Vydání 8/2026

[18] Vzhledem k tomu, že první (procesní) okruh kasační argumentace nebyl důvodný, přistoupil Nejvyšší správní soud k přezkumu druhé (věcné) části námitek. Stěžovatelka dále namítala také to, že krajský soud pochybil v otázce výkladu § 129 a § 124 odst. 1 písm. e) stavebního zákona. Napadený rozsudek je podle ní založen na chybné úvaze, že plošný zákaz výjimek ze stavební uzávěry je vždy v rozporu se zákonem, a krajský soud tak nesprávně zrušil čl. 3 odst. 2 opatření.

[19] Tuto kasační námitku Nejvyšší správní soud považuje za důvodnou.

[20] Podle krajským soudem zrušeného čl. 3 odst. 2 opatření

[21] Podle § 124 odst. 1 písm. e) stavebního zákona .

[22] Krajský soud v projednávané věci uzavřel, že paušální výluka z povolování výjimek ze stavební uzávěry je v rozporu s § 129 stavebního zákona, podle kterého

[23] Toto (naposledy citované) ustanovení podle krajského soudu obsahuje hmotněprávní podmínky, za kterých mohou příslušné orgány výjimku ze stavební uzávěry povolit. Porušení této normy představuje významný zásah do právní sféry navrhovatelky coby vlastníka nemovitosti spadající pod rozsah stavební uzávěry.

[24] Ustanovení § 124 odst. 1 písm. e) a § 129 stavebního zákona však podle Nejvyššího správního soudu nelze vykládat tak, že by nezákonným územním opatřením o stavební uzávěře bylo bez dalšího právě takové opatření (stavební uzávěra), které by stanovilo podmínky pro povolování výjimek tak, že výjimky povolovat nelze.

[25] Z hlediska výkladu jazykového lze mít za to, že § 124 odst. 1 stavebního zákona stanoví, jaké jsou obsahové náležitosti územního opatření o stavební uzávěře. Podle písm. e) tohoto ustanovení je povinnou součástí takového opatření i . Toto ustanovení ale neurčuje, jak mají být podmínky pro povolování výjimek konkrétně nastaveny (tedy ani to, zda musí být vždy povolení nějaké výjimky umožněno). Z tohoto ustanovení pouze vyplývá, že opatření o stavební uzávěře musí obsahovat stanovení podmínek pro povolování výjimek. V tomto směru (z hlediska textu zákona) je výklad daného ustanovení a postup použitý stěžovatelkou nepochybně možný. Ustanovení § 129 stavebního zákona pak určuje, který orgán je oprávněný o žádosti o povolení výjimky rozhodovat. Dále stanovuje omezení pro povolení výjimky spočívající v tom, že to nesmí ohrožovat sledovaný účel stavební uzávěry, přičemž proti rozhodnutí o žádosti o výjimku se nelze odvolat. Na povolení výjimky pak není právní nárok (příslušné orgány výjimku mohou povolit). Toto ustanovení však nijak neurčuje, jak mají být výjimky ze stavební uzávěry územním opatřením vymezeny, tím spíše z jeho textu nelze jednoznačně dovodit, že povolení nějakých výjimek umožněno být musí.

[26] Z hlediska systematiky zákona je třeba především připomenout, že stavební uzávěra slouží k tomu, aby se v nezbytném rozsahu omezila nebo zakázala stavební činnost, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území, a vydává se na nezbytně nutnou dobu, maximálně na 6 let (§ 123 odst. 1 a 3 stavebního zákona). Některé činnosti stavební uzávěrou přitom ze zákona omezit nelze (udržovací práce, realizace veřejně prospěšných staveb dopravní nebo technické infrastruktury, viz § 123 odst. 5 stavebního zákona). V § 124 téhož zákona jsou pak stanoveny obsahové náležitosti územního opatření o stavební uzávěře (včetně řešeného stanovení podmínek pro povolování výjimek). Ustanovení § 129 shora citovaného zákona pak určuje, který orgán může k žádosti výjimku povolit a stanoví základní hmotný a procesní rámec rozhodnutí o výjimce (povolení výjimky nesmí ohrožovat sledovaný účel stavební uzávěry a proti rozhodnutí o žádosti o výjimku se nelze odvolat). Ani ze samotné systematiky daných ustanovení, jak byla předestřena shora, nelze dovozovat, že by řešení zvolené stěžovatelkou bylo se zákonem v rozporu. Ustanovení § 129 stavebního zákona, zdůrazňované krajským soudem, primárně svěřuje pravomoc konkrétním orgánům k rozhodování o žádostech o povolení výjimky a systematicky následuje až za ustanovením určujícím obsahové náležitosti stavební uzávěry (§ 124 stavebního zákona). Shora citované ustanovení § 129 stavebního zákona vymezuje základní omezení při povolování výjimky, nicméně konkrétní hmotněprávní rámec pro podmínky, omezení nebo zákaz stavební činnosti je stanoven v rámci samotného územního opatření o stavební uzávěře. Z hlediska systematiky zákona pak nelze v návaznosti na jeho § 129 dovodit ani to, že by umožňování výjimek bylo obecným předpokladem pro vydání územních opatření (v případě územního opatření o asanaci území se výjimky ani nepředpokládají).

