Vydání 5/2025

[24] Podle § 42g odst. 1 zákona o pobytu cizinců se .

[25] Podle § 46 odst. 6 věty druhé písm. b) zákona o pobytu cizinců

[26] Podle § 42g odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců .

[27] Podle § 169t odst. 7 písm. a) zákona o pobytu cizinců […] .

[28] Podle § 42g odst. 7 zákona o pobytu cizinců .

[29] Podle § 41 odst. 8 správního řádu .

[30] Podle § 41 odst. 4 správního řádu .

[31] V době ukončení pracovního poměru původním zaměstnavatelem nebyla žalobkyně držitelkou zaměstnanecké karty. Obdržela jen potvrzení o splnění podmínek pro vydání zaměstnanecké karty, s nímž nastoupila do zaměstnání. Protože nebyla držitelkou zaměstnanecké karty, ale stále pouze žadatelkou, nemohla změnit zaměstnavatele postupem podle § 42g odst. 7 zákona o pobytu cizinců.

[32] Z ustálené judikatury správních soudů plyne, že v takovém případě podléhá změna zaměstnavatele či pracovní pozice režimu § 41 odst. 8 správního řádu (srov. např. rozsudky čj. 1 Azs 7/2020-39 nebo ze dne 16. 7. 2020, čj. 2 Azs 361/2019-32). Žalobkyně se v žalobě obsáhle vyjadřuje ke stavu právní úpravy a za podstatu sporu označuje řešení situace cizince, jehož žádosti o zaměstnaneckou kartu bylo vyhověno, ale dosud mu nebyl vydán průkaz povolení k pobytu, a zaměstnavatel ukončil pracovněprávní vztah, na který byla žádost navázána. Z obsahu žaloby i správního spisu je však zjevné, že o této otázce mezi účastníky řízení spor není. Žalobkyně i správní orgány se shodují v tom, že žadatel o zaměstnaneckou kartu má v případě změny zaměstnavatele za trvání řízení postupovat podle § 41 odst. 8 správního řádu. Že se tento postup vztahuje i na situace, kdy se žadatel již nachází na území České republiky a obdržel potvrzení o splnění podmínek pro vydání zaměstnanecké karty, implicitně potvrzuje i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2018, čj. 10 Azs 364/2017-33 (srov. též rozsudky citované v jeho bodě 12).

[33] Těžištěm žaloby jsou námitky směřující proti rozhodnutí žalované a ministerstva o nepovolení změny obsahu žádosti. Jak správně uvedla žalobkyně, jsou tato rozhodnutí předběžné povahy a jako taková jsou vyloučena ze samostatného soudního přezkumu. Jejich přezkumu lze dosáhnout až v rámci přezkumu finálního meritorního rozhodnutí (srov. § 75 odst. 2 věta první s. ř. s. a např. rozsudek NSS ze dne 21. 1. 2021, čj. 7 Azs 244/2020-24, nebo rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2022, čj. 9 A 118/2020-31). Soud se proto dále zabýval zákonností rozhodnutí žalované o nepovolení změny obsahu žádosti.

[34] Žalobkyně trvá na tom, že újma, která jí hrozila, byla vážnou újmou ve smyslu § 41 odst. 8 správního řádu. Nesouhlasí také s odůvodněním rozhodnutí ministerstva, které stojí na tom, že žalobkyně pobývá na území České republiky po 6. 2. 2023 nelegálně, a tak je dána překážka vydání zaměstnanecké karty podle § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Nesouhlasí ani s tím, jak se s touto otázkou vypořádala žalovaná, která se navíc k řadě jejích argumentů nevyjádřila.

[35] Obdobné použití § 41 odst. 4 správního řádu na základě poslední věty § 41 odst. 8 správního řádu pro případ žádosti o změnu obsahu podání znamená, že „“ (Vedral, J. . 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 462). Ustanovení § 41 odst. 8 správního řádu tedy upravuje dva režimy změny obsahu podání: (i) správní orgán změnu obsahu podání povolit tehdy, podateli (§ 41 odst. 8 věta druhá před středníkem správního řádu); (ii) správní orgán změnu obsahu podání povolit , účastník řízení, že příčinou jeho žádosti jsou (§ 41 odst. 4 ve spojení s § 41 odst. 8 větou třetí správního řádu).

