Vydání 9/2024

(…)

[35] Klíčovou otázkou v dané věci tedy je, zda místo, kde má být shromáždění konáno, je či není veřejným prostranstvím. Pokud by dotčené místo bylo veřejným prostranstvím, stěžovatele by nestíhala zákonná povinnost předložit písemný souhlas vlastníka (uživatele) dotčeného pozemku podle § 5 odst. 4 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím (dále jen „zákon o shromažďování“).

[36] Podle § 5 odst. 4 zákona o shromažďování

[37] Podle § 5 odst. 6 věty prvé zákona o shromažďování .

[38] Podle § 34 obecního zřízení .

[39] Podle § 14b zákona o hlavním městě Praze .

[40] Stěžovatel poznamenal, že městský soud vycházel z definice veřejného prostranství obsažené v § 34 obecního zřízení. Pražský hrad, v jehož areálu se nachází náměstí U svatého Jiří, se nachází na území hlavního města Prahy, a proto bylo nutné použít § 14b zákona o hlavním městě Praze, který obsahuje definici veřejného prostranství. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že definice veřejného prostranství jsou v obou zákonech totožné. V posuzované věci proto není podstatné, z kterého zákona byla definice použita, neboť se tímto postupem měl pouze vyložit pojem , který je obsažen v § 5 odst. 4 zákona o shromažďování.

[41] V projednávané věci je sporné, jak vykládat legální definici veřejného prostranství. Podle stěžovatele je podstatný pouze jazykový výklad, z něhož je zřejmé, že se jedná o náměstí a je veřejně přístupné. To podle jeho názoru postačuje k tomu, aby určitý prostor byl označen jako náměstí ve smyslu § 34 obecního zřízení, resp. § 14b zákona o hlavním městě Praze. K závěru, že se jedná o veřejně přístupné náměstí, dospěl i městský soud. Podle stěžovatele výčet tří podmínek veřejného prostranství dovozených městským soudem, jež musí být splněny kumulativně, nemá oporu v zákoně.

(…)

[43] Odborná literatura a Nejvyššího správního soudu k legální definici veřejného prostranství uvádí, že po obsahové stránce tato definice vymezuje veřejné prostranství jednak z věcných hledisek, a to tím, že uvádí v úvahu přicházející pojmenovatelné druhy či typy veřejných prostranství, jednak vymezuje veřejné prostranství znakem jeho obecné přístupnosti (což platí jak pro nepojmenovatelné, tj. tzv. další prostory, tak pro tzv. pojmenovatelné druhy či typy veřejných prostranství), a dále je vymezuje i z pohledu vlastnických charakteristik. Klíčové jsou dva poslední znaky, charakterizující veřejné (či veřejná) prostranství jako přístupné (přístupná) každému bez omezení, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru. To ve svém důsledku znamená i příslušné omezení práv vlastníka, který musí respektovat, že takovýto prostor (byť je v jeho vlastnictví) nemůže být např. vlastníkem oplocen, či jinak uzavřen, neboť by tak ztratil svoji funkci veřejného prostranství. Vlastník takového prostoru je povinen omezení spojená s jeho povahou veřejného prostranství strpět [Koudelka, Z., Průcha, P. a Zwyrtek Hamplová, J. Praha: Nakladatelství Leges, 2019; Koudelka, Z., Ondruš, R. a Průcha, P. Praha: Linde Praha, 2002; a např. rozsudky NSS ze dne 25. 10. 2005, čj. 5 As 49/2004-77, č. 774/2006 Sb. NSS, ze dne 27. 6. 2007, čj. 5 As 21/2007-99, a ze dne 16. 8. 2019, čj. 3 As 3/2018-46]. Jedná se tedy o prostory veřejně přístupné, tj. přístupné každému bez omezení. To vymezuje zákonodárce i jinými slovy tak, že slouží obecnému užívání. Tradičním znakem obecného užívání je, že lze užívat věci způsobem, který odpovídá jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů bez ohledu na vůli vlastníků užívaných věcí. Zákonodárce zde vyjádřil to, že užívání věci jednotlivými uživateli je nezávislé na vůli vlastníka tak, že veřejné prostory jsou přístupné každému bez omezení (již citovaný rozsudek NSS čj. 5 As 49/2004-77 či rozsudek ze dne 8. 10. 2020, čj. 1 As 13/2019-46, bod 28). Při vymezování veřejného prostranství je nezbytné vycházet z jeho podstaty, tj. že se jedná o prostranství, jehož užívání je určeno široké veřejnosti (rozsudek NSS ze dne 16. 7. 2009, čj. 9 Afs 86/2008-89, č. 1934/2009 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud i Ústavní soud také dovodily, že plochy, které splňují podmínky veřejného prostranství, se stávají ze zákona veřejným prostranstvím (již citovaný rozsudek NSS čj. 5 As 49/2004-77 a např. rozsudek ze dne 2. 9. 2010, čj. 1 Ao 3/2010-161, č. 2186/2011 Sb. NSS, či nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/02, č. 211/2005 Sb.).

