Vydání 9/2024

[13] Podle § 87e odst. 1 písm. i) bodu 1 zákona o pobytu cizinců .

[14] Mezi účastníky řízení je v posuzované věci nesporné, že stěžovatelka nesplňovala podmínku citovaného § 87e odst. 1 písm. i) bodu 1 zákona o pobytu cizinců, neboť žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu podala v době, kdy nebyla oprávněna pobývat na území České republiky. Spornou však stěžovatelka činí možnost aplikace tohoto ustanovení z důvodu tvrzeného rozporu s ústavním pořádkem a rozporu s evropským právem, neboť dle jejího názoru neumožňuje zabývat se věcně postavením a poměry žadatele, včetně toho, zda je rodinným příslušníkem občana Evropské unie. S ohledem na obsah kasačních námitek se tak Nejvyšší správní soud zabýval zejména výkladem aplikované právní úpravy a její ústavní a evropskou konformitou.

[15] Ustanovení § 15a zákona o pobytu cizinců definuje rodinné příslušníky občanů Evropské unie, jimž je udělován přechodný pobyt rodinného příslušníka občana Evropské unie dle § 87b téhož zákona, nejsou-li shledány důvody pro zamítnutí žádosti dle § 87e.

[16] Dle právní úpravy účinné od 1. 8. 2021 (rozhodné pro posuzovaný případ) rozlišuje (obdobně jako v minulosti) § 15a zákona o pobytu cizinců dvě skupiny rodinných příslušníků občanů Evropské unie. V odstavci prvém v rámci vyjmenovává tzv. (označované též jako „privilegovaní rodinní příslušníci“), při jejichž vymezení zákon vychází z definice rodinného příslušníka v čl. 2 odst. 2 směrnice 2004/38/ES, a rozumí jimi manžela či manželku a za určitých okolností potomky a předky v přímé linii.

[17] V odstavci třetím v rámci pak zákon vyjmenovává tzv. (označované též jako „širší rodinní příslušníci“, „neprivilegovaní rodinní příslušníci“ či nepřesně jako „oprávněné osoby“), jejichž výčet vychází z definice tzv. oprávněných osob v čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES, na jehož základě má členský stát v souladu se svými vnitrostátními předpisy této skupině osob usnadňovat vstup a pobyt. Rozumí se jimi ostatní rodinní příslušníci (v české terminologii příbuzní) splňující stanovené podmínky (vyživovaná osoba nebo člen domácnosti nebo vážné zdravotní důvody) a rovněž partner, se kterým má občan Evropské unie doložen trvalý vztah. Stěžovatelka se jako partnerka českého občana považuje za vzdáleného rodinného příslušníka spadajícího do této druhé skupiny.

[18] Novela zákona o pobytu cizinců [provedená zákonem č. 274/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen „novela č. 274/2021 Sb.“)] zavedla pro vzdálené rodinné příslušníky požadavek, aby v době podání žádosti nepobývali na území neoprávněně [viz výše citovaný § 87e odst. 1 písm. i) bod 1 zákona]; na blízké rodinné příslušníky se tento požadavek nevztahuje.

[19] Obecná část důvodové zprávy k vládnímu návrhu uvedené novely k provedeným změnám uvádí: „[tedy blízcí rodinní příslušníci][tedy vzdálení rodinní příslušníci]“

[20] Protože se stěžovatelka dovolává neústavnosti § 87e odst. 1 písm. i) zákona o pobytu cizinců s odkazem na výše citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 41/17, je nezbytné nejprve přiblížit, z jakých důvodů Ústavní soud neshledal ústavně konformní předcházející právní úpravu, která v § 169r odst. 1 písm. j) téhož zákona (ve znění účinném do 20. 1. 2019) stanovila povinnost zastavit řízení o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana České republiky (ať vzdáleného, či blízkého), podal-li žádost v době, kdy nebyl oprávněn pobývat na území. Ústavní soud shledal legitimní zákonodárcem sledovaný cíl efektivní kontroly migrace a dodržování práva, avšak prostředek v podobě procesního institutu zastavení řízení neshledal přiměřený tomuto cíli právní regulace (bod 57 nálezu). Dle Ústavního soudu zastavení řízení bránilo meritornímu dokončení správního řízení, ale rovněž přístupu k soudu garantovanému čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“; bod 54 nálezu), neboť se jednalo o faktickou výluku ze soudního přezkumu. Správní soud mohl zkoumat toliko existenci důvodů pro zastavení řízení, nikoliv naplnění hmotněprávních podmínek pro vydání povolení k pobytu (bod 55 nálezu). Zastavení řízení taktéž znemožňovalo legalizovat pobyt žadatele na území České republiky a být zde v kontaktu s rodinným příslušníkem (bod 58 nálezu).

