4666/2025
Ochrana životního prostředí: provedení zjišťovacího řízení při pochybnosti; rekreační a sportovní areály vně sídelních oblastí
Ochrana životního prostředí: provedení zjišťovacího řízení při pochybnosti; rekreační a sportovní areály vně sídelních oblastí
k § 7 zákona a k bodu 116 přílohy č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí)
I. Existují-li pochybnosti, zda záměr podléhá zjišťovacímu řízení podle § 7 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, je namístě jej s ohledem na princip předběžné opatrnosti a prevence provést.
II. Pojem „rekreační a sportovní areály vně sídelních oblastí“ (bod 116 přílohy č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí) zahrnuje i záměry rodinných a bytových domů umístěných v turisticky atraktivní přírodní lokalitě a umožňující rekreaci a ubytování ve větším měřítku. Typicky půjde o záměry podobné hotelovým komplexům.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2025, čj. 1 As 111/2024-66)
Prejudikatura:
č. 4038/2020 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 16. 9. 2004, Komise proti Španělsku
(C-227/01), ze dne 21. 12. 2016, Associazione Italia Nostra Onlus
(C-444/15) a ze dne 7. 8. 2018, Prenninger a další
(C-329/17).Věc:
Calla – Sdružení pro záchranu prostředí, z. s., proti Městskému úřadu Vyšší Brod, za účasti 1) Povodí Vltavy, s. p., 2) LUČNÍ JEZ, a. s., 3) M. K., 4) obce Lipno nad Vltavou a 5) Nemomax Lipno, s. r. o., o umístění stavby, o kasační stížnosti žalobce.V této věci se Nejvyšší správní soud zabýval podřazováním záměrů pod kategorie v příloze č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (konkrétně pod pojem
rekreační a sportovní areály vně sídelních oblastí
) a související povinností provést zjišťovací řízení (§ 7 téhož zákona).Rozhodnutím ze dne 17. 2. 2022 žalovaný umístil stavbu
VIVA Lipno – bytový komplex
, jehož stavebníkem je osoba zúčastněná na řízení 5) [dále jen „OZNŘ 5)“]. Žalobce – spolek, jehož hlavním posláním je ochrana přírody a krajiny – podal proti tomuto rozhodnutí žalobu, kterou Krajský soud v Českých Budějovicích odmítl pro opožděnost (usnesením ze dne 19. 4. 2023, čj. 61 A 1/2023-104). To ovšem následně zrušil Nejvyšší správní soud s tím, že byla podána včas a krajský soud ji má projednat věcně (rozsudek NSS ze dne 11. 10. 2024, čj. 1 As 64/2023-91).Krajský soud v dalším řízení žalobu zamítl rozsudkem ze dne 17. 4. 2024, čj. 61 A 1/2023-209. Neztotožnil se s námitkou žalobkyně, že v daném případě bylo povinností správních orgánů provést zjišťovací řízení. Posuzovaný záměr totiž není
rekreačním areálem
, v jehož případě by bylo nutné toto řízení provést. Za rozhodující v tomto ohledu měl deklarovaný účel záměru (bydlení), a nikoliv žalobcem namítané skutečné využití (rekreace) (body 83 až 96 tamtéž). Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. V první kasační námitce namítl nesprávný výklad pojmu
rekreační areál
pro účely provedení zjišťovacího řízení. Dle jeho názoru je rekreačním areálem každý záměr, pokud na základě příslušné lokality a souvisejících okolností lze vyvodit důvodný předpoklad, že může být užíván podstatně více k rekreaci nežli k bydlení. Eurokonformní výklad tohoto pojmu má zahrnovat všechny formy trávení volného času, tj. i areály sloužící k rodinné či individuální rekreaci vlastníků. Zároveň poukázal na to, že české právo dovoluje používat stavby kolaudované jako „stavby pro bydlení“ i výlučně pro rekreaci. Dále pak upozornil na nesprávnou interpretaci svých žalobních námitek krajským soudem a uvedl, že většina vlastníků nemovitostí v obci Lipno nad Vltavou užívá objekty k rekreaci, a lze tak – i s přihlédnutím k izolovanosti záměru – předpokládat totéž i u přezkoumávaného záměru. Mělo tak proběhnout zjišťovací řízení.Ve druhé kasační námitce krajskému soudu vytkl, že aproboval nesprávně zjištěný skutkový stav, pokud jde o hodnocení, zda je umisťovaný záměr ve skutečnosti rekreačním areálem podléhajícímu zjišťovacímu řízení. Poukázal na množství důkazů, které měly prokázat budoucí rekreační využití záměru.