[44] Tato východiska zpřesnil Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 26. 6. 2019, sp. zn. 22 Cdo 2378/2016, v němž vymezil tří základní znaky, které musí veřejné prostranství splňovat. Nejvyšší správní soud nesouhlasí se stěžovatelem, že daný rozsudek není možné použít, neboť řešení dané otázky nespadalo do Nejvyššího soudu. Nejvyšší soud se v citovaném rozsudku sám vyjádřil k tomu, že rozhodnutí soudů nižších stupňů v části, v níž se zabývaly nárokem na určení, zda je daný pozemek veřejným prostranstvím, je zatíženo zmatečností, která spočívá v nedostatku pravomoci civilních soudů. Uvedl, že veřejné prostranství má veřejnoprávní povahu, a proto není institutem soukromého, ale veřejného práva. Jelikož veřejné užívání je institutem veřejného práva, posouzení otázek souvisejících s veřejným užíváním nespadá do pravomoci soudů rozhodujících v občanském soudním řízení, ale do pravomoci správních orgánů. Soudy v občanském soudním řízení se otázkami souvisejícími s veřejným užíváním mohou zabývat toliko jako otázkami předběžnými za podmínek uvedených v § 135 odst. 2 o. s. ř., je-li posouzení těchto otázek nezbytné pro posouzení věci samé, k níž mají soudy v občanském soudním řízení založenou pravomoc. Ve věci projednávané Nejvyšším soudem ve sporu o to, zda je určitý pozemek veřejným prostranstvím, nebyla proto dána pravomoc civilních soudů, neboť předmětem řízení je určení práv veřejnoprávní povahy. Nejvyšší soud tedy v této části řízení zastavil a věc postoupil k rozhodnutí příslušnému správnímu orgánu. Stěžovatel ve shodě s Nejvyšším soudem tvrdí, že určení, zda je určitý prostor veřejným prostranstvím nebo nikoli, přísluší správním orgánům, ne civilním soudům. Další část žaloby se týkala toho, zda se vlastník může bránit negatorní žalobou proti užívání jeho pozemku obcí, která argumentuje tím, že se jedná o veřejné prostranství. Nejvyšší soud uvedl, že se vlastník může domáhat ochrany svého vlastnického práva i před neoprávněnými zásahy, které se svou povahou opírají o tvrzené oprávnění vyplývající z norem veřejného práva. Vycházel přitom z judikatury Nejvyššího soudu i Ústavního soudu. V této části žaloby (negatorní žaloby) byla proto pravomoc civilních soudů dána, a proto se otázkou toho, jaký pozemek může být veřejné prostranství, Nejvyšší soud mohl zabývat. Ustanovení § 1 odst. 1 občanského zákoníku o tom, že uplatňování soukromého práva je nezávislé na uplatňování práva veřejného, přirozeně nelze vykládat tak, že znemožňuje jakoukoli ingerenci norem veřejného práva do soukromoprávní oblasti (viz např. usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2014, sp. zn. II. ÚS 117/14).

[45] Podle Nejvyššího soudu musí veřejné prostranství splňovat tři znaky, a to, že se jedná o prostor, který je přístupný každému bez omezení, existenci určitého veřejně prospěšného účelu, k němuž veřejné prostranství slouží, a souhlas vlastníka s užíváním pozemku.

[46] Prvním znakem veřejného prostranství je tedy existence určitého prostoru (pozemku či jeho části), který je přístupný každému bez omezení. O veřejné prostranství se tak nejedná v případě, kdy jeho obecnému užívání brání faktická překážka, zejména zeď, plot, zátaras či cedule zákazu vstupu, z níž lze dovodit vůli vlastníka, že daný prostor není přístupný každému bez dalšího (citovaný rozsudek NS sp. zn. 22 Cdo 2378/2016). Požadavek, aby veřejné prostranství mělo z prostorového hlediska otevřený charakter, se týká zejména možnosti volného přístupu uživatelů z řad veřejnosti. Zcela jistě tak budou veřejným prostranstvím např. i podloubí lemující náměstí, zastřešené neuzavřené tržnice, budky autobusových zastávek, podchody, veřejné pasáže apod. (Černín, K. Veřejná prostranství, . , 2016, č. 10, str. 803–817).

[47] Druhým znakem veřejného prostranství, který lze dovodit z demonstrativního výčtu typů prostor, které jsou veřejným prostranstvím, je existence určitého veřejně prospěšného účelu, k němuž veřejné prostranství slouží (tzv. materiální znak veřejného prostranství). Jedná se především o účel dopravní (ulice, chodníky, cesty), o účel hospodářský a sociální (náměstí, tržiště) či o účel rekreační (veřejná zeleň, parky). Pokud určitý prostor takový účel plnit nebude, nepůjde o veřejné prostranství (usnesení NS ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. 28 Cdo 1498/2014, citovaný rozsudek NS sp. zn. 22 Cdo 2378/2016). Vedle těchto, v zákoně výslovně vyjmenovaných, veřejných prostranství mohou definici veřejného prostranství naplnit i jiné prostory, budou-li splňovat ostatní zákonné znaky. Příklady veřejných prostranství uvedené v § 34 obecního zřízení, resp. § 14b zákona o hlavním městě Praze tedy nejsou vyčerpávající – existují i jiná veřejná prostranství, například otevřené prostory vlakových nádraží (Černín, K. op. cit., str. 803–817). Pojem obsažený v § 34 obecního zřízení, resp. § 14b zákona o hlavním městě Praze je nutné vykládat tak, že se nejedná o jakékoliv prostory, tj. „“, ale že jde o prostranství mající obdobný charakter jako „“ (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/02).