[21] Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem spatřuje zásadní rozdíly mezi dřívějším procesním institutem zastavení řízení o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana České republiky a nynější úpravou řízení, které je vždy ukončeno rozhodnutím ve věci samé. Současná právní úprava oprávněnost pobytu cizince na území stanovuje jako hmotněprávní podmínku, jejíž nesplnění nevede k zastavení řízení, nýbrž k věcnému zamítnutí žádosti. Zákonodárce byl oprávněn stanovit uvedenou hmotněprávní podmínku pro udělení přechodného pobytu (vzdáleným) rodinným příslušníkům občanů České republiky a vyžadovat, aby žadatelé o tento druh přechodného pobytu nejprve přicestovali a pobývali na území České republiky legálně (obvykle na krátkodobé vízum dle § 20 odst. 6 zákona o pobytu cizinců, jak předpokládá důvodová zpráva k novele č. 274/2021 Sb.). Tuto podmínku shledává Nejvyšší správní soud přiměřenou legitimnímu cíli efektivní kontroly migrace a pořádku na úseku cizineckého práva. Přiměřenost této podmínky vyplývá i ze skutečnosti, že dopadá již jen na vzdálené rodinné příslušníky, nikoli na nejbližší příbuzné (manžele, manželky a za určitých okolností přímé potomky a předky českých občanů). Současná právní úprava tak neznemožňuje cizinci legalizovat svůj pobyt na území České republiky, toliko pro vzdálené rodinné příslušníky vyžaduje přísnější podmínky pro získání přechodného pobytu než pro blízké rodinné příslušníky. Právní úprava aplikovaná v nyní souzené věci tak není v rozporu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, neboť umožňuje nezávislou soudní kontrolu rozhodnutí vydaného ve věci samé, a to včetně otázky přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života žadatele.

[22] Krajský soud v této souvislosti v napadeném rozsudku také správně poukázal na skutečnost, že zatímco v případě zastavení řízení neexistoval prostor pro zkoumání přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života spočívajícího v neudělení pobytového oprávnění, v případě nesplnění hmotněprávní podmínky oprávněnosti pobytu je před zamítnutím žádosti povinností správního orgánu zkoumat k námitce žadatele přiměřenost zásahu spočívajícího v neudělení pobytového oprávnění do jeho soukromého a rodinného života. Tato povinnost vyplývá z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, přičemž přímo ve vztahu k řízením o povolení přechodného pobytu rodinných příslušníků lze odkázat například na rozsudky ze dne 7. 12. 2016, čj. 1 Azs 273/2016-29, č. 3536/2017 Sb. NSS, body 60 a 61, ze dne 24. 7. 2018, čj. 5 Azs 102/2017-35, bod 32, nebo ze dne 20. 9. 2018, čj. 10 Azs 127/2018-30, bod 15. Ani z tohoto pohledu tedy nelze shledat aplikovanou právní úpravu protiústavní.

[23] S ohledem na stěžovatelčinu argumentaci uplatněnou v kasační stížnosti je třeba se dále zabývat otázkou, zda postavení vzdáleného rodinného příslušníka není již takové, že ve výsledku „režim usnadnění“ nepředstavuje, a tedy zbavuje čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES jeho užitečného účinku.

[24] Stěžovatelka v této souvislosti namítala, že aplikovaná právní úprava nijak neusnadňuje vstup a pobyt vzdálených rodinných příslušníků občanů Evropské unie oproti cizincům, kteří takovými rodinnými příslušníky nejsou (dále jen „ostatní cizinci z třetích zemí“), a je proto v rozporu se směrnicí 2004/38/ES. Nejvyšší správní soud považoval za nutné se touto námitkou zabývat, ačkoliv se stěžovatelka považuje za rodinného příslušníka tzv. statického občana České republiky, který nikdy nevyužil svého práva volného pohybu (resp. stěžovatelka v řízení nikdy netvrdila opak). Novela č. 274/2021 Sb. totiž nic nezměnila na samotném principu vnitrostátního dorovnání rodinných příslušníků občanů České republiky. Vnitrostátní dorovnání blízkých rodinných příslušníků je i po provedené novele nadále obsaženo v samostatném odstavci (§ 15a odst. 2 zákona o pobytu cizinců). Vnitrostátní dorovnání vzdálených rodinných příslušníků pak sice není upraveno samostatným odstavcem, avšak je výslovně obsaženo v § 15a odst. 3 [srov. písm. a): ; a písm. b) dopadající na nyní souzenou věc: ].

