicky aplikuji také další ustanovení zákona o azylu, včetně povinnosti žalovaného vydat žadateli průkaz a poskytnout mu ubytování v některém z ubytovacích zařízení (odkázal např. na rozsudek NSS ze dne 10. 3. 2021, čj. 10 Azs 347/2020-25, č. 4166/2021 Sb. NSS). Žalobce uvedl, že správní soudy neopřely tento závěr jen o zařazení úpravy v azylovém zákoně a příslušnou důvodovou zprávu, ale také o mezinárodní závazky České republiky, zejména o úzký vztah mezi Úmluvou o právním postavení uprchlíků z roku 1951 (č. 208/1993 Sb.) a její sesterskou Úmluvou o právním postavení osob bez státní příslušnosti z roku 1954 (č. 108/2004 Sb. m. s.; dále jen „Úmluva“), které vyžadují zásadně shodný standard zacházení se žadateli. Na nedostatečnou úpravu postavení žadatelů a řízení o žádosti pak opakovaně upozorňují další autority jako Veřejný ochránce práv nebo Rada vlády pro lidská práva. Svévolné a účelové přenesení právní úpravy z jednoho zákona do druhého nemohlo mít vliv na rozsah práv žadatelů, a závěry vyslovené správními soudy jsou tak plně použitelné také na nynější právní úpravu.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě stručně konstatoval, že podle nyní účinné právní úpravy již na problematiku související se žádostmi o určení statusu osoby bez státní příslušnosti nedopadá zákon o azylu, proto nelze aplikovat dřívější judikaturu, která jeho aplikaci dovodila z toho, že jedinou zmínku o řízení obsahoval právě zákon o azylu. Nynější žadatelé tak jsou v obdobném postavení jako žadatelé o vízum za účelem strpění, které je osobám, jež jsou shledány jako osoby bez státní příslušnosti, vydáváno. Ze zákona o pobytu cizinců nelze dovodit povinnost poskytovat těmto osobám jakoukoli materiální asistenci. Úmluva neobsahuje procesní ustanovení a nijak nereguluje fázi „žadatelství“ o
status
osoby bez státní příslušnosti a ani s touto fází nespojuje žádná práva. Je tedy ponecháno na státech, jakou procesní formu a postup pro implementaci svých závazků zvolí. Pro identifikaci osob je zavedeno v zákoně o pobytu cizinců řádné řízení a výhody podle Úmluvy jsou osobám, které skutečně jsou osobami bez státní příslušnosti, poskytovány na základě uděleného víza za účelem strpění. Žalobce proto nemohl být postupem žalovaného nijak zkrácen na svých právech.Městský soud v Praze žalobě vyhověl.
Z odůvodnění:
(…) [8] Řízení o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti je s účinností od 2. 8. 2021 upraveno výhradně v § 170d zákona o pobytu cizinců, jenž v odstavci 1 vylučuje z použití některá ustanovení správního řádu (obdobně jako dříve aplikovaný § 9 zákona o azylu), například o doručování účastníku neznámého pobytu, o ústním jednání, o lhůtách pro vydání rozhodnutí nebo o odvolacím a přezkumném řízení; v odstavci 2 vylučuje obdobná ustanovení zákona o pobytu cizinců; v odstavci 3 upravuje zastavení řízení v případě nedostatku cizincovy součinnosti; v odstavci 4 zakládá právo na tlumočníka při nezbytných úkonech; v odstavci 5 upravuje lhůtu pro vydání rozhodnutí a v odstavci 6 konstatuje, že rozhodnutí žalovaného nabývá právní moci dnem doručení účastníku řízení a nelze proti němu podat odvolání.