[48] Uvedené dva definiční znaky veřejného prostranství, které lze vyčíst z § 34 obecního zřízení či § 14b zákona o hlavním městě Praze, lze shrnout tak, že se musí jednat o otevřený prostor, který je přístupný každému a musí mít určitý sociálně prospěšný účel.

[49] Třetí definiční znak veřejného prostranství je podle Nejvyššího soudu souhlas vlastníka s užíváním pozemku. Takový požadavek výslovně ze zákona nevyplývá. Opačný závěr by však byl ve zjevném rozporu s čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), který zaručuje vlastnické právo a jeho ochranu.

[50] Podmínku souhlasu vlastníka výslovně dovodila ve vztahu k institutu veřejně přístupných účelových komunikací (srov. např. rozsudek NSS ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 32/2012-42, č. 2826/2013 Sb. NSS, rozsudky NS ze dne 21. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, a nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS), které jsou podle judikatury podmnožinou veřejných prostranství (citovaný rozsudek NSS čj. 5 As 49/2004-77 a rozsudek NSS ze dne 26. 11. 2010, čj. 2 As 49/2010 46). Je tedy logické, že pokud je třeba souhlasu vlastníka pozemku u podmnožiny veřejného prostranství, bude to nutné i u samotného veřejného prostranství. Takový souhlas může být dán výslovně či mlčky (srov. Černín, K., op. cit., str. 803–817, rozsudek NS sp. zn. 22 Cdo 2378/2016, rozsudky NSS ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009-66, č. 2012/2010 Sb. NSS, a ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS). V případě tzv. konkludentního souhlasu postačuje pouhá nečinnost vlastníka, tj. že ten po dlouhou dobu trpí užívání svého pozemku širokou veřejností a aktivně proti němu nezasahuje.

[51] V určitých případech je možné, že obecné užívání určitého pozemku je už historicky dáno a není možné dohledat souhlas vlastníka. Tak tomu je s ohledem na jistou archaičnost institutu obecného užívání, které vznikalo zpravidla obyčejovým způsobem, tj. dlouhodobým užíváním určitého materiálního statku. V tomto směru se lze do jisté míry spolehnout, pokud jde o veřejná prostranství, na historickou paměť obyvatel obcí, kteří mají zpravidla zafixováno užívání těchto statků „od nepaměti“. To se týká i eventuálních soukromých vlastníků těchto statků, kteří svým postojem dávali najevo souhlas s tímto obecným užíváním, tedy že daný prostor jimi vlastněný za veřejné prostranství považují (citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/02). K podmínce souhlasu vlastníka se přiklonila také prvorepubliková literatura a (v podrobnostech viz rozsudek NS sp. zn. 22 Cdo 2378/2016).

[52] Souhlas vlastníka s obecným užíváním pozemku musí být dán neomezenému okruhu osob. Pokud totiž vlastník trpí (byť bezplatně) užívání svého pozemku či jeho části omezeným okruhem osob, o kterém má přehled, nelze – s ohledem na respektování vlastnického práva vlastníka k pozemku – učinit závěr, že tyto osoby užívají pozemek na základě obecného užívání (srov. např. Slováček, D. Veřejně přístupná účelová komunikace. , 2013, č. 13–14, str. 462; Černín, K., op. cit., str. 803–817; rozsudek NS sp. zn. 22 Cdo 2378/2016).

[53] Nejvyšší správní soud nad rámec nezbytného posouzení této věci, avšak pro úplnost poznamenává, že „“ (viz usnesení NS ze dne 27. 10. 2021, sp. zn. 22 Cdo 2442/2021).

[54] Nejvyšší správní soud podpůrně konstatuje, že právní ustanovení nevyžadují, aby dal vlastník soukromého pozemku souhlas k vymezení funkční plochy veřejného prostranství v územním plánu. Jeho případný nesouhlas však může mít vliv na následné kroky, které obec při realizaci veřejného prostranství činí, sám o sobě však nezpůsobuje nezákonnost územního plánu. Vymezení veřejného prostranství v územním plánu má pouze funkci koncepční a případně regulační vzhledem k budoucí zástavbě (v podrobnostech viz např. rozsudek NSS ze dne 16. 4. 2024, čj. 10 As 51/2023-55).

[55] Nejvyšší správní soud dále doplňuje, že může nastat i případ, kdy vlastník trpí (i bezplatně) užívání svého pozemku (objektů, prostor), přesto však nelze (i s ohledem na respekt k vlastnickému právu) učinit závěr, že veřejnost užívá tyto pozemky (objekty, prostory) na základě obecného užívání.

[56] V takových případech se nejedná o veřejné prostranství, ale o veřejnosti zpřístupněný pozemek (objekt, prostor). Okruh osob, jimž je zpřístupněn, přitom nelze chápat rigidně tak, že jde o okruh konkrétně omezený a vlastník tohoto pozemku musí mít nutně přehled o všech osobách, jimž je pozemek (prostranství) zpřístupnil. Tento okruh osob může být značně široký, přičemž zpřístupnění pozemku (objektu, prostoru) se dokonce může blížit charakteristice pro „každého, kdykoliv a odkudkoliv“ (tj. neomezenému okruhu osob).

[57] Podstatné však je, že vlastník pozemku (objektu, prostoru) si zjednodušeně řečeno ponechal kontrolu nad jeho užíváním např. tím, že stanovil podmínky jeho užívání veřejností (např. návštěvním řádem), chrání jej, zkrátka vykonává nad ním své „právní panství“ – nakládá s ním, užívá jej, požívá z něj plody a užitky, hospodaří na něm a podobně. Takový pozemek (objekt, prostor) tedy není určen k obecnému (neomezenému) užívání; to není jeho účelem. Jeho vlastník může přístup veřejnosti omezit, či úplně vyloučit.

