4504/2023
Ochrana zvířat proti týrání: nařízení předběžné náhradní péče; Řízení před soudem: kompetenční výluka
Ochrana zvířat proti týrání: nařízení předběžné náhradní péče
Řízení před soudem: kompetenční výluka
k § 28c zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání (v textu jen „zákon na ochranu zvířat“)
k § 70 písm. b) soudního řádu správního
Rozhodnutí o předběžné náhradní péči o týrané zvíře (§ 28c zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týraní) není rozhodnutím předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s., a proto na něj kompetenční výluka nedopadá.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 15. 5. 2023, čj. 63 A 4/2023-48)
Prejudikatura:
č. 1982/2010 Sb. NSS.Věc:
J. K. proti Krajskému úřadu Jihočeského kraje o umístění týraných zvířat do předběžné náhradní péče. Krajská veterinární správa pro Jihočeský kraj při kontrole provedené v místě bydliště žalobkyně zjistila týrání zvířat (31 koček) ve smyslu § 4 odst. 1 písm. c) zákona na ochranu zvířat. Chované kočky byly ve špatném výživném stavu, 10 z nich bylo tak vyhublých, že byla pod kůží adspekčně znatelná páteř, žebra a kyčelní kosti. Kočky trpěly záněty očí, ušním svrabem, ztrátou srsti, dýchacími obtížemi. Nemocné a zdravé kočky nebyly chovány odděleně, docházelo tudíž k opakovaným reinfekcím. Tímto bylo bezdůvodně vyvoláno nepřiměřené působení stresových vlivů biologické, fyzikální nebo chemické povahy. Veterinární správa ve svém odborném vyjádření ze dne 1. 9. 2022 (který byl současně podnětem k projednání přestupku) dospěla k závěru, že kočky byly chovány v nevhodných podmínkách, a z důvodu nezabezpečení základní péče a ohrožení jejich zdraví podala návrh na uplatnění zvláštního opatření podle § 28a odst. 1 písm. a) zákona na ochranu zvířat, resp. návrh na umístění týraných zvířat do náhradní péče podle § 28b, resp. do předběžné náhradní péče podle § 28c téhož zákona.
Rozhodnutím Městského úřadu Tábor (prvostupňový orgán) ze dne 8. 9. 2022 byla podle § 28c zákona na ochranu zvířat nařízena předběžná náhradní péče prováděná pečovatelem v místě chovu. Prvostupňový orgán v odůvodnění tohoto rozhodnutí vycházel z odborného vyjádření veterinární správy. Přihlédl též k osobě žalobkyně, z jejíž strany nebylo možné očekávat nápravu vzniklého stavu. K zajištění předběžné náhradní péče bylo pověřeno město Chýnov, které mělo kočky v místě chovu celodenně zásobovat krmivem až do doby právní moci rozhodnutí o uložení sankce propadnutí zvířat. Rozhodnutí bylo následující den vyhlášeno v místě chovu za přítomnosti žalobkyně.
Dne 19. 10. 2022 veterinární správa vyhotovila další odborné vyjádření a podnět k projednání přestupku týrání zvířat. V rámci opětovné kontroly totiž bylo zjištěno, že stav chovu se od poslední kontroly téměř nezměnil. Nadále docházelo k týrání zvířat ve smyslu § 4 odst. 1 písm. c) zákona na ochranu zvířat, kdy jejich výživa byla omezena (výživa 27 koček byla shledána adspekčně špatná, 10 koček bylo vyhublých), dále byly ve smyslu § 4 odst. 1 písm. k) ve špatném zdravotním stavu (záněty očí, záněty vnějšího zvukovodu, ztráta srsti, drbání, dušnost). Nově byly v případě 33 koček ostříhány jejich hmatové chlupy, které mají zásadní funkci pro orientaci koček v prostoru a v případě jejich ostříhání dochází k omezení jejich pohybu a schopnosti lovit. Chované kočky navíc neměly dostatek pohodlných, čistých a suchých míst k ležení, čímž byl dále naplněn § 4 odst. 1 písm. l). Veterinární správa proto znovu podala návrh na umístění týraných zvířat do náhradní péče, resp. do předběžné náhradní péče.