[9] Před účinností této právní úpravy bylo řízení upraveno v zákoně o azylu, kam bylo vloženo zákonem č. 314/2015 Sb., podle jehož důvodové zprávy pro žádosti o určení statusu osoby bez státní příslušnosti není vhodné z důvodu jejich malého množství vytvářet speciální řízení a že se proto pro rozhodování o takovýchto žádostech „
použije mechanismů řízení ve věci mezinárodní ochrany
“. Zákon o azylu v tomto znění toliko v § 8 písm. d) konstatoval, že žalovaný rozhoduje mimo jiné o žádostech podaných podle Úmluvy, a následně v § 9 upravil, že na toto řízení se neuplatní vyjmenovaná ustanovení správního řádu.[10] Výkladem této právní úpravy se opakovaně zabývaly správní soudy, které naznaly, že za situace, kdy řízení o přiznání statusu osoby bez státní příslušnosti ani postavení žadatelů není zákonem výslovně upraveno, bylo třeba přiměřeně použít postupy upravené zákonem o azylu (např. rozsudky NSS ze dne 12. 3. 2019, čj. 4 Azs 365/2018-74, bod 9, nebo ze dne 10. 3. 2021, čj. 10 Azs 347/2020-25, body 12 a 29). Nejvyšší správní soud zdůraznil, že „
nebylo namístě, aby žalovaný zcela odlišil žádost stěžovatele od žadatelů o mezinárodní ochranu, a
[…] že by bylo nespravedlivé, aby si žalovaný mohl vybrat pro aplikaci pouze ta ustanovení zákona o azylu, která mu vyhovují, tedy využít pravomoci k posouzení žádosti a příslušné řízení provést, ale zároveň nepřihlížet k pravidlům stanoveným zákonem o azylu, jinými slovy volit si procesní i hmotněprávní pravidla
ad hoc
a tím pádem netransparentně
“. Konkrétně pak Nejvyšší správní soud dovodil povinnost žalovaného vydat žadateli o přiznání statusu apatridy průkaz žadatele o přiznání tohoto statusu, upravený pro žadatele mezinárodní ochranu v § 57 zákona o azylu (rozsudek čj. 4 Azs 365/2018-74), ale také povinnost aplikovat další ustanovení zákona o azylu, a to včetně ustanovení hmotněprávních, například § 3d odst. 1, zakotvujícího právo setrvat na území, nebo § 79 odst. 3, na jehož základě mají žadatelé právo na bezplatné ubytování (rozsudek čj. 10 Azs 347/2020-25). [11] Žalovaný je přesvědčen, že po přesunutí právní úpravy řízení o určení statusu osoby bez státní příslušnosti již žadatelé práva vyjmenovaná v předchozím odstavci nemají, neboť zákon o azylu nelze v řízení nadále použít. Tak tomu však není.
[12] Správní soudy dovodily použití procesních i hmotněprávních ustanovení zákona o azylu na řízení o žádosti o přiznání statutu apatridy na základě analogie, kterou se obecně rozumí řešení právem neupravených vztahů podle právní úpravy vztahů podobných. Teorie práva rozlišuje jednak
analogii legis
spočívající v tom, že se na skutkovou podstatu zákonem neřešenou aplikuje právní norma, která je obsažena ve stejném zákoně a která upravuje skutkovou podstatu nejpodobnější, jednak analogii iuris
spočívající v aplikaci právních zásad příslušného právního odvětví, případně dokonce obecných právních zásad, není-li možné postupovat prostřednictvím analogie legis
(rozsudek NSS ze dne 14. 9. 2011, čj. 9 As 47/2011-105). Analogie iuris
však může spočívat také v aplikaci takového ustanovení, které se vyskytuje na jiném místě právního řádu a je co do svojí povahy nejbližší řešené skutkové podstatě, avšak za respektování právě oněch zásad (srov. Mates, P. Analogie ve správním právu, kdy ano a kdy ne. Správní právo
, č. 1-2/2014, s. 37, nebo obdobně rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 5. 11. 2019, čj. 29 A 15/2018-62). [13] Důvodem pro analogickou aplikaci jiných ustanovení zákona o azylu přitom nebylo pouze zakotvení právní úpravy řízení v tomto zákoně – šlo spíše o podpůrný argument, jenž spolu s důvodovou zprávou k zákonu č. 314/2015 Sb. dokresloval zákonodárcův záměr –, nýbrž podobnost postavení žadatelů o přiznání statusu apatridy s žadateli o mezinárodní ochranu a nutnost poskytnout jim stejný standard zacházení, vyplývající nejen z mezinárodních závazků České republiky.
