Vydání 3/2004

Nejvyšší správní soud především konstatuje, že podstata souzené věci spočívá v interpretaci ustanovení § 6 odst. 3 písm. b) zákona č. 86/1995 Sb. v tom smyslu, zda předmětnému poplatku podléhají toliko látky či také výrobky dovážené žalobkyní. Podle tohoto zákonného ustanovení totiž poplatku nepodléhají "vyrobené nebo dovezené látky určené k zajištění ochrany zdraví a života lidí, stanovené podle § 5 odst. 8 písm. b) jako základní potřeba". Vzhledem k tomu, že podřaditelnost látek zpoplatněných rozhodnutím inspekce pod citované ustanovení není mezi účastníky řízení sporná (o čemž svědčí zejména rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 1. 1998, kterým se povoluje dovoz předmětných výrobků v roce 1998, protože se jedná o "zajištění základní potřeby pro ochranu zdraví a života lidí"), je třeba se v dalším zaměřit výhradně na otázku, zda se osvobození od poplatkové povinnosti vztahuje nejen na čisté dovážené látky, ale také na látky obsažené ve výrobcích.

Žalovaný vychází z výkladu čistě jazykového a dovozuje, že není-li slovo "výrobek" v ustanovení § 6 odst. 3 písm. b) zákona č. 86/1995 Sb. přímo obsaženo, nelze na dovážené výrobky vztahovat ani výjimku z poplatkové povinnosti. Vyjádření žalobkyně ve prospěch výkladu opačného, tedy zahrnujícího také výrobky obsahující regulované látky, je možno shrnout do dvou nezávislých argumentačních pozic vedoucích různým postupem k témuž závěru. Podle prvého argumentu slovo "látky" znamená "látky vyskytující se samostatně nebo ve směsi", a to s ohledem na § 2 písm. a) zákona č. 86/1995 Sb., který definuje látky jako "chemické sloučeniny uvedené v příloze tohoto zákona, včetně jejich izomerů, vyskytující se samostatně nebo ve směsi s koncentrací vyšší než 1 % hmotnosti směsi". Podle druhého argumentu je nutno slovo "látky" v posuzovaném ustanovení vnímat jako jakousi legislativní zkratku znamenající "látky a výrobky tyto látky obsahující", jako je tomu např. v trestním zákoně, v zákoně č. 167/1998 Sb., o návykových látkách, a v dalších předpisech.

K tomu Nejvyšší správní soud především uvádí, že v souzené věci je z okolností případu zřejmé, že v dovážených výrobcích byly obsaženy látky definované v ustanovení § 2 písm. a) zákona č. 86/1995 Sb., a to ve směsi s koncentrací vyšší než 1 % hmotnosti směsi. Tento závěr vyplývá již z citovaného rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 1. 1998, kterým byl povolen dovoz výrobků obsahujících regulované látky. Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu je proto i látku obsaženou v této směsi - na základě systematického výkladu přihlížejícího k vnitřnímu uspořádání zákona č. 86/1995 Sb., a tedy i k definičnímu ustanovení jeho § 2 písm. a) - chápat také jako látku ve smyslu § 6 odst. 3 písm. b) citovaného zákona, a dovoz látky v této směsi obsažené musí být proto nutně také od poplatku osvobozen. To je dáno zejména tím, že látka obsažená ve směsi neztrácí své chemické, nýbrž pouze fyzikální charakteristiky, jinými slovy neztrácí zahrnutím do směsi svoji chemickou identitu, neboť může být z této směsi fyzikálně oddělena. Je-li tedy látka dovážena jako součást takovéto směsi, zůstává nadále samostatným zpoplatňovaným objektem, a proto i objektem způsobilým k osvobození podle § 6 odst. 3 písm. b) zákona č. 86/1995 Sb. Ke stejnému závěru ostatně dospívá i přihlížející k vnější systematice zákona, tedy k části prvé přílohy vyhlášky č. 109/2000 Sb., kterou se stanoví množství látek poškozujících nebo ohrožujících ozonovou vrstvu Země, které jsou určeny pro zajištění základní potřeby v letech 2000 až 2002, obdobně jako přihlížející k § 1 dříve platné vyhlášky č. 316/1997 Sb. Nejvyšší správní soud proto dochází k závěru, že výrobky, jejichž dovoz inspekce zpoplatnila, tedy léčiva obsahující regulované látky, jsou směsmi, tedy výrobky smíšenými z několika složek. Pokud proto splňovaly látky obsažené ve výrobcích, za jejichž dovoz inspekce požadovala poplatek, ostatní podmínky uvedené v § 6 odst. 3 písm. b) zákona č. 86/1995 Sb. (což není mezi žalobkyní a žalovaným sporné), musely být tyto látky podřazeny pod toto ustanovení, neboť pouhým smísením s dalšími látkami a vytvořením směsi jako "výrobku" neztratily tyto látky s ohledem na § 2 písm. a) zákona č. 86/1995 Sb. povahu "látek" ve smyslu § 6 odst. 3 písm. b) tohoto zákona.