Žalovaný k první kasační námitce uvedl, že záměr byl projektován jako bytový komplex, jehož parametry neodpovídají rekreačnímu využití. Podle něj postupoval v souladu se všemi předpisy a nepříslušelo mu posuzovat budoucí skutečné využití záměru. To je otázka pro následné vymáhání plnění zákonných povinností. Dále poukázal na to, že z evropského práva materiální posuzování nevyplývá, a odkázal na metodický pokyn Ministerstva pro životní prostředí k výkladu vybraných bodů přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Dle něj jsou příklady rekreačních areálů golfová hřiště, hotely nebo táborová zařízení, tedy zcela odlišné stavby od staveb pro bydlení. V případě druhé kasační námitky měl žalovaný za to, že skutečné využití záměru k rekreaci z ničeho nevyplývá.
OZNŘ 5) ve svém vyjádření k první kasační námitce poukázala na to, že údajné budoucí využívání areálu pro rekreaci je pouhou spekulací. Záměr přitom byl hodnocen i materiálně – ze závazného stanoviska orgánu územního plánování vyplývá, že záměr zvýší kapacitu pro trvalé bydlení v obci. Dále považovala za rozhodný stav v době rozhodování správního orgánu a z toho vyplývající nemožnost předjímat budoucí skutečné využití záměru. Takové hodnocení je
relevantní
až při vymáhání plnění zákonných povinností, pokud by byla stavba využívána k jinému než povolenému účelu. Stěžovatelova argumentace přitom není podložena žádnou judikaturou ani literaturou. Dále OZNŘ 5) uvedla, že české právo rozlišuje mezi „stavbami pro bydlení“, „stavbami pro rodinnou rekreaci“ a „stavbami ubytovacího zařízení“. Umístěné stavby tak nebude možné užívat pro rekreaci. Na podporu svých tvrzení taktéž odkázala na metodiku Ministerstva životního prostředí. Ke druhé kasační námitce OZNŘ 5) obsáhle uvedla, že k žádnému procesnímu pochybení nedošlo. Tvrzení stěžovatele o využití záměru měla za účelová; rozhodnými mají být skutečné parametry záměru a plánované využití.Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích a rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.a K povinnosti provést zjišťovací řízení
[19] V první námitce stěžovatel namítal, že u umisťovaného záměru mělo být provedeno zjišťovací řízení (§ 7 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí). Záměr totiž spadá pod pojem
rekreační a sportovní areály vně sídelních oblastí
, u kterých se při rozloze nad 1 ha provedení zjišťovacího řízení vyžaduje. Tento pojem je dle stěžovatele nutné vykládat materiálně, tj. podle skutečného využití, a nikoliv formálně, tj. podle účelu deklarovaného v projektové dokumentaci, jak to učinil krajský soud. Námitka je důvodná.[20] Záměry, které podléhají zjišťovacímu řízení [§ 7 odst. 2 ve spojení s § 4 odst. 1 písm. c) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí], definuje příloha č. 1 téhož zákona. Pojmy tam uvedené vycházejí z unijního práva [příloha č. II směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen „směrnice EIA“)]. Tyto unijní pojmy, jak správně uvádí stěžovatel, je nutné vykládat autonomně (rozsudek Soudního dvora ze dne 7. 8. 2018,
Prenninger a další
, C-329/17, body 30 a 31).[21] V projednávané věci jde o výklad pojmu
rekreační a sportovní areály vně sídelních oblastí
(bod 116 přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí), jejichž předobrazem na unijní úrovni jsou rekreační osady a hotelové komplexy vně městských oblastí a přidružená zařízení
[bod 12 písm. c) přílohy č. II směrnice EIA]. Zjišťovací řízení je nutné provést u záměrů s rozlohou od 1 ha. Pro vztáhnutí těchto typů záměrů pod hodnocení dopadů na životní prostředí se nabízí dva spojené důvody – jednak jejich umístění vně sídelních oblastí
–tj. do volné přírody – a jednak široký rozsah možných dopadů vznikajících jejich provozem. Umístěním do volné přírody se zvyšuje možnost vlivu na životní prostředí při stavbě i při provozu. Velké areály určené k rekreaci (které jsou podle definice ze směrnice EIA srovnatelné s hotelovými komplexy) je pak v tomto ohledu možné srovnat s „průmyslovými provozy“, které jsou v dalších bodech přílohy č. 1 citovaného zákona. Dopady na životní prostředí takových záměrů vyplývají zejména z vysoké koncentrace a současně i fluktuace lidí a s tím spojenými emisemi, a to přímo ve volné přírodě.[22] Jsou to právě možné vyšší dopady stavby a zejména provozování