Prvostupňový orgán na základě odborného vyjádření dospěl k závěru, že předchozí opatření v podobě krmení zvířat bylo neúčinné. Proto dne 24. 10. 2022 znovu rozhodl o nařízení předběžné náhradní péče podle § 28c zákona na ochranu zvířat a žalobkyni uložil povinnost týraná zvířata (40 koček chovaných v místě jejího příbytku, tj. v maringotce a jejím bezprostředním okolí) okamžitě vydat. Rozhodnutí bylo následující den vyhlášeno v místě chovu za přítomnosti žalobkyně.
Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, ve kterém popsala svou životní situaci a současně požádala starostu města Chýnov o přidělení vhodného bydlení, kde by kočky mohla i nadále chovat. Závěrem zmínila, že je hospitalizována v Nemocnici Tábor na psychiatrickém oddělení. Žalovaný však dne 30. 11. 2022 odvolání zamítl. V odůvodnění svého rozhodnutí zdůraznil specifický účel předběžné náhradní péče, kterým je rychle a efektivně zabránit dalšímu týrání zvířat. Původně byla zvolena předběžná náhradní péče v místě chovu, ta však nevedla ke zlepšení zdravotního stavu koček, a proto bylo přistoupeno k jejich umístění do předběžné náhradní péče, která je pouze dočasným zásahem do práv chovatele.
Žalobou doručenou Krajskému soudu v Českých Budějovicích se žalobkyně domáhala zrušení obou správních rozhodnutí. Tvrdila, že byla zkrácena na svých právech v důsledku absence opatrovníka ve správním řízení. V době probíhajícího řízení totiž trpěla přechodnou duševní poruchou, o čemž svědčí skutečnost, že byla dne 25. 10. 2022 nedobrovolně hospitalizována na psychiatrickém oddělení, odkud ji propustili až na začátku prosince 2022. O hospitalizaci byl žalovaný vyrozuměn v odvolání. Žalobkyně se tak plnohodnotně nemohla účastnit odvolacího správního řízení. Ke dni podání žaloby bylo navíc vedeno řízení ve věci omezení svéprávnosti žalobkyně, v rámci kterého byl vyhotovován znalecký posudek, jež měl osvědčit, že duševními problémy trpěla ještě v době před zahájením správního řízení. Správní orgány si duševní poruchy žalobkyně musely být vědomy, a to vzhledem k jejímu chování a verbálním projevům v průběhu realizace předběžné náhradní péče. Proto pochybily, pokud v průběhu správního řízení nezadaly odborný znalecký posudek, ze kterého by mohla vzejít potřeba ustanovit jí v daném řízení opatrovníka. V důsledku tohoto pochybení došlo k porušení čl. 5, 12 a 13 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením (č. 10/2010 Sb. m. s.).
Žalovaný ve vyjádření k žalobě k namítané absenci opatrovníka uvedl, že v případech odebírání týraných zvířat do náhradní péče k obdobně vyhroceným situacím dochází běžně a nelze proto automaticky dovozovat psychické onemocnění chovatelů odebíraných zvířat. Stejně tak žalobkyní podané odvolání nenasvědčovalo, že by tato nebyla schopna posoudit právní důsledky rozhodnutí o předběžné náhradní péči. Neschopnosti žalobkyně samostatně v daném správním řízení jednat pak nenasvědčovala ani skutečnost, že žalobkyně odvolání podávala v době své hospitalizace. Před vydáním napadeného rozhodnutí navíc žalovaný obdržel od nemocnice informaci, že žalobkyně bude z nemocnice propuštěna.