[27] Jde-li pak o smysl stavební uzávěry, ten je mimo jiné přímo vyjádřen v § 123 odst. 1 stavebního zákona a spočívá v omezení (zákazu) stavební činnosti ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit jeho budoucí využití podle připravované územně plánovací dokumentace (či jiného rozhodnutí nebo opatření v území). Jinými slovy, „“ (rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2021, čj. 4 As 14/2021-30). Účelem výjimek ze stavební uzávěry a stanovení podmínek pro jejich povolování [§ 124 odst. 1 písm. e) stavebního zákona] je pak na jednu stranu zajistit, aby stavební uzávěra nepůsobila nepřiměřeně tvrdě a nadměrně restriktivně vůči vlastníkům dotčených pozemků, nicméně na druhé straně i zabránit tomu, aby byl režim výjimek neurčitý či libovolný (to vše za předpokladu, že povolení výjimky neohrožuje účel stavební uzávěry). „“ (Vlk, V.; Černý, P.; Bouška, M.; Bursíková, L. § 124. In: Bursíková, L.; Korbel, F.; Černý, P.; Lachmann, M.; Roztočil, A.; Bohadlo, D. a kol. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2025, s. 1006).

[28] Územní opatření o stavební uzávěře tedy musí obsahovat předem určená pravidla pro povolování výjimek (vedle výjimek zákonem výslovně předvídaných). Tato pravidla musí respektovat účel stavební uzávěry podle § 123 stavebního zákona a při jejich použití současně má platit materiální limit vyplývající z § 129 téhož zákona (výjimka nesmí ohrožovat sledovaný účel stavební uzávěry). Nelze ale bez dalšího uzavřít, že by v odůvodněných případech nemohly být stanoveny podmínky pro povolování výjimek ze stavební uzávěry způsobem, jak učinila v nynější věci stěžovatelka, tedy bez možnosti další výjimky na základě územního opatření o stavební uzávěře povolit. Zákon to totiž z hlediska svého textu, systematiky ani smyslu nevylučuje, navíc i to může za určitých okolností odpovídat též shora popsanému účelu stavební uzávěry. Výklad zastávaný krajským soudem, podle něhož by měla být možnost povolení (nějakých) výjimek ze stavební uzávěry zachována, by pak ve svém důsledku nadto mohl vést pouze k tomu, že by příslušné orgány formálně (formalisticky) stanovovaly pravidla pro povolování výjimek tak přísně, že by jich fakticky stejně nikdo nebyl schopen ani dosáhnout. Jak již bylo shora uvedeno, cílem vykládaných ustanovení bylo především transparentně předem upravit pravidla pro povolování výjimek. S takovým cílem je úprava zvolená v nynější věci stěžovatelkou souladná.

[29] V souvislosti s výkladem daných ustanovení pak nelze odhlédnout ani od toho, že stavební zákon (oproti předchozí úpravě nově) v § 123 odst. 3 omezuje trvání stavební uzávěry na dobu nezbytně nutnou, která nesmí být delší než 6 let. Ani v tomto ohledu proto nemusí být bez dalšího nepřiměřené, aby byla stavební uzávěrou předem omezena možnost povolovat výjimky, neboť je pro stavební uzávěru zákonem zároveň stanoven konkrétní (omezený) časový rámec. V projednávané věci stěžovatelka vydala napadené opatření v souvislosti s přípravou změny svého územního plánu. Pro úplnost lze dodat, že z odůvodnění napadeného opatření plyne, že k vyhlášení stavební uzávěry přistoupila stěžovatelka z důvodu ochrany limitů záboru naturových lučních stanovišť, a to do doby, než bude přijata zmíněná změna (č. 3) územního plánu. Pokud by nebyla vyhlášena stavební uzávěra a došlo by stavební činností k vyčerpání limitů záborů lučních stanovišť, mohlo by tím být podle stěžovatelky ztíženo nebo znemožněno budoucí využití území podle připravované změny (ta by pak již neměla smysl). Stavební uzávěra byla podle svého odůvodnění stanovena v minimálním možném plošném rozsahu tak, aby byla ochráněna plocha města před stavební činností, aby bylo území dostatečně prověřeno a aby vznikla dostatečná rezerva záborů pro záměry ve veřejném zájmu.