[58] V takových případech, ačkoli je na daný pozemek (objekt, prostor) vlastníkem umožněn přístup široké veřejnosti, nelze hovořit o jeho obecném užívání (ani o souhlasu jeho vlastníka s obecným užíváním), ale jen o jeho návštěvě. Bude se typicky jednat o arboreta, zoologické zahrady, ale též o veřejnosti přístupné hrady, zámky a jejich zahrady atd. Nezáleží přitom ani na tom, zda je vstup na takový pozemek (objekt, prostranství) umožněn jen v návštěvní dobu, či nepřetržitě. Podstatné není ani to, zda se tak děje kratší, anebo delší dobu. Je jen na vůli vlastníka takového pozemku (objektu, prostoru), za jakých podmínek vstup na něj umožní. Není ani vyloučeno, že na tyto pozemky (prostory) jejich vlastník umožní přístup veřejnosti neomezeně a bezplatně – ani to však z nich bez dalšího nečiní veřejné prostranství. Tyto pozemky (prostranství, objekty) se tedy ani jejich dlouhodobým užíváním veřejností nemohou bez dalšího (zejména souhlasu vlastníka k jejich obecnému užívání) stát veřejným prostranstvím. Typickým příkladem mohou být zámecké zahrady, které jejich vlastníci ponechávají po celý rok volně přístupné. Jedná se však jen o jejich dobrodiní. Kdykoli je mohou uzavřít, popř. do nich vpouštět jen někoho.

[59] V této souvislosti lze též odkázat na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 50/03, podle něhož místa, jako jsou dvorní trakty, lávky, vodní plochy, parkoviště, letiště, nádraží, hřiště, koupaliště, dětská hřiště, pískoviště nebo jiná místa, kde si hrají děti, nemusí mít nutně povahu veřejného prostranství, protože jejich zpřístupnění záleží na vůli vlastníka nebo provozovatele.

[60] Posouzení, zda se v konkrétním případě jedná o veřejné prostranství, anebo jen o pozemek (objekt, prostory) veřejnosti zpřístupněný, může být mnohdy značně obtížné. Vždy je nutno vážit okolnosti konkrétního případu, a to zejména primární účel, k němuž je prostranství (pozemek, objekt) určeno a to, kdo a jakým způsobem nad ním vykonává kontrolu (právní panství).

[61] Nejvyšší správní soud shrnuje, že veřejné prostranství musí kumulativně splňovat to, že se jedná o veřejně přístupné místo, které slouží k obecnému užívání neomezenému počtu osob pro sociálně prospěšný účel (musí mít určitou povahu), a také to, že k takovému užívání pozemku musí dát souhlas vlastník pozemku (byť konkludentně, podrobně viz výše). Přestože požadavek na souhlas vlastníka není výslovně uveden v zákoně, jak upozorňoval stěžovatel, je nutné tento požadavek dovodit na základě obecných východisek v právním řádu a zejména s ohledem na ochranu vlastnictví, která je zakotvena v čl. 11 Listiny. Ke stanovení toho, že určitý prostor je veřejné prostranství, proto nepostačuje jen to, že se jedná o jedno z pojmenovaných míst v § 34 obecního zřízení nebo § 14b zákona o hlavním městě Praze a je veřejně přístupné. Jinými slovy, je třeba rozlišovat veřejné prostranství ve smyslu citovaných zákonných ustanovení (tj. splňující všechny definiční znaky) od veřejnosti přístupného pozemku (objektu), u něhož si vlastník ponechal „právní panství“ (tj. nesouhlasí s jeho veřejným užíváním bez dalšího) – „zpřístupněné prostranství“.

[62] Nejvyšší správní soud se proto bude dále zabývat tím, zda náměstí U svatého Jiří naplňuje znaky veřejného prostranství tak, jak byly vymezeny výše v textu, anebo se jedná jen o prostranství zpřístupněné (není sporné, že dané místo je přístupné veřejnosti).

[63] K prvnímu znaku veřejného prostranství (veřejně přístupné místo bez omezení) městský soud uvedl, že i přes určitou terénní nepřístupnost zasazení náměstí U svatého Jiří uvnitř areálu Pražského hradu, který je částečně obklopen hradbami, částečně plotem s vjezdovou bránou a turniketem pro pěší, je celý hradní areál průchozí. Podle názoru městského soudu nelze kategoricky a rigidně trvat na absolutní terénní, časové a osobní dostupnosti či otevřenosti náměstí pro „každého, kdykoliv a odkudkoliv“. Tento do jisté míry ideální stav veřejného prostranství (nejen v podobě náměstí, ale taktéž parků a tržišť) je v současné době s ohledem na hustou a rostoucí zástavbu, čímž vzrůstá počet osob žijících v městských aglomeracích, dozajista spojen i s potřebou přijímat preventivní opatření k zamezení negativních jednání veřejností (např. jejich uzavíráním v nočních hodinách), jimiž by veřejná prostranství mohla být ve velké míře devastována, poškozována a ve své podstatě pak ohrožena na svém fungování. S ohledem na historickou hodnotu Pražského hradu a na to, že se jedná o sídlo prezidenta, je zcela pochopitelné a nevyhnutelné, že v areálu hradu bylo a je přistoupeno k vyšší formě jeho ostrahy za účelem zajištění odpovídající ochrany a bezpečnosti. Rovněž skutečnost, že v blízkosti náměstí U svatého Jiří je situována pobočka České pošty a restaurace Vikárka, svědčí o tom, že je areál hradu otevřený veřejnosti. Na tom nezmění nic to, že pobočka pošty se v areálu nachází pro potřeby Kanceláře prezidenta republiky, neboť ji může využívat i veřejnost. Městský soud poukázal také na to, že vstup na náměstí U svatého Jiří není zpoplatněn. Uzavřel proto, že každý, kdo splňuje stanovené (zde bezesporu nadstandardní bezpečnostní) předpoklady, může být uživatelem náměstí U svatého Jiří.