rekreačního areálu
na životní prostředí, které jsou důležité při hodnocení, zda záměr pod tento pojem spadá či nikoliv. Při tomto pohledu není relevantní
, k jakému druhu rekreace (vlastníků či turistů v bytech, apartmánech či hotelech) bude záměr sloužit – rozhodné je jeho umístění do přírody a předpokládané následné emise
vzniklé užíváním.[23] Při tom je nutné mít na paměti i základní zásady ochrany životního prostředí. V souladu s čl. 191 Smlouvy o fungování Evropské unie má být unijní politika v oblasti životního prostředí, s přihlédnutím k rozdílné situaci v jednotlivých regionech, (viz také rozsudek Soudního dvora ze dne 21. 12. 2016, C-444/15,
zaměřena na vysokou úroveň ochrany
a založena na zásadách obezřetnosti a prevence
. Obdobně čl. 3 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii stanoví, že Unie usiluje zejména o „vysoký stupeň ochrany a zlepšování kvality životního prostředí
“Associazione Italia Nostra Onlus
, bod 42). I to je relevantní
při výkladu sporných pojmů, jelikož je nutné mít na paměti širokou působnost směrnice EIA. Jak uvedl Soudní dvůr, „z textu této směrnice může být dovozeno, že její působnost je rozsáhlá a její cíl velmi široký
“ přičemž „jejím hlavním cílem je, aby ještě před vydáním povolení byly záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, posouzeny z hlediska jejich vlivů
“ (rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 9. 2004, C-227/01, Komise proti Španělsku
, body 46 a 47 a judikatura
tam citovaná; či Gerhard Prenninger
, body 35 a 36).[24] K tomu je nutné vzpomenout obecný princip předběžné opatrnosti (§ 13 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí), který je ekvivalentem uvedených unijních požadavků na prevenci a obezřetnost. Ten se uplatňuje ve všech procesech týkajících se životního prostředí. Má-li „
tedy správní orgán sebemenší pochybnosti v tom směru, že by snad záměr významný negativní vliv na životní prostředí mít mohl, měl by vždy dát přednost provedení zjišťovacího řízení
“; tyto pochybnosti mohou vznikat na základě nedostatečných nebo nejasných údajů od oznamovatele, nedostatku vědeckých informací anebo i z pochybností dotčené veřejnosti, které nebude správní orgán schopen přesvědčivě vyvrátit (rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2020, čj. 6 As 104/2019-70, č. 4038/2020 Sb. NSS, bod 27). Princip předběžné opatrnosti platí i pro zjišťovací řízení (rozsudek NSS ze dne 5. 9. 2024, čj. 7 As 198/2023-54, bod 24), z čehož nutně plyne, že musí dopadat i na proces hodnocení toho, zda bude zjišťovací řízení vůbec provedeno. Zjednodušeně řečeno platí, že v pochybnostech je namístě zjišťovací řízení provést.[25] Problematické je v tomto případě možné dvojí užití staveb. Není totiž výjimkou, že vlastníci a další osoby, jimž nemovitost vlastníci přenechávají do užívání, využívají prostory určené k trvalému bydlení k rekreaci či naopak, stavby určené primárně k rekreaci slouží trvalému bydlení. To by na první pohled samo o sobě mohlo vést k tomu, že každý „dvojaký“ záměr musí podléhat zjišťovacímu řízení. Nicméně pod pojem
rekreačního areálu
nespadá libovolný objekt umístěný v přírodě umožňující jak bydlení, tak rekreaci. Je zřejmé, že intenzita dopadů – a s tím i vznik povinnosti provést zjišťovací řízení – různých záměrů bude odlišná. Záměr apartmánového komplexu s rozlohou 1,5 ha bude velmi pravděpodobně mít vyšší dopady na životní prostředí než záměr jednoho rodinného domu s prostornou zahradou o stejné rozloze.[26] Pojem
rekreační areál
je nutné, právě s ohledem na širokou působnost směrnice EIA a zásady prevence a obezřetnosti, vykládat šířeji, než to činí žalovaný, OZNŘ 5) i krajský soud. Podle jimi citovaného metodického pokynu jde například o „výstavbu golfového hřiště, hotelu, táborového zařízení s chatkami a různými sportovišti