[30] To, jak bude konkrétní obsahový rámec pro výjimky ze stavební uzávěry nastaven, je pak věcí samosprávy [podle stavebního zákona rozhoduje rada kraje či příslušný orgán obce o pořízení a vydání stavební uzávěry v samostatné působnosti, viz jeho § 27 odst. 2 písm. e) a § 37]. V této souvislosti lze připomenout, že Nejvyšší správní soud ustáleně judikuje (a i po přijetí stavebního zákona z roku 2021 jsou tyto závěry stále obecně platné), že v případě územního plánování je obcím dáno poměrně široké diskreční oprávnění. Rozhodnutí o tom, jakým způsobem obec upraví své území pomocí územně plánovací dokumentace, je výsledkem politického rozhodnutí obce v samostatné působnosti. Toto oprávnění samozřejmě není bezbřehé a musí splňovat zákonem stanovené podmínky a omezení, a v obecné rovině rovněž omezení plynoucí z ústavního pořádku. Pokud se však obec pohybuje v zákonem (a ústavním pořádkem) stanovených mantinelech, zůstává jí široký prostor pro autonomní rozhodování o využití svého území (viz např. rozsudky NSS ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 3/2007-40, nebo ze dne 21. 10. 2009, čj. 6 Ao 3/2009-76, č. 2201/2011 Sb. NSS). Jelikož územní opatření o stavební uzávěře je jedním z nástrojů územního plánování, lze tyto závěry obecně vztáhnout i na přijímání územního opatření o stavební uzávěře. Nelze pak ostatně v návaznosti na shora uvedené přehlédnout ani to, že stěžovatelka je jak orgánem, který ze zákona rozhoduje o povolení výjimky, tak současně i orgánem, který územní opatření o stavební uzávěře vydává. Jinak řečeno, je to právě stěžovatelka, která může sama toto opatření také zrušit či změnit (nedošlo tak ani k „vyprázdnění“ její pravomoci ze strany jiného orgánu).

[31] S ohledem na výše uvedené tedy lze uzavřít, že pokud stěžovatelka stanovila podmínky pro povolování výjimek ze stavební uzávěry tak, že výjimky nelze povolovat, nemůže to samo o sobě vést k závěru o nezákonnosti takové stavební uzávěry (její části). Zrušující důvod krajského soudu, který byl postaven právě a pouze na takovém závěru, tedy v dané věci nemůže obstát. Výše uvedené samozřejmě nikterak nevylučuje, že nastavení velmi striktních podmínek pro povolování výjimek ze stavební uzávěry či jejich úplné vyloučení může mít vliv na hodnocení celkové přiměřenosti stavební uzávěry, pokud ji dotčení vlastníci takto zpochybní (např. ve spojení s hledisky věcného, územního či časového rozsahu stavební uzávěry). Samo vyloučení povolování výjimek (mimo těch zákonem výslovně předvídaných), jako tomu bylo v nyní projednávané věci, však k závěru o nezákonnosti stavební uzávěry (resp. její části) není dostatečné.

[32] Nejvyšší správní soud se tedy neztotožnil s krajským soudem při výkladu § 124 odst. 1 písm. e) a § 129 stavebního zákona. Článek 3 odst. 2 napadeného opatření není podle Nejvyššího správního soudu bez dalšího nezákonný jen proto, že výjimky ze stavební uzávěry podle něj nelze povolit. Pokud k takovému závěru krajský soud dospěl, je namístě jeho rozsudek zrušit pro nesprávné posouzení právní otázky v předchozím řízení, a to v části výroku týkajícího se uvedeného čl. opatření a v souvisejícím (závislém) výroku III., jímž bylo rozhodnuto o náhradě nákladů řízení před krajským soudem (ten v napadeném rozsudku ohledně náhrady nákladů dovodil, že svou podstatou byl návrh plně úspěšný).