[64] Nejvyšší správní soud poznamenává, že stěžovatel v kasační stížnosti k prvnímu definičnímu znaku veřejného prostranství nic neuváděl a souhlasil se závěrem městského soudu. Nejvyšší správní soud se však nutně musí vyjádřit také k tomuto znaku, neboť definiční znaky veřejného prostranství jsou vzájemně propojeny. V nyní projednávané věci je tedy nezbytné zabývat se každým definičním znakem, aby celkové posouzení bylo logické a úplné. Jak je dále v textu rozvedeno, městský soud nesprávně hodnotil splnění prvního definičního znaku.

[65] Podle § 1 odst. 1 písm. a) nařízení vlády č. 147/1999 Sb., o prohlášení a zrušení prohlášení některých kulturních památek za národní kulturní památky, se za národní kulturní památku prohlašuje v hlavním městě Praze kulturní památka Pražský hrad. Přílohou k tomuto nařízení vlády je „“. V popisu Pražského hradu je uvedeno, že jej představuje areál Pražského hradu tvořený stavbami a jinými nemovitými objekty na pozemcích vymezených prostorovými identifikačními znaky, včetně těchto pozemků, s výjimkou staveb a nemovitých objektů, které nebyly prohlášeny za kulturní památku. Pozemky jsou dále vymezeny parcelními čísly a budovy čísly popisnými.

[66] Je ovšem vhodné zdůraznit, že mezi stranami není sporné, že náměstí U svatého Jiří je součástí areálu Pražského hradu. Nejvyšší správní soud tak jen osvědčil, že tomu tak je (jedná se o v příloze uvedený pozemek parc. č. 81).

[67] Již na tomto místě lze tedy učinit dílčí závěr, že areál Pražského hradu představuje přesně vymezený a ohraničený prostor.

[68] Podle § 1 vládního nařízení č. 55/1954 Sb., o chráněné oblasti Pražského hradu, . Uvedení, že Pražský hrad náleží všemu československému lidu, je ovšem jen politickou proklamací poplatnou tehdejší situaci. Neznamená nic jiného, než zdůraznění kulturního a politického významu Pražského hradu.¹⁾

[69] Podle § 2 odst. 1 zákona č. 114/1993 Sb., o Kanceláři prezidenta republiky, .

[70] Podle § 3 odst. 1 věty první zákona o Kanceláři prezidenta republiky Podle odst. 2 téhož ustanovení.

[71] Podle Zřizovací listiny Správy Pražského hradu si kancelář podle § 3 zákona o Kanceláři prezidenta republiky zřídila s účinností od 1. 5. 1963 na dobu neurčitou příspěvkovou organizaci Správa pražského hradu. Předmětem hlavní činnosti Správy je

[72] Na základě citovaných ustanovení lze dovodit další dílčí závěry, že areál Pražského hradu je jedním ze sídel prezidenta republiky a jeho primárním účelem je tvořit zázemí pro výkon jeho pravomoci, protokolární povinnosti a jeho veřejnou činnost. Právo hospodaření s majetkem spadajícím pod areál Pražského hradu pak vykonává Kancelář, která si k plnění svého úkolu – správy a provozu areálu Pražského hradu, jakož i k vytváření materiálních podmínek a zajištění technického servisu pro výkon ústavních funkcí prezidenta republiky zřídila příspěvkovou organizaci Správu pražského hradu (osobu zúčastněnou na řízení).

[73] Podle § 28 odst. 1 zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, Podle odst. 2 téhož ustanovení .

[74] Podle § 48 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, Podle odst. 2 Podle odst. 4

[75] Objekty a prostory, které má policie povinnost chránit, stanovila vláda České republiky ve svém usnesení č. 1604/2008 k zajišťování bezpečnosti chráněných objektů a prostorů. Podle tohoto usnesení se chráněným objekty a prostory rozumí také .

[76] Je tedy možné shrnout, že areál Pražského hradu včetně náměstí U svatého Jiří je sídlem prezidenta republiky a primárně slouží k výkonu jeho pravomoci, jakož i k jeho veřejné činnosti a protokolárním povinnostem (např. § 2 zákona o Kanceláří prezidenta republiky). Jako takový je chráněným objektem a prostorem ve smyslu § 48 odst. 1 zákona o Policii České republiky a usnesení vlády č. 1604/2008 k zajišťování bezpečnosti chráněných objektů a prostorů, jehož vnější bezpečnost zajišťuje Hradní stráž a vnitřní bezpečnost Policie České republiky. Policisté jsou přitom oprávněni zjišťovat důvod vstupu osob na dané místo, zjišťovat totožnost vstupujících nebo vycházejících osob, provádět prohlídky vnášených nebo vynášených věcí, zastavovat vjíždějící nebo vyjíždějící dopravní prostředky a provádět jejich prohlídky, provádět prohlídky vstupujících nebo vycházejících osob a na dobu pobytu osob na daném místě jim odebrat zbraň (§ 48 odst. 1 zákona o Policii České republiky).