[14] Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 10 Azs 347/2020-25 s poukazem na svou dřívější judikaturu uvedl, že obě mezinárodní smlouvy, Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a Úmluva o právním postavení osob bez státní příslušnosti z roku 1954, jsou svým obsahem v podstatě „sesterské“ smlouvy a jsou formulovány takřka totožně. Obě úmluvy podle názoru Nejvyššího správního soudu „
vycházejí ze snahy zajistit uprchlíkům, resp. osobám bez státní příslušnosti,
‚co největší možnost užívat […] základních práv a svobod‘ a za tímto cílem jim přiznávají určitý standard ochrany. V preambuli Úmluvy o postavení osob bez státní příslušnosti se uvádí, že ‚
Úmluva o právním postavení uprchlíků z 28. července 1951 se vztahuje pouze na osoby bez státní příslušnosti, které jsou zároveň uprchlíky, a že existuje mnoho osob bez státní příslušnosti, na které se tato Úmluva nevztahuje‘. Cílem Úmluvy bylo upravit (srovnatelné) ochranné mechanismy pro osoby bez státní příslušnosti, které nejsou současně uprchlíky.
Většina jejích ustanovení je proto z Úmluvy o právním postavení uprchlíků převzata a Úmluva o postavení osob bez státní příslušnosti tak v podstatě srovnatelný rozsah práv přiznává i osobám bez státní příslušnosti (srov. již dříve rozsudky NSS ze dne 10. 1. 2007, čj. 6 Azs 80/2006-64, ve věci mezinárodní ochrany, a ze dne 22. 11. 2012, čj. 6 Ads 67/2012-37, body 27-29, v důchodové věci).
“ Nejvyšší správní soud přihlédl též k doporučení Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, aby se žadatelům, kteří čekají na určení statusu osoby bez státní příslušnosti, dostalo stejných standardů zacházení jako žadatelům o mezinárodní ochranu.[15] Nejvyšší správní soud na podporu svého názoru vyložil, že osoby bez státní příslušnosti nejsou „běžnými“ migranty. Na území České republiky se nemusí pohybovat na základě vlastního přání či vlastních plánů, ale i v důsledku souhry různých životních okolností. Dle článku 1 Úmluvy jde o osoby, které žádný stát podle svých právních předpisů nepovažuje za své občany. Na rozdíl od jiných migrantů tak nemají (resp. nemusí mít) zemi, do které by se mohli vrátit, pokud se jim nepodaří legalizovat svůj pobyt (tím se liší například od jiných migrantů, kteří mohou využít víza za účelem strpění – osoby bez státní příslušnosti tuto zemi nemají vůbec, u ostatních migrantů půjde spíše o dočasnou překážku). Na státu, ve kterém se nacházejí, jsou osoby bez státní příslušnosti ve velké míře závislé (nechtějí-li se přesouvat, a to i nelegálně, do jiného státu): nejenom na tom, zda jim formálně poskytne určité zázemí, ale i na tom, jak se s osobami v jejich postavení fakticky vypořádají úřady této země. Apatridé navíc ze stejného důvodu také nemusejí mít (přinejmenším platné) doklady totožnosti a může tak být právě na daném státu, jak jim umožní spolehlivě prokázat svou identitu.