[36] V prvním režimu „“ (rozsudek NSS ze dne 16. 4. 2020, čj. 1 Azs 403/2019-28). Správní orgán tedy posuzuje závažnost hrozící újmy případ od případu, protože se jedná o neurčitý právní pojem, který je třeba vyložit ve specifickém kontextu konkrétního posuzovaného případu (srov. rozsudek NSS ze dne 22. 10. 2021, čj. 3 Azs 375/2019-32). Zohlednit je třeba „“ (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 1. 2021, čj. 7 Azs 139/2020-19).

[37] K hrozbě vážné újmy v kontextu žádosti o zaměstnaneckou kartu se Nejvyšší správní soud vyjádřil v sérii rozsudků týkajících se žadatelů z Vietnamu, kteří žádali skrze „“ systém Visapoint. Nejvyšší správní soud v těchto případech dovodil, že průtahy ze strany správního orgánu ve spojení s podáváním a vyřizováním žádostí prostřednictvím systému, v němž nelze žádost podat lidsky důstojným způsobem, mohou představovat vážnou újmu ve smyslu § 41 odst. 8 správního řádu. Podle Nejvyššího správního soudu plynutím času každý zaměstnavatel nevyhnutelně ztrácí zájem o konkrétního žadatele o pracovní místo z jiného státu (potřebuje pracovní sílu v konkrétním čase). Pokud tak zájem potenciálního zaměstnavatele „vyprchá“ a žadatel nemůže (lidsky důstojným způsobem) podat novou žádost, nezbývá mu než požádat o změnu obsahu podání (k tomu si obstarat v krátkém čase potřebné podklady a doložit je k žádosti), a to nikoliv s ohledem na vlastní pochybení. Bylo by tedy podle Nejvyššího správního soudu logické, aby správní orgány změnu obsahu povolily a dokončily řízení. Uplynulá i očekávaná doba trvání správního řízení tedy ve spojení s dalšími okolnostmi věci může představovat „hrozící vážnou újmu“ podle § 41 odst. 8 správního řádu. Pokud tedy žalobce o změnu obsahu podání požádal v reakci na nefunkční nastavení systému podávání žádostí o zaměstnaneckou kartu, bylo podle Nejvyššího správního soudu namístě jeho žádosti vyhovět. Opačný postup by totiž mohl podle Nejvyššího správního soudu vést k tomu, že žalobce by se v konečném důsledku nebyl schopen domoci vydání pozitivního rozhodnutí, byť by pro to jinak splňoval zákonem stanovené podmínky. Právě v těchto okolnostech lze shledat objektivní důvody pro změnu obsahu žádosti podle § 41 odst. 8 správního řádu. (srov. rozsudek čj. 3 Azs 375/2019-32, body 21 a násl.). Nejvyšší správní soud zdůraznil, že tyto případy byly specifické tím, že žadatelé nemohli podat novou žádost „“. Jeho závěry proto nelze mechanicky přenášet na tuto věc. Ne zcela přiléhavý je také odkaz žalobkyně na výrok Nejvyššího správního soudu, že zaměstnavatel plynutím času ztrácí o zaměstnance zájem. V případě žalobkyně totiž došlo k ukončení pracovního poměru až po nástupu do zaměstnání.

[38] Co se týče druhého režimu vyřizování žádosti o změnu obsahu podání, tj. obdobného použití § 41 odst. 4 správního řádu, správní orgán při splnění stanovených podmínek změnu obsahu podání povolit musí. V souladu s tím Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 1. 12. 2021, čj. 6 Azs 398/2020-34, dovodil, že návrhu na povolení změny by mělo být vyhověno, je-li žadatel veden závažnými důvody, které nastaly bez jeho zavinění.