[77] Podle názoru Nejvyššího správního soudu již uvedený účel a zákonný režim areálu Pražského hradu jako chráněného objektu vylučuje, aby se jednalo o místo, které je přístupné každému bez omezení, a tedy sloužilo obecnému užívání (bez ohledu na to, jaký byl režim tohoto místa v minulosti, tj. před jeho určením sídlem prezidenta republiky, jakož i chráněným objektem a prostorem). To podle právní úpravy není primárním účelem areálu Pražského hradu. Uvedené však neznamená, že areál Pražského hradu (jeho části) nemůže být veřejnosti za stanovených podmínek (např. návštěvním řádem) zpřístupněn. O takový případ se jedná právě také v případě náměstí U svatého Jiří; to z něj však nečiní veřejné prostranství.

[78] Nelze přitom přehlédnout, že již magistrát (jak uvádí i městský soud v bodu 5 napadeného rozsudku) dovodil: „“ K tomu magistrát citoval § 48 odst. 4 zákona o Policii České republiky.

[79] Žalovaný se pak s těmito závěry ztotožnil a uvedl, že „“ Dále žalovaný konstatoval: „“

[80] Závěry správních orgánů obou stupňů jsou tedy v zásadě shodné s názorem Nejvyššího správního soudu týkajícím se režimu chráněného objektu, jak již byl popsán. Již magistrát přitom přiléhavě odkázal na stále účinné nařízení vlády č. 55/1954 Sb., o chráněné oblasti Pražského hradu, § 48 zákona o Policii České republiky, jakož i § 28 odst. 1 písm. a) zákona o ozbrojených silách České republiky, z nichž je zvláštní režim areálu Pražského hradu jako chráněného objektu zřejmý. Žalovaný tuto argumentaci převzal. Z rozhodnutí správních orgánů je tedy zjevné, z jaké konkrétní právní úpravy zvláštní režim areálu Pražského hradu a na základě jakých úvah dovozují; jejich rozhodnutí jsou v tomto směru přezkoumatelná.

[81] Nejvyšší správní soud na tomto místě považuje za vhodné též zdůraznit, že v posledně uvedené citaci žalobou napadeného rozhodnutí v bodu [79] tohoto rozsudku žalovaný správně rozlišil mezi ochranou poskytovanou chráněným objektům a prostorům dle § 48 odst. 2 zákona o Policii České republiky a ochranou poskytovanou objektům a prostorům dle § 48 odst. 3 téhož zákona, podle něhož se za chráněný objekt nebo prostor považuje rovněž objekt nebo prostor, který nesplňuje podmínku podle odstavce 2, po dobu trvání jeho bezprostředního ohrožení. Policie zajišťuje ochranu takového objektu nebo prostoru po nezbytnou dobu. U objektů dle § 48 odst. 3 zákona o Policii České republiky (na rozdíl od objektů a prostor ve smyslu § 48 odst. 2) se samozřejmě může jednat (a často bude) o veřejné prostranstvím přístupné komukoli. Jedná se ovšem jen o ochranu (a jí odpovídající omezení) dočasnou, a nikoli trvalou, jak je tomu naopak u chráněných objektů a prostor podle § 48 odst. 2 zákona o Policii České republiky.

[82] Oproti tomu je zřejmé, že Nejvyšší správní soud nesouhlasí se závěrem městského soudu v bodu 73 napadeného rozsudku, že ani tento vyšší stupeň ochrany místa či omezení vztahující se ke specifickému užívání areálu bez dalšího neznamená, že by jím docházelo k omezení přístupu užívání náměstí U svatého Jiří. Městský soud v této souvislosti s odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/02 dovodil, že uživatelem náměstí U svatého Jiří může být každý, kdo splňuje stanovené nadstandardní bezpečnostní předpoklady. Tak tomu ovšem není. Městský soud totiž zcela pominul již popsaný právní režim chráněného objektu (ani městský soud nijak nezmiňuje právní úpravu, z níž vychází režim chráněných míst). Daný prostor není veřejným prostranstvím přístupným komukoli, ale je pouze za stanovených podmínek veřejnosti zpřístupněn, jak bylo výše v odůvodnění tohoto rozhodnutí rozvedeno. Odkaz na uvedený nález Ústavního soudu je pak nepřípadný, protože se týká naprosto jiné situace, a to zpoplatnění zvláštního užívání veřejného prostranství.

[83] K prvnímu definičnímu znaku veřejného prostranství tedy Nejvyšší správní soud uzavírá, že je nesprávný závěr městského soudu, že tento znak spočívající v jeho územní přístupnosti pro veřejnost (tj. každému bez omezení) je splněný.

[84] V neposlední řadě je nutné zdůraznit, že závěr o zvláštním režimu daného místa představujícího součást areálu Pražského hradu jako sídla prezidenta republiky včetně zvláštního způsobu ochrany a omezeních s tímto souvisejících vyslovily již správní orgány obou stupňů. Žalovaný na nich přitom setrval a výslovně je uvedl již ve vyjádření k žalobě: „“ Dále např. i ve vyjádření k nynější kasační stížnosti (viz bod II tohoto vyjádření „“, bod III „“). Tyto úvahy zmínil rovněž městský soud v napadeném rozsudku.