Žalovaný dále zdůraznil charakter daného správního řízení, v rámci kterého byla předběžná náhradní péče vyhlášena na místě samém a jako taková představuje pouze dočasný zásah do práv chovatele. Ukládá se v případech, kdy týrání zvířat dosahuje takové intenzity, že je nutné chovateli zvíře odebrat a umístit jej do vhodnějších podmínek. Účelem je zabránit dalšímu týrání zvířat a podstatná je též rychlost, s jakou dojde k odebrání zvířat, z tohoto důvodu je rozhodnutí ihned po jeho vyhlášení vykonatelné.
Žalobkyně se v replice vymezila proti závěrům žalovaného o předběžném charakteru napadeného rozhodnutí. Poukázala na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006-54, č. 1982/2010 Sb. NSS, dle jehož závěrů rozhodnutí, se kterým souvisí následná snaha o snížení náhrady škody, není předběžným rozhodnutím. Tak je tomu i v této věci, kdy na napadené rozhodnutí navazuje například povinnost žalobkyně k náhradě nákladů za péči o zvířata. Již napadeným rozhodnutím je tedy zasaženo do jejích práv a povinností. Žalobkyně poukázala též na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 8. 12. 2009, čj. 7 As 69/2008-47, č. 1996/2010 Sb. NSS, v němž se mj. uvádí, že přestupkové řízení ne vždy končí vyslovením viny a uložením sankce, proto jej nelze vyloučit ze soudního přezkumu. Tak by tomu dle žalobkyně bylo i v situaci, kdy by správní orgány neuložily sankci propadnutí zvířat, nerozhodovaly by o jejich vrácení, byť by jejich zadržení představovalo zásah do práv žalobkyně.
K vyjádření žalovaného na namítanou absenci opatrovníka žalobkyně v replice uvedla, že nutnost ustanovit opatrovníka nebyla navázána na trvalou duševní poruchu, nýbrž na dočasnou duševní poruchu. Správní orgány měly
indicie
o tom, že žalobkyně přechodnou duševní chorobou trpí, a to již na základě skutečností, za kterých chov koček probíhal (žalobkyně v této souvislosti poukázala na tzv. Noemův syndrom spočívající v hromadění zvířat za účelem jejich záchrany). Žalovaný v duplice k argumentaci týkající se předběžného charakteru správních rozhodnutí zdůraznil, že až na základě rozhodnutí, kterým bude mj. uložena sankce propadnutí zvířat, vzniká žalobkyni povinnost k úhradě nákladů účelně vynaložených na předběžnou náhradní péči. V případech, kdy není rozhodnuto o jejich propadnutí či zabrání, jsou zvířata vrácena chovateli k jeho žádosti. Není tedy pravdou, že by o jejich vrácení nebylo rozhodnuto.
Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
[35] Předmětem přezkumu v projednávané věci je správní rozhodnutí, jímž bylo žalobkyni, coby chovatelce koček, nařízeno předběžné opatření v podobě předběžné náhradní péče. Žalobou jsou sporována zejména procesní pochybení na straně správních orgánů, jež vydání rozhodnutí předcházela, a dále nezákonnost v podobě nepřiměřenosti přijatých opatření.
[36] Krajský soud se v prvé řadě zabýval otázkou, zda rozhodnutí o nařízení předběžné náhradní péče není rozhodnutím předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. a nepodléhá tak kompetenční výluce. Krajský soud přitom dospěl k závěru, že není.