[39] Na tomto místě je třeba připomenout rozhodovací důvody žalované a ministerstva, které vedly k zamítnutí žádosti žalobkyně o změnu obsahu žádosti. Rozhodnutí ministerstva se primárně opírá o závěr, že žalobkyně od 7. 2. 2023 pobývá v České republice nelegálně, a tak bude její žádost o zaměstnaneckou kartu zamítnuta v každém případě. Tvrzená újma proto není v příčinné souvislosti s rozhodnutím o změně obsahu žádosti, a proto se tím, zda jde o vážnou újmu, již nezabývalo. Poznamenalo však, že zvýšené finanční náklady spojené s novou žádostí nelze považovat za vážnou či nenapravitelnou újmu. Žalovaná pak v prvé řadě uvedla, že žalobkyní tvrzená újma není dostatečně závažná, a to „“ citovanou pasáž pocházející z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2016, čj. 8 Azs 57/2016-36 (nepřesně citovanou jako rozsudek čj. 7 Azs 13/2015-28). Náklady spojené s návratem do země původu pak žalovaná považuje za běžné, protože žalobkyně by je musela vynaložit, i pokud by žádala na území České republiky. Poznamenala, že žalobkyně je v produktivním věku a může si obživu obstarat v zemi původu.

[40] V rozsudku čj. 8 Azs 57/2016-36 se Nejvyšší správní soud zabýval výkladem neurčitého právního pojmu „závažné důvody“ podle § 41 odst. 4 správního řádu. Citoval přitom z rozsudku čj. 7 Azs 13/2015-28, že „“. K tomu sám doplnil, že za „závažné důvody“ lze považovat „“

[41] Žalovaná tedy zřejmě nejprve hodnotila, zda je žádost žalobkyně o změnu obsahu podání vedena závažnými důvody ve smyslu § 41 odst. 4 správního řádu.

[42] Při výkladu neurčitého právního pojmu je nejprve třeba „“ (srov. rozsudek NSS ze dne 19. 1. 2012, čj. 9 As 80/2011-69).

[43] Citace rozsudku čj. 8 Azs 57/2016-36 je jistě z hlediska vymezení obsahu pojmu „závažné důvody“. Pouhý odkaz na něj ale není dostatečným vysvětlením toho, proč žalovaná důvody tvrzené žalobkyní nepovažuje za dostatečně závažné. Byť je zřejmé, že žalobkyní tvrzené důvody se neshodují s žádným z případů uvedených v tomto rozsudku, jde o výčet demonstrativní. Žalovaná vůbec nevysvětlila, proč nepovažuje situaci žalobkyně za srovnatelnou s těmito případy.

[44] Na tuto stručnou úvahu pak žalovaná navázala závěrem, že náklady na cestu zpět do země původu nejsou „vážnou újmou“ protože jde o běžnou záležitost. Zde se již žalovaná zřejmě pohybovala na půdorysu věty druhé § 41 odst. 8 správního řádu. Tento neurčitý právní pojem však ani náznakem nevymezila a rovnou uzavřela, že část žalobkyní tvrzených nákladů takovou újmu nepředstavuje. Vůbec se tedy nevyjádřila k celé žalobkyní tvrzené újmě spočívající v marně vynaložených nákladech ve výši 85 000 Kč (do nichž náklady na cestu zpět do země původu ani nebyly započteny). Žalovaná tak ve své úvaze ohledně splnění podmínky vážné újmy zcela míjí podstatu argumentace žalobkyně. Ta totiž spočívá v tom, že žalobkyně v souvislosti se získáním zaměstnanecké karty již vynaložila (zvláště optikou tvrzených mzdových poměrů v zemi původu) značné náklady, které v případě nepovolení změny obsahu žádosti přijdou zcela vniveč.

[45] Lze dodat, že výše citovaná správní orgány nabádá, aby při rozhodování o žádosti o změnu obsahu podání vykládaly neurčité právní pojmy s ohledem na specifický kontext konkrétního případu. Tomuto požadavku v projednávané věci žalovaná zjevně nedostála. Z jejího rozhodnutí nevyplývá, že by jakkoliv zohlednila žalobkyní soustavně tvrzené individuální okolnosti jejího případu, které jsou pro posouzení – ať už vážnosti hrozící újmy, nebo závažnosti důvodů podání žádosti – bezpochyby . Soud souhlasí se žalobkyní, že výši finanční újmy je třeba hodnotit ve vztahu k osobním poměrům konkrétního žadatele, jemuž má vzniknout. Nelze přehlížet ani to, v jaké fázi řízení se žalobkyně nacházela, že už byla v České republice a do původního zaměstnání nastoupila, ale její pracovní poměr byl ukončen ze strany zaměstnavatele ve zkušební době, a to bez bližšího odůvodnění. Ze správního spisu není patrné, že by k ukončení pracovního poměru došlo vinou žalobkyně.

