Vydání 9/2025

[12] Stěžejní námitkou stěžovatele je, že již v roce 2024 měl pravomoc vydat napadené opatření. Námitka je důvodná.

[13] Podle § 12 odst. 1 písm. b) zákona o dani z nemovitých věcí nově platí, že […]Kromě toho v § 16b odst. 1 téhož zákona ve znění od 1. 1. 2024 zákonodárce stanovil i povinnost obce

[14] Tuto úpravu do zákona vložila novela provedená zákonem č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů. Ta obecně nabyla účinnosti dne 1. 1. 2024 s několika výjimkami, do nichž spadá mimo jiné právě i možnost stanovit místní koeficient opatřením obecné povahy v § 12 (čl. CXIV citovaného zákona). Ta nabyla účinnosti až k 1. 1. 2025. Úprava v § 16b byla nicméně účinná již od 1. 1. 2024. Podle důvodové zprávy měla odložená účinnost poskytnout „“ (důvodová zpráva k čl. CIX zákona č. 349/2023 Sb.).

[15] V projednávané věci zastupitelstvo stěžovatele schválilo dne 19. 6. 2024 napadené opatření obecné povahy. V něm vymezuje nemovité věci a stanovuje pro ně koeficient daně. Opatření bylo následně vyvěšeno na úřední desce a podle poučení nabylo účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení (v souladu s § 173 odst. 1 správního řádu). Všechna data tak připadají na dobu, ve které byla úprava v § 12 odst. 1 písm. b) zákona o dani z nemovitých věcí umožňující tímto způsobem koeficienty daně z nemovitosti upravit sice , ale nikoliv .

[16] Nejvyšší správní soud nesouhlasí s krajským soudem, že zastupitelstvo stěžovatele nemělo v roce 2024 pravomoc vydat napadené opatření. Ačkoliv novelizované znění § 12 zákona o dani z nemovitých věcí nebylo v okamžiku schválení napadeného opatření účinné, závěr krajského soudu o absenci pravomoci k vydání opatření obecné povahy neobstojí.

[17] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu konstatoval, že opatření obecné povahy se do sféry adresátů dostávají podobně jako normativní právní akty. Lze u nich totiž rozeznat okamžik schválení, vydání (publikace) a účinnosti. Doba mezi vydáním opatření obecné povahy a nabytím účinnosti je pak jakousi , po jejímž uplynutí opatření obecné povahy nabývá vždy účinnosti. Účinnost opatření obecné povahy znamená, že se stává závazným (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 6. 3. 2012, čj. 9 Ao 7/2011-489, č. 2606/2012 Sb. NSS, body 22 až 25). Obdobně navazující s účinností opatření obecné povahy spojuje okamžik, kdy jsou jeho adresáti povinni se jím řídit (rozsudek NSS ze dne 14. 11. 2013, čj. 1 Aos 2/2013-135, bod 48).

[18] Daň z nemovitých věcí ovšem vykazuje určitá specifika, jelikož je založena na časových cyklech odpovídajících vždy celému kalendářnímu roku. Zdaňovacím obdobím je kalendářní rok a ke změnám skutečností rozhodných pro daň v průběhu roku se nepřihlíží (§ 12c zákona o dani z nemovitých věcí ve znění účinném od 1. 1. 2014). Zároveň se daň stanovuje podle stavu k 1. lednu roku, na který se stanovuje (§ 13b odst. 1 téhož zákona ve znění účinném od 1. 1. 2016). Jak k tomu poukazuje komentářová literatura „“ (Novotná, M.; Koubovský, P. . Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 93).

[19] Nepřihlížení ke změnám v průběhu zdaňovacího období nově potvrzuje i § 16b zákona o dani z nemovitých věcí ve znění účinném od 1. 1. 2024. Jak poukázal stěžovatel, opatření obecné povahy je podle § 16b odst. 1 citovaného zákona nutné zaslat , a to pod sankcí nepřihlédnutí ve zdaňovacím období následujícím. Zároveň podle § 16b odst. 2 téhož zákona ve znění účinném od 1. 1. 2024 platí, že

[20] Podle uvedené zákonné úpravy, která byla platná a účinná již v okamžiku přijímání napadeného opatření, nelze místní koeficienty pro vymezené nemovitosti nastavit od libovolného okamžiku. Zastupitelstvo obce musí vydané opatření obecné povahy zaslat správcům daně do 30. 6. roku předcházejícího tomu, v němž se má aplikovat. Jakékoliv následné změny nemají vliv na již stanovenou daňovou povinnost a promítnou se nikoliv v následujícím, ale až přespříštím zdaňovacím období. V souladu s tím byla úprava místních koeficientů v napadeném opatření zamýšlena až pro rok 2025, neboť poprvé až ke dni 1. 1. 2025 bylo možné posuzovat skutečnosti rozhodné pro stanovení daně.