“ (viz Metodický výklad Ministerstva životního prostředí ze dne 1. 10. 2018, s. 73). Mimo uvedené ovšem může jít i o jiné typové druhy záměrů, které mohou sloužit k rekreaci a ubytování. Rekreace a s ní související dopady se neprojevují jen u záměrů uprostřed přírody určených pro turistiku či volnočasové aktivity, ale i u individuální rekreace vlastníků.[27] Nejvyšší správní soud tak částečně uzavírá, že pojem
rekreační a sportovní areály vně sídelních oblastí
(bod 116 přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí) je nutné vykládat šířeji, a to tak, že zahrnuje i záměry umístěné v přírodních lokalitách umožňující rekreaci a ubytování ve větším měřítku. Typicky půjde o záměry podobné hotelovým komplexům, které dle směrnice EIA do posouzení v zjišťovacím řízení typově spadají. Již v tom krajský soud pochybil, jelikož tento pojem vyložil příliš úzce (bod 91 napadeného rozsudku).[28] Navazující otázkou je postup podřazování záměrů pod jednotlivé pojmy přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostřední. Krajský soud vyšel z toho, že rozhodující je způsob využití uvedený v projektové dokumentaci (bod 84 napadeného rozsudku).
[29] Ani s těmito úvahami se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Při podřazování záměrů pod jednotlivé pojmy správní orgány vychází primárně z podaného oznámení, ovšem má je podrobit vlastní kritické úvaze. Nejvyšší správní soud již dříve dovodil, že „ (rozsudek ze dne 25. 11. 2019, čj. 5 As 167/2019-44, body 26 a 27) Obdobně v jiném případě poukázal na to, že „
při zařazení záměru se z povahy věci vychází primárně z jeho popisu uvedeného v oznámení záměru. Je to totiž sám oznamovatel, kdo určuje povahu, rozsah a další specifika svého záměru; oznamovatel jistě musí vědět, jaký záměr chce uskutečnit.
[…] Uvedené samozřejmě neznamená, že by měl správní orgán vycházet ze zařazení záměru ze strany oznamovatele vždy a bez dalšího
.“úřad tedy posuzuje záměr v takové podobě (kapacita, další parametry, umístění atp.), v jaké mu byl oznamovatelem předložen
“, nicméně „je samozřejmě povinen přistupovat k obsahu oznámení kriticky a přihlížet i k dalším skutečnostem
“ (rozsudek ze dne 14. 9. 2023, čj. 4 As 254/2022-44, bod 31; ze dne 5. 9. 2024, čj. 7 As 198/2023-54, bod 13). Komentářová literatura k tomu doplňuje, že při subsumpci konkrétních záměrů pod pojmy v příloze č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí je nutné vycházet také z principů práva životního prostředí, mezi které patří zejména princip prevence (Bahýľová, L.; Kocourek, T.; Vomáčka, V. Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí
. Komentář.
1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 25).[30] Při posuzování, zda zkoumaný záměr spadá pod některý z pojmů v příloze č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, tak je deklarované využití sice důležitým, ale nikoliv výlučným vodítkem pro subsumpci. K předloženému záměru musí správní orgány (a následně i soudy) přistupovat také kriticky.
[31] Poslední otázkou je, zda pod takto vyložený pojem
rekreačního areálu
spadá i posuzovaný záměr. Ten se skládá z 15 rodinných a 10 bytových domů, 2 venkovních bazénů a 1 klubu, a to na ploše 4,5 ha na břehu vodní nádrže Lipno (viz vyobrazení níže; součástí posuzovaného záměru není vyobrazené molo). Tyto objekty mají podle projektové dokumentace sloužit k trvalému bydlení a „rekreační“ objekty (bazén a klub) mají pouze doplňkový charakter. Krajský soud poukázal na to, že „žalobce v tomto směru neuvádí nic, co by využívání bytových či rodinných domů pro trvalé bydlení znemožňovalo
“ (bod 86 rozsudku), že umístění záměru v přírodě nemůže předurčit rekreační charakter stavby (bod 90 tamtéž) a že není možné „automaticky vycházet z toho, že budoucí vlastníci bytových jednotek či rodinných domů budou tyto stavby využívat odlišně od povoleného způsobu
“ (bod 92 tamtéž).