[25] Z pohledu evropského práva pojednává o vzdálených rodinných příslušnících bod 6 odůvodnění směrnice 2004/38/ES, dle kterého . Vymezení vzdálených rodinných příslušníků a jejich postavení pak upravuje čl. 3 odst. 2 téže směrnice, dle kterého má hostitelský členský stát v tomto ustanovení definovaným vzdáleným rodinným příslušníkům (anglické znění směrnice: , ani její francouzské znění: , se přitom od české verze významově neliší).

[26] I po přijetí novely č. 274/2021 Sb. tedy platí, že vnitrostátní právní úprava usnadňuje () vstup a pobyt vzdálených rodinných příslušníků, neboť jim na rozdíl od ostatních cizinců z třetích zemí umožňuje získat přechodný pobyt rodinného příslušníka občana Evropské unie dle § 87b zákona o pobytu cizinců, a dosáhnout tedy na stejný pobytový jako blízcí rodinní příslušníci. V případě tzv. bezvízových cizinců jsou tito oprávnění přicestovat na území České republiky a v době bezvízového pobytu požádat o povolení přechodného pobytu rodinného příslušníka. V případě cizinců podléhajících vízové povinnosti právní úprava umožňuje získat krátkodobé vízum na zastupitelském úřadu v zemi původu vzdáleného rodinného příslušníka, které tomuto cizinci umožní legálně přicestovat na území České republiky (§ 20 odst. 6 zákona o pobytu cizinců), a v průběhu tohoto vízového pobytu požádat o povolení přechodného pobytu rodinného příslušníka [srov. § 87e odst. 1 písm. i) bod 3 téhož zákona]. K situaci vízových cizinců popsaný výklad zcela odpovídá úmyslu zákonodárce, jak plyne z příslušné zvláštní části důvodové zprávy k novele č. 274/2021 Sb.: „“ Vzhledem k výše uvedenému tak Nejvyšší správní soud nesdílí názor prezentovaný v odborné literatuře odkazované stěžovatelkou (Pořízek, P. . In: Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2020/2021. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2022, s. 138), že by zastupitelský úřad mohl s odvoláním na vízový neudělit krátkodobé vízum vzdálenému rodinnému příslušníkovi s odůvodněním, že existují pochybnosti ohledně úmyslu žadatele opustit území členských států před skončením platnosti víza. Naopak má za to, že možnost přicestování cizince na krátkodobé vízum právě za účelem podání žádosti o přechodný pobyt vzdáleného rodinného příslušníka lze z vnitrostátní právní úpravy jednoznačně dovodit.

[27] Kasační námitce, že po provedené novelizaci není vstup a pobyt vzdálených rodinných příslušníků usnadněn oproti vstupu a pobytu ostatních cizinců z třetích zemí, tak nelze již na základě prostého porovnání jejich postavení přisvědčit. Vzdálení rodinní příslušníci nadále mají možnost oproti ostatním cizincům z třetích zemí získat přechodný pobyt rodinného příslušníka, byť s nimi není zacházeno srovnatelně jako s blízkými rodinnými příslušníky. To však směrnice nevyžaduje.

[28] Druhý pododstavec čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES pak stanoví, že hostitelský členský stát (anglické znění směrnice: , ani její znění francouzské: , se opět od české jazykové verze významově neliší). Stěžovatelka s poukazem na uvedené povinnosti vyplývající z citované směrnice namítá, že vnitrostátní právní úprava neumožňuje pečlivě posoudit osobní poměry žadatele a odůvodnit odepření vstupu či pobytu. Nejvyšší správní soud však rovněž tuto kasační námitku nepovažuje za důvodnou.

[29] Rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 5. 9. 2012, C-83/11, zabývající se výkladem citovaného čl. 3 odst. 2 směrnice konstatoval, že „“ (bod 21), přičemž členské státy musejí v souladu s čl. 3 odst. 2 druhým pododstavcem směrnice stanovit, že vzdálení rodinní příslušníci „“ (bod 22). V rámci tohoto posouzení je pak na příslušných orgánech členských států, aby zohlednily jednotlivé faktory (bod 23), přičemž „“ (bod 24).