[21] Jakkoliv tedy napadené opatření bylo formálně účinné již v průběhu roku 2024, kdy zákonné zmocnění pro jeho vydání ještě nebylo účinné, v důsledku zvláštních pravidel daně z nemovitosti nebylo s to vyvolat jakékoliv právní důsledky. Napadené opatření tak mělo odloženou aplikovatelnost, a to na 1. 1. 2025.

[22] Odlišování aplikovatelnosti od účinnosti není v právu neznámé. K tomu Ústavní soud v souvislosti s právními předpisy uvedl, že „ […] “ (nález ÚS ze dne 21. 3. 2011, sp. zn. I. ÚS 504/10, č. 51/2011 Sb. ÚS; či obdobně dřívější ze dne 8. 2. 2011, sp. zn. I. ÚS 1696/09, č. 13/2011 Sb. ÚS). Za neaplikovatelnou se považuje i vyhláška, která byla vydána na základě platného a účinného zákonného zmocnění, které však následně zákonodárce zrušil. Taková vyhláška „“,a proto je-li „“ (nález pléna ÚS ze dne 20. 10. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 52/03, č. 568/2004 Sb.). Neaplikovatelný předpis tedy nevyvolává zamýšlené právní účinky.

[23] Nejvyšší správní soud v projednávané věci považuje za klíčové, že aplikovatelnost napadeného opatření byla na základě zvláštních pravidel daně z nemovitých věcí odložena až na 1. 1. 2025 a ke stejnému okamžiku nabyl účinnosti i zákonný základ opravňující obce vydat taková opatření obecné povahy.

[24] Ačkoliv zákonné zmocnění bylo v okamžiku přijetí napadeného opatření toliko platné a nikoliv účinné, neznamená to, že by nebyla dána pravomoc stěžovatele takové opatření vydat. Napadené opatření za této situace mohlo i (formálně) nabýt účinnosti, avšak s ohledem na odloženou účinnost zmocňovacího zákonného ustanovení od 1. 1. 2025 nemohlo být do té doby aplikováno, nebylo vymahatelné a nijak nezasahovalo do práv a povinností jeho adresátů. K tomu mohlo dojít až ke dni 1. 1. 2025, kdy nabylo účinnosti zmocňovací ustanovení v § 12 odst. 1 písm. b) zákona o dani z nemovitých věcí. Takový výklad ostatně zcela odpovídá i samotné konstrukci této daně, jak ji Nejvyšší správní soud popsal výše. V takovém případě byl dodržen i princip výhrady zákona stanovený v čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, resp. specificky pro oblast daní a poplatků v čl. 11 odst. 5 Listiny.

[25] Nejvyšší správní soud ostatně poukazuje i na obdobnou praxi přípravy prováděcích předpisů k zákonům. Podle čl. 49 odst. 8 Legislativních pravidel vlády se prováděcí vyhlášky, které se vydávají na základě a v mezích zákona (čl. 79 odst. 3 Ústavy) připravují tak, aby Jinými slovy se s jejich přijetím počítá taktéž ještě před účinností zmocňovací zákonné úpravy s tím, že účinné a aplikovatelné budou až spolu s touto úpravou. Opatření obecné povahy se od nich sice odlišují jinými pravidly účinnosti (§ 173 odst. 1 správního řádu). Jak nicméně stanovuje zvláštní zákonná úprava, v oblasti daní z nemovitostí je rozhodující právě počátek kalendářního roku.

[26] Také účinnost úpravy notifikační povinnosti k 1. 1. 2024 považuje Nejvyšší správní soud za poukaz zákonodárce na to, že možnost stanovení koeficientu u vybraných nemovitostí se vztahuje již k roku 2025. Účinnost k 1. 1. 2025 by totiž efektivně znemožnila stanovení koeficientů pro rok 2025, jejichž aplikaci musí notifikační povinnost předcházet. Nicméně Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s argumentací stěžovatele, že již z § 16b zákona o dani z nemovitých věcí ve znění účinném od 1. 1. 2024 plyne oprávnění zastupitelstva vydat napadené opatření. Toto ustanovení totiž takové oprávnění neobsahuje a zabývá se pouze notifikační povinností.