[zdroj: projektová dokumentace předložená OZNŘ 5)]
[32] S přihlédnutím k výše uvedeným východiskům – zejména obecnému principu obezřetnosti a prevence, spolu s požadavkem kritického posuzování předložených záměrů – Nejvyšší správní soud uvádí, že posuzovaný záměr by mohl být
rekreačním areálem
, a proto zjišťovací řízení mělo proběhnout. U toho je nutné přihlédnout ke dvěma rozhodujícím skutečnostem.[33] Zaprvé, záměr je umístěn v přírodě na břehu vodní nádrže Lipno. Tato oblast je, již ze své podstaty, přirozeným prostorem pro rekreaci, na rozdíl od například bližšího okolí měst. Záměr tak není umístěn „pouze“ v přírodě (od čehož krajský soud odmítl odvozovat rekreační povahu záměru), ale je umístěn právě v prostoru využívaném pro rekreaci (ať již vlastníků nemovitostí anebo turistů).
[34] Zadruhé, záměr je rozsáhlý a nabízí vysokou obytnou (ubytovací) kapacitu. Tím jej lze připodobnit k
hotelovým komplexům
[bod 12 písm. c) přílohy č. II směrnice EIA], na které se má povinnost zjišťovacího řízení vztahovat. [35] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že OZNŘ 5) deklarovala jako využití umístěných objektů trvalé bydlení. Nicméně takové objekty umožňují vícero využití – ať už jde o individuální rekreaci vlastníků (na kterou poukazuje stěžovatel) či masovou rekreaci (na kterou poukázal krajský soud), což je činí problematickými. Tato kritéria by samozřejmě splnil i výše zmíněný rodinný dům (bod [25] tohoto rozsudku) – nicméně na základě principu předběžné opatrnosti a prevence, s přihlédnutím k umístění zkoumaného záměru na vodní nádrži Lipno a jeho rozsáhlosti, Nejvyšší správní soud uzavírá, že rekreační využití nelze v dostatečné míře vyloučit. Krajský soud konstatoval, že jeho využití pro trvalé bydlení není ničím znemožněno (bod 86 napadeného rozsudku). Stejně tak ale ničím není vyloučeno jeho využití pro rekreaci, a to především vlastníků. Jelikož v případě pochybností je na místě zjišťovací řízení provést, mělo k tomu dojít i v tomto případě.
[36] Tím Nejvyšší správní soud neříká, že má budoucí rekreační využití umisťovaného záměru za prokázané či že je nutné posuzovat ve zjišťovacím řízení jakýkoliv dostatečně rozlehlý záměr, u kterého nelze rekreační využití vyloučit. Pouze dospěl k závěru, že s přihlédnutím k velikosti a umístění posuzovaného záměru bylo v tomto případě nutné zjišťovací řízení uskutečnit.
[37] Výkladu pojmů
stavba pro bydlení
, stavba pro rodinnou rekreaci
a stavba ubytovacího zařízení
(§ 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívaní území, ve znění do 31. 12. 2023) není možné v této věci dát takovou váhu, jakou jim přiznal žalovaný i krajský soud. Jak bylo vzpomenuto výše, pojem rekreační areál
je autonomním pojmem evropského práva, a tak je s ním nutné zacházet (bod [20] tohoto rozsudku). Nelze jej tak vztahovat k pojmům národního stavebního práva, a ještě navíc z definic zavedených prováděcí vyhláškou pouze pro účely dané vyhlášky.[38] Zde tak Nejvyšší správní soud uzavírá, že posuzovaný záměr může být rekreačním areálem ve smyslu bodu 116 přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. S přihlédnutím k principu předběžné opatrnosti tedy musí posuzovaný záměr projít zjišťovacím řízením. Jelikož před vydáním územního rozhodnutí nebylo zjišťovací řízení provedeno, jsou napadené rozhodnutí, stejně jako napadený rozsudek aprobující takový postup, nezákonné. (…)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.