[37] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku čj. 2 Afs 186/2006-54 navázal závěr o předběžné povaze rozhodnutí ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. na kumulativní splnění tří podmínek: časové, věcné a osobní. Rozhodnutí předběžné povahy tak musí být vydáno „
v již zahájeném řízení o vydání rozhodnutí konečného nebo je zákonem stanovena přiměřená lhůta pro zahájení takového řízení a účinky předběžného rozhodnutí musí být omezeny do vykonatelnosti rozhodnutí konečného. Rozhodnutí konečné pak v sobě musí věcně zahrnout vztahy upravené rozhodnutím předběžné povahy a musí být adresováno mj. i subjektu, jemuž bylo určeno rozhodnutí předběžné
.“[38] Časovou podmínku má krajský soud v případě rozhodnutí o předběžné náhradní péči za splněnou, neboť, jak vyplývá z dikce § 28c odst. 6 zákona na ochranu zvířat, jde o dočasné rozhodnutí, které lze vydat v době před zahájením řízení o přestupku (§ 27 a § 27a zákona na ochranu zvířat), přičemž řízení o přestupku je v takovém případě třeba zahájit do 20 dnů ode dne vydání rozhodnutí o předběžné náhradní péči. Rozhodnutí o předběžné náhradní péči je možné vydat i v průběhu již zahájeného přestupkového řízení, v rámci kterého bude vydáno konečné rozhodnutí, jímž může být uloženo propadnutí zvířete, jeho zabrání či uložení náhradní péče o něj.
[39] Splněna je též podmínka osobní, neboť rozhodnutí o přestupku je adresováno žalobkyni, coby pachatelce přestupku v podobě týrání zvířat, stejně jako rozhodnutí o předběžné náhradní péči o týraná zvířata.
[40] Krajský soud však neshledal za splněnou podmínku věcné souvislosti konečného rozhodnutí a rozhodnutí o předběžné náhradní péči. Rozšířený senát v citovaném rozsudku k věcné souvislosti uvedených rozhodnutí uvedl: „
Rozhodnutí konečné musí rozhodnout mj. o vztazích zatímně upravených rozhodnutím předběžným, tj. konečné rozhodnutí musí v sobě věcně zahrnout rozhodnutí předběžné. V opačném případě by totiž nebylo možné domoci se, alespoň zprostředkovaně, přezkumu předběžného rozhodnutí. To předpokládá i obdobné zákonem předvídané předpoklady pro vydání předběžného i konečného rozhodnutí.
“[41] Jinými slovy, aby bylo možné shledat věcnou souvislost předběžného a konečného rozhodnutí, musí být v rámci končeného rozhodnutí přezkoumatelná též otázka zákonnosti rozhodnutí předběžného. Blíže se k charakteru této souvislosti vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 31. 8. 2021, čj. 2 Afs 286/2019-23, ve kterém se zabýval povahou rozhodnutí o uvolnění zajištěných výrobků. Kasační soud k tomuto uvedl: „
V případě následného rozhodnutí o uvolnění zajištěných vybraných výrobků nebo dopravního prostředku pak věcná podmínka testu rozhodnutí předběžné povahy podle Nejvyššího správního soudu splněna není. Je tomu tak proto, že pokud dojde k rozhodnutí o uvolnění zajištěných vybraných výrobků nebo dopravního prostředku, bude toto rozhodnutí možné napadnout žalobou jen výjimečně, a to například v případě, kdy dojde k vrácení nesprávného množství zajištěných vybraných výrobků. Pokud však žádný důvod pro napadení samotného rozhodnutí o uvolnění zajištěných vybraných výrobků nebo dopravního prostředku žalobou existovat nebude, potenciální žalobce jen stěží může brojit žalobou proti výroku rozhodnutí o uvolnění zajištěných vybraných výrobků nebo dopravního prostředku, který zcela svědčí v jeho prospěch, a požadovat jeho zrušení.
[…] Pokud není v takové situaci fakticky možné brojit žalobou proti rozhodnutí o uvolnění zajištěných vybraných výrobků nebo dopravního prostředku, z podstaty věci nelze docílit ani přezkumu rozhodnutí o jejich zajištění. Osoba, jejíž zboží bylo zajištěno, by tak byla zbavena možnosti bránit se proti tomuto nezákonnému zajištění a domoci se zrušení nezákonného rozhodnutí, v důsledku čehož by jí bylo rovněž zabráněno uplatnit případný nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím podle zákona č. 82/1998 Sb.