[27] Krajský soud dovodil, že v roce 2025 měly být koeficienty stanoveny ještě prostřednictvím obecně závazných vyhlášek (bod 47 rozsudku). To je ale nesprávný závěr, neboť zákonný základ pro takový postup nebyl již v roce 2025 účinný. Jak již dříve dovodila Nejvyššího správního soudu, je-li bez náhrady zrušeno zmocňovací ustanovení pro vydání podzákonného právního předpisu správním úřadem a zároveň není zrušen právní předpis vydaný na základě zrušeného zmocňovacího ustanovení, stává se tento právní předpis – byť nadále zůstává formálně platný – neaplikovatelným (rozsudek NSS ze dne 23. 3. 2010, čj. 4 As 17/2009-62, č. 2074/2010 Sb. NSS). Všechny obecně závazné vyhlášky vydané před účinností § 12 odst. 1 písm. b) zákona o dani z nemovitých věcí, tedy před změnou formy stanovování koeficientů pro vybrané nemovitosti na opatření obecné povahy, tak naopak nebylo možné v roce 2025 aplikovat.

[28] Nejvyšší správní soud poukazuje i na určitou nelogičnost opačného výkladu, tj. že pro rok 2025 nebylo možné stanovit koeficienty opatřením obecné povahy. To by totiž znamenalo, že pouze v tomto roce by nešlo u vybraných nemovitostí stanovit koeficient. Jedna zmocňující norma totiž byla již neúčinná a druhá ještě účinná nebyla. V předcházejících letech to možné bylo (prostřednictvím obecně závazné vyhlášky – srov. nález pléna ÚS ze dne 18. 7. 2023, sp. zn. Pl. ÚS 24/23, č. 238/2023 Sb.), a bude to bezpochyby na základě výše rozebrané právní úpravy možné i v letech následujících (prostřednictvím opatření obecné povahy). Je zřejmé, že nebylo cílem zákonodárce v roce 2025 znemožnit obcím stanovit místní koeficienty pro vymezené nemovité věci. Změna formy z obecně závazné vyhlášky na opatření obecné povahy byla naopak motivována zajištěním vyššího standardu ochrany dotčených osob při přijímání a případném soudním přezkumu úpravy místních koeficientů. S tím souvisí i určení data pro oznámení opatření správci daně, jelikož zákonodárce předpokládal skončení případných sporů před 1. lednem následujícího roku (srov. důvodovou zprávu k části deváté zákona č. 349/2023 Sb.).

[29] Je však současně zřejmé, že zákonodárce přinejmenším nebyl příliš pečlivý při formulaci přezkoumávaných intertemporálních pravidel. Nejvyšší správní soud připomíná, že pro právní stát je zcela klíčové, aby státní moc byla uplatňována pouze v případech, mezích a způsoby stanovenými zákonem (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Zákonodárce by měl být při stanovování pravomoci různých orgánů státu a samosprávy precizní a co nejvíce důsledný. Přesto platí, že – jak uvedl Ústavní soud – „“, s tím, že princip (tj. v pochybnostech mírněji) „“(nález ÚS ze dne 30. 4. 2025, čj. I. ÚS 2693/23, bod 27). Takové pochybnosti ovšem Nejvyšší správní soud nemá.

[30] S ohledem na uvedené tak Nejvyšší správní soud koriguje nesprávný závěr krajského soudu a akceptuje pravomoc zastupitelstva stěžovatele vydat napadené opatření obecné povahy.

[31] Stěžovatel se dále domníval, že napadené opatření není diskriminační. Zároveň jej považoval i za přezkoumatelné, neboť odůvodnění obsahuje zásadní teze. Námitka není důvodná.

[32] Nediskriminační povahu napadeného opatření stěžovatel dovozuje pouze z toho, že do procesu jeho přijímání jsou zapojené dotčené osoby. To je sice pravda a je to cílem celé změny právní formy nástroje, kterým se koeficient pro vymezené nemovité věci stanovuje (bod [28] tohoto rozsudku). Nicméně pouze z toho nelze dovozovat, že není diskriminační. Krajský soud se ostatně diskriminační povahou napadeného opatření nezabýval, jelikož mu to znemožnila nepřezkoumatelnost odůvodnění, kterou shledal (bod 42 rozsudku).