[16] Povinnost státu vydat žadateli o přiznání statusu apatridy průkaz žadatele o tento
status
dovodil Nejvyšší správní soud přímo z článku 25 Úmluvy, který těmto žadatelům zakotvuje právo na pomoc ze strany správních orgánů (rozsudek čj. 4 Azs 365/2018-74, bod 10). Z toho vyplývá povinnost státu identifikovat žadatele takovým způsobem, aby jim mohla být zajištěna nezbytná ochrana podle Úmluvy. Bez dokladu totožnosti totiž žadatel není schopen prokázat svou identitu, nemůže komunikovat se státními orgány a velmi obtížně může získat například zdravotní pojištění nebo bydlení. Průkaz žadatele v řízení o přiznání statusu apatridy pak pro něj může být jediným dokladem, který umožní jeho řádnou identifikaci a prokázání, že na území České republiky pobývá oprávněně. Žalobce ostatně v žalobě argumentuje právě tím, že žádný platný průkaz totožnosti nemá, a právě řečené na něj proto plně dopadá, a žalovaný toto tvrzení nijak nezpochybnil. Potvrzení o podání žádosti, které žalovaný zmiňuje ve vyjádření k žalobě, pak popsané náležitosti průkazu totožnosti zjevně nesplňuje.[17] Na právě řečené nemá žádný vliv, že Česká republika učinila výhradu k článkům 27 a 28 Úmluvy upravujícím průkazy totožnosti a cestovní doklady. Tato ustanovení se týkají již věcného posuzování žádosti, a nelze tudíž dovozovat, že by učinění výhrady bránilo žalovanému vydat požadovaný průkaz. Vydání průkazu žadatele nebránila ani skutečnost, že cílem celého řízení bylo vydání průkazu potvrzujícího, že je žalobce osobou bez státní příslušnosti. Zcela zřejmě se totiž jedná o dva zcela rozdílné průkazy, jejichž řádní držitelé mají odlišné postavení a v důsledku tohoto i různá práva i povinnosti (rozsudek čj. 4 Azs 365/2018-74, bod 11).
[18] Ohledně žadatelova práva na ubytování Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 10 Azs 347/2020-25 připustil, že článek 21 Úmluvy, který upravuje otázku bydlení, se na žadatele o směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu) detailně upravuje postavení žadatelů o mezinárodní ochranu. Po dobu řízení jim takto vytváří důstojné podmínky k životu a umožňuje, aby mohli skutečně a účinně využít ochrany, kterou se Česká republika zavázala poskytnout. Fakticky tím napomáhá také tomu, aby Úmluva o právním postavení uprchlíků mohla být plně uplatňována a aby mohlo být dosahováno jejího cíle (na těchto zásadách stojí též unijní azylový systém, srov. body 3 a 11 preambule směrnice 2013/33/EU).
status
osoby bez státní příslušnosti nevztahuje (bod 17 rozsudku). Nepovažoval to však za rozhodující, a to právě s poukazem na podobnost Úmluvy s Úmluvou o právním postavení uprchlíků (bod 19). V této souvislosti připomněl, že ani naposled jmenovaná úmluva v roce 1951 tímto způsobem na postavení žadatelů o mezinárodní ochranu výslovně nepamatovala. Přesto dnes Česká republika (mimo jiné pod vlivem práva EU, např. v podobě[19] Součástí těchto podmínek je i možnost ubytování v pobytovém středisku. Tu zaručuje zákon o azylu v § 79 odst. 3 jakémukoli žadateli o udělení mezinárodní ochrany, bez ohledu na to, jakou má jeho žádost šanci na úspěch nebo jakými prostředky (k zajištění ubytování mimo pobytové zařízení) disponuje. Nejvyšší správní soud připomněl, že absence státní příslušnosti s sebou nese riziko pro osoby, které se v této situaci nacházejí, byť nejde o ohrožení podobné pronásledování v případě mezinárodní ochrany. I v postavení osob bez státní příslušnosti se mohou ocitnout lidé bez finančních prostředků, se zdravotními problémy a podobně. Pro tuto skupinu může být, nadto po dobu řízení, kdy ještě jejich
status
není potvrzen, záruka přístupu do pobytového střediska zcela zásadní pro to, aby se o status
mohli účinně ucházet. Není přitom podstatné, že někteří žadatelé ve skutečnosti osobami bez státní příslušnosti nejsou, neboť tak je tomu i v případě žadatelů o mezinárodní ochranu, z nichž většina se svou žádostí také neuspěje (rozsudek čj. 10 Azs 347/2020-25, bod 27).[20] Ustanovení § 79 odst. 3 zákona o azylu bylo proto třeba podle názoru Nejvyššího správního soudu aplikovat rovněž na žadatele o určení statusu apatridy, což také odpovídá smyslu a účelu Úmluvy (rozsudek čj. 10 Azs 347/2020-25, bod 16).