[30] Rozsudek Soudního dvora ze dne 12. 7. 2018, C-89/17, zopakoval závěry obsažené v rozsudku ve věci a vyslovil, že osoby, na něž dopadá čl. 3 odst. 2 směrnice, mají určité procesní záruky, mezi něž „“, přičemž vnitrostátní soud musí mít možnost ověřit, zda se zamítavé rozhodnutí opírá o dostatečně pevný skutkový základ a zda procesní záruky byly dodrženy (bod 52).

[31] Z citované judikatury Soudního dvora vyplývá, že Česká republika má jako členský stát široký prostor pro uvážení ohledně volby kritérií (faktorů), která stanoví národní právní úprava a na jejichž základě budou přezkoumávány osobní poměry žadatele. Limitem pro toto uvážení je toliko povinnost nezbavit čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES užitečného účinku, přičemž zákonodárcem zvolená kritéria nemohou popírat smysl a účel tohoto článku, jímž je usnadnit vstup a pobyt vzdálených rodinných příslušníků. Zvolená kritéria (faktory) tedy nemohou být v rozporu s obvyklým významem slova „usnadnit“.

[32] Jak bylo vyloženo výše, posuzovaná právní úprava i po provedení změn vyžadovaných novelou č. 274/2021 Sb. usnadňuje vstup a pobyt vzdálených rodinných příslušníků oproti ostatním cizincům z třetích zemí, byť jejich postavení již není zcela shodné s blízkými rodinnými příslušníky. Požadavek vnitrostátní právní úpravy, aby vzdálený rodinný příslušník nežádal o povolení přechodného pobytu v situaci, kdy na území České republiky pobývá neoprávněně (a tedy porušuje právní řád hostitelské země), nelze dle Nejvyššího správního soudu považovat za kritérium (faktor), které by bylo v rozporu s požadavkem na usnadnění vstupu, a tedy zbavovalo čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES užitečného účinku.

[33] V nyní souzené věci byly osobní poměry stěžovatelky (), mezi něž se řadí i její pobytová historie, v souladu s požadavky směrnice individuálně zkoumány, přičemž správní orgány neshledaly naplnění jednoho z hmotněprávních kritérií vnitrostátní právní úpravy pro udělení povolení k přechodnému pobytu vzdálenému rodinnému příslušníkovi, pro které nebylo možno povolení udělit. Správní řízení bylo ukončeno přezkoumatelným rozhodnutím ve věci samé, které odůvodnilo () odepření povolení k pobytu, jak požaduje směrnice 2004/38/ES, a následně bylo podrobeno soudnímu přezkumu nezávislým soudem co do skutkových okolností souzeného případu i jejich právního posouzení a hodnocení.

[34] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani stěžovatelčinu námitku, že je vnitrostátní právní úprava v rozporu se směrnicí také z toho důvodu, že zamítnutí žádosti vzhledem k neoprávněnému pobytu na území České republiky představuje přísnou a nepřiměřenou „sankci“ za porušení administrativních pravidel. Stěžovatelka se uvedenou kasační námitkou dovolává čl. 9 směrnice 2004/38/ES, který upravuje lhůtu pro podání žádosti o pobytovou kartu, samotné její vydání, a předpokládá rovněž možnost přiměřených a nediskriminačních sankcí pro případ porušení registrační povinnosti. Nejvyšší správní soud však uvádí, že nepovolení přechodného pobytu stěžovatelce nebylo v příčinné souvislosti s porušením lhůty pro podání žádosti o pobytovou kartu, nýbrž s nesplněním podmínky oprávněného pobytu na území v době podání žádosti. Zamítnutí stěžovatelčiny žádosti tak nelze považovat za „sankci“ za nedodržení administrativních povinností souvisejících s obstaráním pobytové karty předvídaných čl. 9 citované směrnice.

[35] Výše provedený výklad čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES považuje Nejvyšší správní soud za zřejmý a neponechávající prostor pro rozumnou pochybnost, a tedy se z tohoto důvodu uplatní doktrína ve smyslu rozsudku Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, , C-283/81, jakož i rozsudku velkého senátu Soudního dvora ze dne 6. 10. 2021, , C-561/19, a tam citované prejudikatury k této otázce. Jedná se tudíž o jednu z výjimek z povinnosti Nejvyššího správního soudu jako soudu poslední instance ve smyslu čl. 267 třetího pododstavce Smlouvy o fungování EU, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, obrátit se na Soudní dvůr s předběžnou otázkou ohledně výkladu unijního práva. (…)