[85] Stěžovatel tak rozhodně nemůže tvrdit, že by závěry Nejvyššího správního soudu ohledně této otázky mohly být pro něj jakkoli překvapivé.

[86] Stěžovatel přitom v žalobě (ani kasační stížnosti) tyto (správné) závěry správních orgánů ohledně areálu Pražského hradu jako chráněného místa nijak konkrétně nenapadl; zejména neuvedl jakoukoli argumentaci zpochybňující areál Pražského hradu jako chráněného místa. Žalobní námitky a argumentace se soustředily především na výklad definice veřejného prostranství, historický , popis veřejně a neveřejně přístupných (účelových) komunikacích včetně jejich evidence, rozvedení, že se v dané věci nejedná o uzavřený prostor, ale součást města. Dále ve vztahu k danému místu rozvádí úpravu stavebního práva – stavební určení daného prostoru a jeho změny, historickou faktickou přístupnost areálu Pražského hradu, územně plánovací dokumentaci, regulaci přístupu na veřejné prostranství (zejména časovou) a konstatuje, že pouhá časová regulace přístupu nečiní z daného prostoru prostranství neveřejné.

[87] Stěžovatel však v žalobě nijak nenapadá citované závěry správních orgánů týkající se zvláštního režimu a ochrany areálu Pražského hradu jako sídla prezidenta republiky – chráněného objektu. Přitom již toto hodnocení je stěžejní pro závěr, že dané místo není veřejným prostranstvím. Právě z tohoto důvodu měl městský soud bez dalšího žalobu zamítnout.

[88] Pochybení městského soudu ve vztahu k prvnímu znaku ovšem již s ohledem na skutečnost, že stěžovatel nijak nenapadal závěry správních orgánů o zvláštním režimu areálu Pražského hradu, nemůže mít samo o sobě vliv na zákonnost napadeného rozsudku.

[89] Již z výše uvedeného posouzení je zřejmé, že nemohou být splněny ani další definiční znaky veřejného prostranství ve smyslu § 34 obecního zřízení či § 14b zákona o hlavním městě Praze.

[90] Městský soud tak správně ve vztahu k druhému definičnímu znaku veřejného prostranství (tzv. materiálnímu kritériu) dovodil, že náměstí U svatého Jiří nesplňuje tento znak spočívající v existenci určitého veřejně prospěšného účelu, k němuž by daný prostor sloužil tzv. „od nepaměti“. Městský soud vycházel zejména ze stanoviska Kanceláře prezidenta republiky ze dne 31. 5. 2021, v němž byl dán historický exkurz od vzniku Pražského hradu až po rozhodné období s důrazem na způsob jeho užívání. Podle městského soudu charakter určitého prostoru jako veřejného prostranství není neměnný v čase a prostoru, ale jedná se o proměnlivý institut, jehož stav se může s ohledem na vnější zvraty měnit. Městský soud za rozhodné skutečnosti vzal historické údaje obsažené ve stanovisku, jež se týkaly způsobu užívání Pražského hradu, resp. náměstí U svatého Jiří od zhruba vzniku České republiky, resp. Československé republiky, neboť podle názoru městského soudu účelové určení areálu Pražského hradu je třeba hodnotit skrze politické zřízení republiky. Je nutné se soustředit zejména především na období od vzniku České republiky ode dne 1. 1. 1993. Ze stanoviska, Zřizovací listiny a z návštěvních řádů Pražského hradu přitom soud nezjistil nic, co by svědčilo o tom, že by prostor náměstí U svatého Jiří po určité časově období v rozhodné době sloužil k sociálnímu či jinému veřejně prospěšnému účelu veřejnosti (resp. k uspokojování potřeb občanům obce). V řízení tak nebylo prokázáno, že by náměstí U svatého Jiří primárně sloužilo k plnění účelů veřejného prostranství ve smyslu legální definice. Nebylo prokázáno, že by občané obce měli ve zvyku se zde stýkat či shromažďovat, veřejně si sdělovat či vyjadřovat své (i politické) názory (na rozdíl od prostor Hradčanského náměstí či Václavského náměstí v Praze) či prostor náměstí U svatého Jiří užívat jako dopravní komunikaci (body 76 a 77 napadeného rozsudku). V kontextu dalších okolností této věci Nejvyšší správní soud poznamenává, že skutečnost, že si tudy lidé např. krátí cestu, sama o sobě nemůže vést k závěru o existenci veřejné komunikace.

[91] Stěžovatel namítl, že v prvním rozsudku městský soud dospěl k závěru, že se jedná o průchozí prostor a je součástí pěší dopravní sítě, je zde pošta, hospoda a dva kostely. Z prvního dokazování vyplývá, že se podle územního plánu jedná o oblast zvláštních komplexů občanského vybavení. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že první rozsudek městského soudu v této věci byl zrušen z důvodu, že městský soud nejednal se Správou pražského hradu jako s osobou zúčastněnou na řízení. Po vstupu Správy pražského hradu do řízení městský soud přihlédl i k jejím podáním, vyjádřením a předloženým důkazům. To změnilo náhled městského soudu na posuzovanou věc.