[21] Městský soud shrnuje, že v projednávané věci neshledal důvody se od závěrů Nejvyššího správního soudu odchýlit. Analogická aplikace postupů upravených zákonem o azylu na řízení o určení statusu osoby bez státní příslušnosti se totiž podle citované judikatury neodvíjí primárně od toho, v jakém zákoně je řízení o žádosti obsaženo, nýbrž od podobnosti postavení žadatelů o určení tohoto statusu s žadateli o mezinárodní ochranu.
[22] Použití
analogie iuris
ve veřejném právu je obecně nežádoucí (již citovaný rozsudek čj. 9 As 47/2011-105). Platí to zejména v neprospěch pachatele při správním trestání, a přesto je i v tomto případě výjimečně přípustné, je-li dostatečně předvídatelné (rozsudek Krajského soudu v Brně čj. 29 A 15/2018-62 a v něm citovaný rozsudek NSS ze dne 25. 2. 2015, čj. 1 As 236/2014-22). Úprava řízení o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti, jež tvoří v zákoně o pobytu cizinců do značné míry samostatný celek, výslovně neřeší problematiku průkazu žadatele a jeho ubytování v pobytovém středisku, stejně jako ji dříve výslovně neřešila úprava tohoto řízení v zákoně o azylu. Zákon o pobytu cizinců přitom neupravuje postavení žádných osob, které by byly v obdobném postavení jako apatridé; postavení osob v takřka shodném postavení naopak upravuje zákon o azylu, jenž se v duchu mezinárodních závazků České republiky i logiky vnitrostátní úpravy právě z tohoto důvodu na řízení o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti dříve aplikoval (k tomu soud odkazuje na shora uvedenou argumentaci). Za této situace jsou dány podmínky pro výjimečné použití postupů upravených jiným zákonem.[23] Soud proto přisvědčil žalobní námitce, že v řízení o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti je třeba nadále analogicky aplikovat § 57 a § 79 odst. 3 zákona o azylu, neboť tato právní úprava je svou povahou projednávané věci nejbližší.
[24] Samotné přesunutí kusé úpravy řízení o této žádosti ze zákona o azylu do zákona o pobytu cizinců nemělo na posouzení věci žádný vliv. Soud k němu jen pro úplnost podotýká, že důvody této změny, provedené spolu s jinými zákonem č. 274/2021 Sb., nejsou v důvodové zprávě k zákonu nijak vysvětleny (lépe řečeno se důvodová zpráva o této změně vůbec nezmiňuje), a to ačkoli je jinak pojata dosti podrobně a důkladně, a lze o nich proto pouze spekulovat. V každém případě je zřejmé, že ani z pohledu žalovaného se touto změnou na povaze řízení ničeho nezměnilo, neboť – jak výstižně poukázal žalobce – o žádostech o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti nadále rozhoduje Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky,
oddělení mezinárodní ochrany
(zvýraznění provedl ve vyrozumění o vyřízení stížnosti žalobce sám žalovaný).IV. Závěr a náklady řízení
[25] Žalobce jako žadatel o přiznání statusu osoby bez státní příslušnosti ve smyslu § 170d zákona o pobytu cizinců má právo, aby mu žalovaný vydal průkaz žadatele o přiznání tohoto statusu (analogicky dle § 57 odst. 4 zákona o azylu) a poskytl ubytování v pobytovém středisku (analogicky dle § 79 odst. 3 zákona o azylu). Žalovaný tak však ani přes žalobcovu výslovnou žádost neučinil, soud proto žalobě v plném rozsahu vyhověl. (…)
1) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalovaného proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 11. 7. 2023, čj. 3 Azs 42/2022-28.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.