“[42] Obdobná situace může nastat i v případě rozhodnutí o předběžné náhradní péči, na nějž bude navazovat rozhodnutí o přestupku, kterým bude řízení o přestupku podle § 86 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, zastaveno. V takovém případě žalobci nebudou mít možnost brojit proti tomuto rozhodnutí žalobou dle § 65 s. ř. s., a tudíž nebude mít možnost se bránit ani proti eventuálnímu nezákonnému nařízení předběžné náhradní péče a případně tedy uplatňovat nároky na základě zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (např. nároky týkající se ušlého zisku v případě, kdy by do náhradní péče byla umístěna zvířata hospodářská). Jakkoli je ve věci nyní projednávané situace odlišná, když v případě žalobkyně došlo k uložení sankce propadnutí zvířat, nelze dospět k závěru, že by otázku předběžné povahy rozhodnutí ve smyslu jeho přezkoumatelnosti správními soudy, bylo v případě uložené předběžné náhradní péče možné posuzovat případ od případu, vždy s ohledem na konečný výsledek řízení o přestupku. Žalobci jsou totiž vázáni lhůtou pro podání správní žaloby dle § 72 odst. 1 s. ř. s., pročež nemohou vyčkávat na vydání konečného rozhodnutí o přestupku. Z uvedených důvodů není naplněna podmínka věcné souvislosti rozhodnutí o předběžné náhradní péči a konečného rozhodnutí o přestupku, a proto rozhodnutí o předběžné náhradní péči o týrané zvíře není rozhodnutím předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s.
VI.A Absence opatrovníka pro řízení
[43] Krajský soud se dále zabýval namítanou zásadní procesní vadou, kdy v řízení před správními orgány žalobkyni nebyl ustanoven opatrovník, ačkoli zde byly
indicie
naznačující přechodnou duševní poruchu žalobkyně. Krajský soud při posouzení této otázky dospěl k závěru, že k pochybení v tomto směru ze strany žalovaného v rámci odvolacího řízení došlo. [44] Předně je třeba v obecné rovině odlišit, zda v případě účastníků jde o duševní poruchu přechodného či trvalého charakteru. V případě duševní poruchy trvalého charakteru je svéprávnost, pokud jsou dány zákonné podmínky (§ 55 odst. 2 občanského zákoníku), omezena na základě konstitutivního rozhodnutí civilního soudu s účinky V takovém případě je posuzovanému v potřebném rozsahu ustanoven opatrovník přímo soudem (§ 62 občanského zákoníku).
ex nunc
. [45] V případě, kdy jde o duševní poruchu dočasného charakteru, která brání účastníku samostatně v řízení jednat a je-li to nezbytné k ochraně jeho práv, může správní orgán ustanovit opatrovníka na základě odborného lékařského posudku [§ 32 odst. 2 písm. g) správního řádu]. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 6. 2011, čj. 6 Ads 23/2011-60, jakož i z rozsudku ze dne 16. 4. 2021, čj. 1 Azs 402/2020-39, vyplývá, že pokud ve správním řízení existují důvodné pochybnosti (
indicie
) o tom, zda účastník netrpí přechodnou duševní poruchou, může správní orgán buď přistoupit k zadání odborného lékařského posudku, nebo v odůvodnění svého rozhodnutí zahrnout správní úvahu o tom, že ustanovení opatrovníka není k hájení práv účastníka v řízení nezbytné (např. s ohledem na dostatečné množství podkladů, s ohledem na dostačující kvalitu podaného odvolání či vzhledem ke specifičnosti daného správního řízení). Taková úvaha se však v odůvodnění rozhodnutí musí projevit a její absence zakládá nesprávný postup správního orgánu, který by skutečně mohl zkrátit účastníka řízení na jeho právech (shodně rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 7. 10. 2020, čj. 18 Az 22/2020-24).[46] V nyní projednávané věci krajský soud dospěl k závěru, že byly dány
indicie
nasvědčující možné přítomnosti duševní poruchy žalobkyně. Jednou z nich je samotný průběh odchytu koček dne 25. 10. 2022 (zaznamenaný v protokolu z téhož dne). Žalobkyně byla v průběhu odchytu cca hodinu uzamčena s některými kočkami uvnitř maringotky a až na základě psychologického vyjednávání s přítomnými policisty maringotku opustila a poté s jednou z koček prchala s tím, že ji vydat odmítá a radši ji usmrtí. Protokol výslovně uvádí, že žalobkyně jednala afektovaně, křičela, osočovala přítomné osoby a byla agresivní. Ve 12:30 hodin přijelo vozidlo rychlé záchranné služby a žalobkyně byla hospitalizována. [47] Následná hospitalizace žalobkyně na psychiatrickém oddělení Nemocnice Tábor probíhala od 25. 10. 2022 do 2. 12. 2022 (tedy po dobu celého odvolacího řízení), o čemž svědčí mj. její odvolání ze dne 4. 11. 2022, v němž se uvedená skutečnost výslovně uvádí.