[92] Na tomto místě Nejvyšší správní soud považuje za vhodné zdůraznit, že si je vědom významné a nepochybné symboliky Pražského hradu. Ta přirozeně může svádět k dojmu, že areál Pražského hradu je (přinejmenším zčásti) vnímán veřejností jako veřejné prostranství. Není tomu ovšem tak, neboť se jedná toliko o „zpřístupněné prostranství“. Nejvyšší správní soud tedy souhlasí s městským soudem, že náměstí u Svatého Jiří neslouží k veřejnému prospěšnému účelu. To ovšem plyne již z povahy areálu Pražského hradu jako sídla prezidenta republiky a chráněného objektu, jak již bylo výše v textu rozvedeno. Nejedná se ani (především) o dopravní komunikaci, jak uvádí stěžovatel v kasační stížnosti. To, že je areál Pražského hradu průchozí, neznamená, že slouží k běžnému dopravnímu účelu, ale pouze to, že byl (v určitém rozsahu a za stanovených podmínek) veřejnosti zpřístupněn. Jedná se přitom o areál uzavřený a přesně vymezený, který je vně dokonce chráněn ozbrojenými složkami – Hradní stráží (a uvnitř Policií České republiky). Jedná se o sídlo prezidenta republiky sloužící především k plnění jeho povinností a komunikace, které se v něm nacházejí (včetně náměstí U svatého Jiří), tak jsou účelovými komunikacemi ve smyslu § 7 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, které nejsou .

[93] K třetímu definičního znaku veřejného prostranství (souhlas vlastníka) městský soud uvedl, že ze stanoviska, ze Zřizovací listiny a z návštěvních řádů Pražského hradu vyplývá, že (všichni) vlastníci areálu Pražského hradu, jehož součástí je i náměstí U svatého Jiří, si neustále udržovali kontrolu nad rozsahem a způsobem jeho užívání. Dávali tak svým postojem „od nepaměti“, resp. po dostatečně dlouhou dobu (nejen od roku 1993), najevo nesouhlas s jeho obecným (neomezeným) užíváním širokou veřejností. Pražský hrad byl vždy považován za výsostný prostor, který slouží primárně k výkonu státnických záležitostí. Vstup veřejnosti do areálu může být uskutečněn teprve poté, jestliže její přítomnost nekoliduje s výkonem těchto státnických záležitostí. Zejména z návštěvních řádů Pražského hradu (nejstarší soudu doložený je datován rokem 1997) je zřejmá kontinuálně stejným způsobem projevená vůle vlastníka užívání celého areálu Pražského hradu regulovat množstvím podstatných zákazů a omezení (bod 79 napadeného rozsudku).

[94] Nejvyšší správní soud rovněž u třetího definičního znaku veřejného prostranství souhlasí s městským soudem, že vlastník nedal souhlas s obecným užíváním náměstí U svatého Jiří. I to ovšem opět jen potvrzuje správnost předchozích závěrů o povaze areálu Pražského hradu jako sídla prezidenta republiky a chráněného objektu. V této souvislosti nelze městskému soudu vytýkat, že zohlednil to, že Pražský hrad je využíván jako sídlo prezidenta republiky od roku 1993 a tento rok považoval za rozhodný pro posouzení třetího definičního znaku. K dějinným událostem, resp. zvratům, je třeba také přihlížet při posuzování třetího definičního znaku veřejného prostranství (souhlas vlastníka). Ve chvíli, kdy se toto místo s ohledem na historické události stalo sídlem prezidenta republiky, je nutné na něj nahlížet jako na místo podrobené zvláštnímu režimu chráněného objektu. Na danou problematiku proto není možné pouze formálně pohlížet skrze právní úpravu stavebního práva a politické proklamace dřívějšího státního režimu.

[95] Nejvyšší správní soud uzavírá, že náměstí U svatého Jiří nesplňuje ani jeden z definičních znaků veřejného prostranství. Rozhodnutí správních orgánů jsou tedy zákonná a ani pochybení městského soudu při hodnocení prvního definičního znaku veřejného prostranství nemá v projednávané věci vliv na zákonnost zamítavého výroku napadeného rozsudku.

[96] K argumentaci, že zákonodárce vyloučil možnost konat shromáždění v blízkosti Parlamentu a Ústavního soudu, a pokud by chtěl vyloučit možnost konat shromáždění také v areálu Pražského hradu, resp. na náměstí U svatého Jiří, rovněž by to v zákoně výslovně zakázal, Nejvyšší správní soud uvádí, že v případě Parlamentu a Ústavního soudu se jedná o jinou situaci. Jsou zakázána shromáždění v blízkosti budov Parlamentu České republiky, a to v místech vymezených v příloze tohoto zákona (§ 1 odst. 4 zákona o shromažďování). Zakazují se také shromáždění v okruhu 100 m od budov Ústavního soudu nebo od míst, kde Ústavní soud jedná (§ 25 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu). V okolí Parlamentu a Ústavního soudu se nachází veřejná prostranství v podobě ulic, která jsou jedním z pojmových typů veřejných prostranství ve smyslu § 34 obecního zřízení nebo § 14b zákona o hlavním městě Praze. Proto zákonodárce vyloučil konání shromáždění v okolí těchto budov. Jedná se však o to, že okolí těchto budov splňují znaky veřejného prostranství. Nejvyšší správní soud však již výše v odůvodnění vysvětlil, proč náměstí U svatého Jiří v areálu Pražského hradu nelze považovat za veřejné prostranství. (…)