[33] Stěžovatelův strohý poukaz na přezkoumatelnost napadeného opatření pak není s to zvrátit závěr krajského soudu o nepřezkoumatelnosti způsobu výběru nemovitostí zatížených vyšším koeficientem.

[34] Při přezkumu daňových předpisů jsou soudy zdrženlivější. Obecně totiž platí, že „“(nález pléna ÚS ze dne 8. 8. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 9/15, č. 338/2017 Sb., bod 32 a tam citovaná). Je tak jen na zákonodárci, aby určil potřebnost stanovení určité daně, její výši a podmínky.

[35] Limitem zákonodárce je čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, ze kterého vyplývá zákaz extrémní nepřiměřenosti (rdousícího efektu), při kterém dochází ke zmaření samé podstaty majetku. Další omezení představuje zákaz svévole a zásada rovnosti podle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (nález pléna ÚS sp. zn. Pl. ÚS 9/15, body 33 a 34). Jak shledal Ústavní soud, „ […] “ (nález pléna ÚS ČSFR ze dne 8. 10. 1992, sp. zn. Pl. ÚS 22/92; či nověji nález pléna ÚS ze dne 28. 6. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 18/15, č. 271/2016 Sb., bod 119).

[36] Tato východiska přeneseně platí i pro místní samosprávy využívající zákonného oprávnění stanovit koeficient pro vymezené nemovité věci v § 12 odst. 1 písm. b) zákona o dani z nemovitých věcí. Toto oprávnění totiž podléhá stejným omezením, jak dovodil ve vztahu k předchozí právní úpravě Ústavní soud (nález pléna ÚS sp. zn. Pl. ÚS 24/23, bod 49).

[37] Nejvyšší správní soud připomíná, že vyšší daňové zatížení jen určitých nemovitostí s odůvodněním, že jde o kompenzaci negativních externalit, je zákonem aprobovaný cíl (nález pléna ÚS sp. zn. Pl. ÚS 24/23, bod 48). Nicméně stanovení koeficientu prostřednictvím opatření obecné povahy (bez odlišné zákonné úpravy) znamená, že tento akt musí splňovat všechny obecné požadavky.

[38] Jak již správně poukázal krajský soud (bod 32 napadeného rozsudku), opatření obecné povahy musí být odůvodněno, přičemž obsahem takového odůvodnění mají být (§ 68 odst. 3 správního řádu, aplikovaného přiměřeně na základě § 174 odst. 1 téhož zákona).

[39] Nepřezkoumatelné je opatření obecné povahy, v jehož odůvodnění nejsou uvedeny důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a výkladu právních předpisů (rozsudek NSS ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008-136, č. 1795/2009 Sb. NSS; nověji pak např. ze dne 10. 12. 2024, čj. 9 As 68/2024-64, bod 36). Odůvodnění opatření obecné povahy ovlivňují případné připomínky a námitky vznesené v průběhu řízení o návrhu opatření obecné povahy, vždy z něj ale musí být alespoň v nejobecnější rovině patrné záměry navrhovatele (rozsudky NSS ze dne 13. 5. 2014, čj. 6 Aos 3/2013-29, bod 19; nebo ze dne 2. 8. 2018, čj. 10 As 33/2018-39, bod 24).

[40] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že odůvodnění napadeného opatření je nedostatečné. Stěžovatel si v něm protiřečí ohledně rozhodných kritérií pro zařazení pozemků a nemovitostí do vyšší daňové zátěže, která navíc nejsou stanovena jasně.

[41] Jak již uvedl krajský soud, zaprvé není zřejmé, zda stěžovatel chtěl vyšší daní zatížit majitele pozemků anebo majitele budov umístěných v označených plochách. Jakkoliv zpravidla půjde o stejné osoby, nemusí tomu tak být vždy. Odůvodnění napadeného opatření přitom umožňuje obě odpovědi – obsahuje totiž slovní obraty „“, nebo „“, a „“, či „“ (body 33 až 35 napadeného rozsudku).