[48] Popsané chování žalobkyně, jakož i její více než měsíční hospitalizace na psychiatrickém oddělení dle názoru krajského soudu zakládaly důvodné pochybnosti o jejím psychickém zdraví v době odvolacího řízení. Žalovaný proto pochybil, pokud se těmito významnými indiciemi žádným způsobem nezabýval. Jak přitom plyne z výše uvedeného, pokud by shledal, že ustanovení opatrovníka nebylo k hájení práv žalobkyně zapotřebí, ačkoli zde
indicie
o přítomnosti přechodné duševní poruchy byly, měl takovou správní úvahu promítnout do odůvodnění napadeného rozhodnutí. Jestliže tak žalovaný neučinil, zatížil své rozhodnutí vadou ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., která mohla mít významný vliv na práva žalobkyně v odvolacím správním řízení. [49] Krajský soud na tomto místě zdůrazňuje, že výše konstatované pochybení se vztahuje toliko na řízení odvolací, ve vztahu k rozhodnutí prvostupňovému krajský soud popsané vady neshledal. Prvostupňové rozhodnutí o nařízení předběžné náhradní péče dle § 28c zákona na ochranu zvířat je specifickým rozhodnutím dočasného charakteru, jehož hlavním cílem je chránit zvířata proti týrání. Nařízením takového opatření lze rychle a efektivně zabránit jeho dalšímu týrání či úhynu. Právě zmiňované rychlosti a efektivity lze dosáhnout díky specifické procesní úpravě tohoto typu řízení (§ 28c odst. 1 zákona na ochranu zvířat), kdy vydání rozhodnutí o předběžné náhradní péči může být prvním úkonem v řízení, toto rozhodnutí je ihned po vyhlášení vykonatelné, odvolání proti němu nemá odkladný účinek a zvíře může být odebráno a umístěno i v případě, kdy vyhlášení rozhodnutí a odebrání zvířete není přítomen jeho majitel.
[50] Všechna popsaná specifika tohoto typu řízení a rozhodnutí vedou k jedinému účelu, jímž je primární ochrana týraného zvířete. Potřeba rychlého a efektivního jednání k naplnění tohoto stěžejního účelu představuje objektivní příčinu, pro kterou ustanovit opatrovníka účastníkovi správního řízení, v němž se vyhlašuje rozhodnutí o nařízení předběžné náhradní péče, nelze, a to ani v případě, kdy by existovala důvodná pochybnost o jeho psychickém zdraví. Tato pochybnost navíc v době vyhlášení rozhodnutí prvostupňového rozhodnutí neexistovala, pouhá skutečnost, že chovatel chová nestandardní množství zvířat, o něž se očividně není schopen postarat, automaticky nezakládá pochybnost o jeho psychickém zdraví. (…)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.