Ve světle tohoto rozboru je nutno chápat také druhý argument žalobkyně. Za látku je totiž potřeba považovat i látku obsaženou ve výrobku - nikoliv ovšem proto, že zákonodárce slovem "látky" mínil "látky nebo výrobky tyto látky obsahující", ale proto, že začleněním do výrobku nepřestává látka být látkou ve smyslu § 2 písm. a) zákona č. 86/1995 Sb., ať už je ve výrobku obsažena v čisté podobě či ve směsi. Rozdíl v těchto dvou výkladech tkví v tom, že objektem poplatku či osvobození od něj není výrobek sám, ale pouze látka v tomto výrobku obsažená. Fakt, že zákonodárce velmi často používá právě spojení "látky a výrobky tyto látky obsahující", je nutno vysvětlit zřejmě i tím, že toto spojení je používáno typicky v normách, které mají povahu příkazu fyzickým a právnickým osobám. Takový příkaz je přitom vždy nutno formulovat tak, aby si jeho adresáti byli jisti jeho rozsahem, aby byl co možná nejjednoznačnější, a aby tedy byly minimalizovány pochybnosti adresátů o tom, zda pod rozsah dané normy spadají nejen látky v čisté podobě, ale i látky obsažené v různých výrobcích. Jedná se o legislativní techniku, která jistým zjednodušením právního jazyka a explicitním zahrnutím možných výkladově problematických oblastí pod rozsah právních norem vylučuje pochybnosti povinných subjektů o rozsahu jejich povinností, a snaží se tak zvýšit dodržování těchto norem.

Pokud má ovšem posuzovaná norma povahu příkazu směřovaného veřejné moci, není takové zjednodušení nutné, neboť lze předpokládat, že orgány veřejné moci dokáží správně dovodit své povinnosti, byť by byly v takovém příkazu obsaženy pouze implicitně. Navíc i v případě pochybností o rozsahu těchto povinností orgánů veřejné moci je možné tyto nejasnosti vždy odstranit pomocí obecných ústavních zásad, jež musejí tyto orgány dodržovat. Přitom jednou z těchto zásad je i zásada, že negativní důsledky nejasností v právní úpravě nelze přičítat k tíži jednotlivcům, pokud jim tato právní úprava ukládá povinnosti.

Tato zásada obsažená v nálezu Ústavního soudu ČR sp. zn. II. ÚS 487/2000 ze dne 11. 4. 2001 je vlastně konkretizací čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, který stanoví, že "každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá". Tato zásada společně se zásadou obsaženou v čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod vede Nejvyšší správní soud v posuzovaném případu k závěru, že pokud vznikly o výkladu § 6 odst. 3 písm. b) zákona č. 86/1995 Sb. pochybnosti, měla inspekce a následně i žalovaný použít výklad, který je pro žalobkyni příznivější. Namísto toho se orgány obou stupňů rozhodly vybrat ze dvou možných výkladů výklad pro žalobkyni méně příznivý - výklad, který jí stanovil poplatkovou povinnost, čímž byl rozsah jejích povinností rozšířen nikoli zákonem, ale právě pouze výkladem zákona, aniž žalovaný v napadeném rozhodnutí uspokojivě zdůvodnil volbu tohoto výkladu, který se odlišuje od výkladu používaného inspekcí při kontrolách z let 1998-2000.

Žalovaný tedy rozšířil okruh povinností žalobkyně tím, že ze dvou teoreticky možných výkladů vybral arbitrárně výklad pro žalobkyni méně příznivý; závažnost tohoto pochybení je dále zvýrazněna tím, že Nejvyšší správní soud se v rozboru uvedeném výše na základě systematické a jazykové daného ustanovení přiklonil k výkladu opačnému. Jinými slovy řečeno: oba správní orgány v souzené věci postupovaly toliko za použití gramatické metody výkladu ustanovení § 6 odst. 2 písm. b) zákona č. 86/1995 Sb. Tento izolovaný způsob výkladu - jak bylo ukázáno výše - však neobstojí v konfrontaci s dalšími metodami výkladu, především s výkladem teleologickým, systematickým a logickým, přičemž právní závěr žalovaného odporuje v konečném důsledku i gramatickému znění jiných zákonných ustanovení, především ustanovení § 6 odst. 1 zákona č. 86/1995 Sb. Jestliže totiž podle tohoto ustanovení jsou výrobci a dovozci látek a výrobků povinni platit poplatek za "látky nebo látky obsažené v dovezeném výrobku" (tedy jedná se o obecné stanovení této povinnosti), nelze z gramatického znění odst. 2 písm. b) citovaného zákona, představujícího výjimku z této obecné poplatkové povinnosti, "vyjímat" toliko výrobce nebo dovozce izolovaných látek: z hlediska účelu zákona je totiž přirozeně větším rizikem existence škodlivých látek v čisté podobě než v podobě výrobku, v němž jsou škodlivé látky obsaženy třeba jen ve velmi malé míře ().

Inspekce a následně žalovaný tak uložili žalobkyni povinnost nad rámec stanovený zákonem, a proto Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo než napadené rozhodnutí žalovaného, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobkyně proti takovému nezákonnému a protiústavnímu stanovení povinností, v souladu se žalobním návrhem zrušit.