[42] Zadruhé jsou nepřezkoumatelně vymezena kritéria pro vymezení nemovitostí s vyšším zdaněním. Stěžovatel totiž opakovaně uvedl, že „“ či že „[tj. předně]“. Jak uvedl krajský soud, to nasvědčuje existenci i dalších – vedlejších – kritérií, které ovšem nejsou z odůvodnění seznatelné (body 33 a 36 napadeného rozsudku).

[43] Zatřetí není zřejmé vymezení ploch dle územního plánu, které určují okruh nemovitostí s vyšším koeficientem. Z vypořádání námitek totiž vyplývá, že vyšší koeficient byl přiřazen nemovitostem jak v ploše „lehká výroba“, tak v ploše „výroba a skladování – drobná výroba“ (bod 37 napadeného rozsudku). Z nedostatečného odůvodnění ovšem není zřejmé, zda do působnosti opatření byly zahrnuty i jiné funkční plochy. Napadené opatření se k tomu totiž obecně nevyjadřuje, ačkoliv obecně považuje vymezení dotčených nemovitostí prostřednictvím ploch stanovených územním plánem za klíčové.

[44] Nejvyšší správní soud proto nesouhlasí se stěžovatelem, že by v odůvodnění zásadní teze byly. Odůvodnění sice obsahuje výčet postihovaných negativních vlivů (dopravní zátěž, hluk, prach), nicméně krajský soud správně vytkl jinou vadu odůvodnění – nepřezkoumatelnost zařazení konkrétních nemovitostí do vyššího koeficientu. Krajský soud správně shledal, že napadené opatření obecné povahy je nepřezkoumatelné, jelikož protichůdně vyjevuje objektivní a racionální kritéria. V takovém případě nelze přezkoumat splnění podmínek pro zákaz svévole a zajištění rovnosti a je namístě napadené opatření zrušit.

[45] Nejvyšší správní soud naopak koriguje úvahy krajského soudu ohledně odůvodnění konkrétní výše koeficientu, jehož úplnou absenci stěžovateli vytknul (bod 39 napadeného rozsudku). Odůvodnění toho, proč stěžovatel zvolil v zákonem umožněném rozptylu od 0,5 do 5 (§ 12 odst. 1 zákona o dani z nemovitých věcí) právě onu určitou výši koeficientu, nemusí opatření obsahovat. Jde totiž o výsledek politické úvahy, za kterou nesou zastupitelé stěžovatele politickou odpovědnost. Ústavní soud v tomto ohledu odmítl „“, a to i „“ (nález pléna ÚS ze dne 18. 5. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 87/20, č. 232/2021 Sb., bod 110). Obdobně to platí i pro nastavování sporného koeficientu. Není úkolem správních soudů kontrolovat, zda zvolená výše koeficientu je správná, dostatečná či optimální.

[46] Limitem v tomto ohledu je případné zavedení rdousící výše koeficientu (bod [35] tohoto rozsudku). Nejvyšší správní soud k tomu ovšem připomíná, že s ohledem na zákonné omezení výše koeficientu je v obecné rovině rdousící charakter vyloučen.

[47] Konečně považuje Nejvyšší správní soud za důležité podotknout, že další krajským soudem vytýkanou vadu – tj. neuvedení skutečného kritéria pro zařazení nemovitostí do vyššího koeficientu v odůvodnění návrhu (bod 31 napadeného rozsudku) – stěžovatel vůbec nerozporoval. Nejvyšší správní soud se proto tímto důvodem pro zrušení napadeného opatření nezabýval.

[48] Nejvyšší správní soud shledal, že opatření obecné povahy podle § 12 odst. 1 písm. b) zákona o dani z nemovitých věcí, kterým se stanovuje koeficient pro vymezené nemovité věci, mohlo být vydáno již v průběhu roku 2024. Takové opatření není nezákonné jen proto, že zákonné zmocnění bylo v okamžiku přijetí opatření platné, avšak neúčinné. Nesprávný závěr krajského soudu ohledně zákonného základu proto Nejvyšší správní soud korigoval, stejně jako jeho požadavek na odůvodnění konkrétní výše stanoveného koeficientu. Napadené opatření je ovšem stiženo nepřezkoumatelností ohledně kritérií pro výběr nemovitostí do vyšší daňové zátěže, a proto závěr krajského soudu o jeho nepřezkoumatelnosti obstojí. (…)