[46] Protože kusé odůvodnění rozhodnutí žalované těmto nárokům nedostálo a nevyrovnalo se s relevantními námitkami žalobkyně, konstatuje soud, že rozhodnutí žalované o nepovolení změny obsahu žádosti je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. V důsledku toho postihuje tato vada také napadené rozhodnutí (srov. přiměřeně právní větu rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 12. 2013, čj. 5 A 241/2011-69, č. 3018/2014 Sb. NSS).

[47] Pro úplnost soud dodává, že ukončení pracovního poměru zaměstnavatelem ve zkušební době může navíc představovat „závažný důvod“ pro změnu obsahu žádosti o zaměstnaneckou kartu, došlo-li k němu bez zavinění žadatele. Ostatně byla-li by žalobkyně v době ukončení pracovního poměru původním zaměstnavatelem již držitelkou zaměstnanecké karty, byla by oprávněna změnit zaměstnavatele postupem podle § 42g odst. 7 zákona o pobytu cizinců. S ohledem na zásadu vstřícnosti (§ 4 odst. 1 správního řádu) a hospodárnosti (§ 6 odst. 2 správního řádu) soud nevidí důvod v takové situaci žádosti o změnu obsahu podání nevyhovět. Soud si je vědom, že podle rozsudku čj. 10 Azs 364/2017-33 nesvědčí ani žadateli v tak pokročilé fázi řízení, v jaké se nacházela žalobkyně, legitimní očekávání, že mu bude vydána zaměstnanecká karta. To ale neznamená, že by správní orgány neměly tento stav zohlednit při posuzování žádosti o změnu obsahu podání. Správní orgány by neměly ztrácet ze zřetele smysl a účel § 42g a násl. zákona o pobytu cizinců, jímž je „“(rozsudek čj. 1 Azs 7/2020-39).

[48] Soud se nezabýval ve vyjádření k žalobě doplněnou argumentací žalované, že žalobkyně neprokázala výši újmy ani s ní spojené následky. Nedostatky odůvodnění rozhodnutí, které způsobují jeho nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů, totiž nelze zhojit uvedením chybějících náležitostí odůvodnění ve vyjádření k žalobě. Soud vychází výlučně z odůvodnění rozhodnutí, které přezkoumává (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2004, čj. 3 As 51/2003-58). Nad rámec nezbytného odůvodnění však soud poznamenává, že správní spis obsahuje doklady, jimiž žalobkyně prokazovala vynaložené náklady.

[49] Z rozhodnutí žalované o nepovolení změny obsahu žádosti dále není vůbec jasné, jaké stanovisko zaujala ve vztahu k odůvodnění rozhodnutí ministerstva neoprávněným pobytem žalobkyně. Žalovaná totiž bez bližšího odůvodnění aprobovala závěr, že žalobkyně pobývá na území České republiky od 7. 2. 2023 neoprávněně. Ani slovem se přitom nevyjádřila k argumentaci žalobkyně, že doba platnosti jejího víza se prodloužila , neboť jí v převzetí rozhodnutí bránila překážka na její vůli nezávislá. V důsledku toho není z rozhodnutí žalované ani jasné, zda má žalovaná rovněž za to, že žádost žalobkyně by měla být v souladu s § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců zamítnuta. Námitka žalobkyně, že žalovaná se s její odvolací argumentací vztahující se k oprávněnosti jejího pobytu na území České republiky po 6. 2. 2023 řádně nevypořádala, je proto důvodná. Rozhodnutí žalované o nepovolení změny obsahu žádosti je i v této otázce nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. S ohledem na tento závěr se soud již nezabýval námitkami, jimiž žalobkyně brojí proti závěru o neoprávněnosti svého pobytu na území České republiky.

[50] V této souvislosti však soud nad rámec nezbytného odůvodnění poznamenává následující. Správní orgány shodně uvádějí, že přicestovala-li žalobkyně na území České republiky 8. 12. 2022 a byla-li oprávněna k pobytu na dobu 60 dnů, pobývala od uplynutí této doby dne 6. 2. 2023 na území České republiky neoprávněně. Nelze se však nepozastavit nad tím, že ministerstvo žalobkyni předvolalo k pořízení biometrických údajů na den 20. 2. 2023, tj. 14 dnů (!) poté, co jí měla podle něj uplynout povolená doba pobytu. Optikou výkladu správních orgánů neměla žalobkyně vlastně nikdy šanci zaměstnaneckou kartu získat, protože v době, kdy se měla dostavit k pořízení biometrických údajů, už by byla v České republice nelegálně. Soud připomíná, že podle zákona o pobytu cizinců má ministerstvo rozhodnout do 60 dnů (ve zvlášť složitých případech do 90 dnů) ode dne podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty [§ 169t odst. 6 písm. c) tohoto zákona].¹⁾ Cizinec, který podal žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu na zastupitelském úřadu a bylo mu uděleno vízum podle § 30 odst. 4 zákona o pobytu cizinců, je povinen za účelem vydání průkazu o povolení k pobytu se do 3 pracovních dnů ode dne vstupu na území osobně dostavit na ministerstvo ke zpracování údajů nezbytných pro vydání průkazu o povolení k pobytu, a to včetně pořízení biometrických údajů cizince a jeho podpisu (§ 44 odst. 1 zákona o pobytu cizinců).²⁾ Poté je cizinec povinen se ve lhůtě stanovené ministerstvem, nejpozději však do 60 dnů ode dne pořízení biometrických údajů, dostavit na ministerstvo k převzetí průkazu o povolení k pobytu (§ 44 odst. 3 zákona o pobytu cizinců). Právě okamžikem převzetí průkazu je rozhodnutí vydáno [§ 169t odst. 7 písm. a) téhož zákona]. Z uvedeného plyne, že předvolání žalobkyně k pořízení biometrických údajů na termín 74 dnů po jejím příjezdu na území České republiky evidentně překračuje veškeré lhůty stanovené zákonem o pobytu cizinců. Není naprosto na místě, aby byly v právním státě průtahy v řízení způsobené správními orgány přičítány v neprospěch účastníka řízení, který na nich nenese žádnou vinu.

[51] V této souvislosti soud uvádí, že vízum žalobkyně k pobytu nad 90 dnů za účelem převzetí zaměstnanecké karty bylo platné do dne nabytí právní moci napadeného rozhodnutí. Vízum podle § 30 odst. 4 zákona o pobytu cizinců je totiž typem víza k pobytu nad 90 dnů (zákonodárce je tak nazval a zároveň jeho úpravu zařadil do hlavy III, dílu 4, oddílu 1 uvedeného zákona nazvaného „“). Z toho důvodu i na tento typ víza dopadá § 47 odst. 4 téhož zákona, podle něhož platnost takového víza trvá i po uplynutí doby jeho platnosti (v tomto případě 60 dnů ode dne vstupu žalobkyně na území), a to do doby nabytí právní moci rozhodnutí o podané žádosti (tím je v tomto případě den nabytí právní moci napadeného rozhodnutí; bylo by jím ale i převzetí zaměstnanecké karty). I pokud by se § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců na držitele víza podle § 30 odst. 4 tohoto zákona o pobytu cizinců nevztahoval, bylo by k témuž závěru třeba dojít výkladem věty třetí tohoto ustanovení. Průtahy na straně správního orgánu totiž představují skutečnost na vůli cizince nezávislou, která mu objektivně brání v převzetí oprávnění k pobytu. Ostatně jedná-li se o vízum , měla by jeho platnost v zásadě trvat, dokud není řízení o jeho žádosti pravomocně ukončeno, což se zpravidla stane tím, že cizinec převezme oprávnění k pobytu (event. pravomocným zamítnutím žádosti).