3763/2018
Obecní policie: působnost
Obecní policie: působnost
k § 2 a § 24b odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění účinném ke dni 11. 11. 2015
k § 125c odst. 1 písm. f) bod 5 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákona č. 133/2011 Sb.
I. Pokud obecní policie provozuje kamerový systém za účelem odhalování přestupků, které jsou ovšem mimo její působnost [§ 2 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve spojení s dalšími ustanoveními téhož zákona nebo zvláštních zákonů], je takový kamerový systém provozován v rozporu s § 24b odst. 1 zákona o obecní policii. Důkazy z takovéhoto systému vzešlé jsou nezákonné a procesně nepoužitelné.
II. Obecní policie nemohla v době před 1. 7. 2017 provozovat kamerový systém, jehož jediným či hlavním cílem bylo monitorovat dodržování povinnosti zastavit vozidlo na signál červeného světla [§ 125c odst. 1 písm. f) bod 5 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích (zákon o silničním provozu)].
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 6. 2018, čj. 10 As 15/2018-36)
Prejudikatura:
č. 1607/2008 Sb. NSS, č. 2518/2012 Sb. NSS a č. 3321/2016 Sb. NSS.Věc:
Karel P. proti Krajskému úřadu Kraje Vysočina o spáchání přestupku, o kasační stížnosti žalovaného.Rozhodnutím ze dne 26. 8. 2015 Magistrát města Jihlavy (dále též jen „magistrát“) rozhodl, že se žalobce dopustil správního deliktu dle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu tím, že jako provozovatel vozidla v rozporu s § 10 zákona o silničním provozu nezajistil, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích. Konkrétně z údajů systému monitorování průjezdu přes křižovatku na červenou RedCon magistrát zjistil, že neznámý řidič žalobcem provozovaného vozidla dne 10. 2. 2015 v 10:13 hodin na křižovatce v obci Jihlava nerespektoval signál s červeným světlem „
Stůj!
“. Porušil tak § 70 odst. 2 písm. a) zákona o silničním provozu a dopustil se přestupku dle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 5 téhož zákona. Žalovaný odvolání dne 11. 11. 2015 zamítl a rozhodnutí magistrátu potvrdil.Krajský soud v Brně vyhověl žalobě, rozsudkem ze dne 12. 12. 2017, čj. 29 A 178/2015-42, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Důkaz záznamem z kamerového systému RedCon nebyl získán v souladu s právními předpisy. Kontrolovat dodržování povinností účastníků silničního provozu a pravidel provozu na pozemních komunikacích je oprávněna Policie ČR. V rámci přenesené působnosti je dle § 124 odst. 5 písm. j) zákona o silničním provozu obecní úřad obce s rozšířenou působností oprávněn projednávat přestupky proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle zvláštního právního předpisu [tj. do 30. 6. 2017 podle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích], nikoliv vykonávat dohled na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích podle odstavce 9 téhož ustanovení. Krajský soud se neztotožnil s názorem žalovaného, že důkaz získal magistrát coby poznatek z vlastní činnosti podle § 67 odst. 2 zákona o přestupcích. Vlastní činností správního orgánu nelze rozumět postup, při němž správní orgán bez prokázaného zákonného zmocnění nainstaluje automatizované záznamové zařízení k monitorování průjezdu křižovatkou za účelem výkonu dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích a na základě záznamů z tohoto zařízení pak uděluje pokuty těm účastníkům silničního provozu, kteří porušili své povinnosti vyplývající ze zákona o silničním provozu. Podkladem pro zahájení řízení z moci úřední na základě poznatku z vlastní činnosti podle § 67 odst. 2 zákona o přestupcích lze rozumět zjištění správního orgánu, která učinil, pokud například vykonává sám rovněž dohledovou činnost na daném úseku státní správy. V tomto případě však magistrát neměl působnost k dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích. Důsledkem překročení působnosti správního orgánu je pak to, že takto opatřený důkaz je v sankčním řízení nepoužitelný.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku kasační stížnost. Dle § 2 písm. d) zákona o obecní policii se obecní policie podílí v rozsahu stanoveném tímto nebo zvláštním zákonem na dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích. Obecní policie je orgánem obce, který zřizuje a zrušuje obecní zastupitelstvo obecně závaznou vyhláškou. V řešené věci je Městská policie Jihlava, v návaznosti na § 24b zákona o obecní policii, provozovatelem městského kamerového systému. Zároveň magistrát dle § 124 odst. 5 písm. m) zákona o silničním provozu provádí prevenci v oblasti bezpečnosti silničního provozu. V rámci prevence bezpečnosti silničního provozu monitoruje průjezd a při této činnosti svěřené mu zákonem zjišťuje přestupky. Magistrát „
fyzicky
“ nevykonává dohled nad bezpečností provozu, pouze při provádění prevence zjišťuje stav na křižovatce, a pokud ze své úřední činnosti zjistí přestupek, tak jej projedná jako věcně a místně příslušný správní orgán. Dle § 5 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), je orgánem obce obecní úřad (magistrát). Zákonné zmocnění k provádění prevence bezpečnosti silničního provozu není v žádném právním předpisu blíže specifikováno. Nelze tedy „vyloučit
“, aby pod toto zmocnění byl podřazen též monitoring dodržování povinnosti „zastavit vozidlo na signál, který přikazuje zastavit vozidlo
“. V řešené věci mají dva orgány téže obce svou část činnosti či působnosti, které se vzájemně překrývají. Stěžovatel měl za to, že pokud je výkonem dohledu nad bezpečností a plynulostí provozu na pozemních komunikacích pověřen jeden orgán obce a prevencí v oblasti bezpečnosti silničního provozu druhý orgán téže obce, nelze přijmout závěr, že se jedná o překročení zákonného zmocnění správním orgánem, to vše za podmínky, že městská policie provozuje městský kamerový systém.Žalobce ve vyjádření poukázal na to, že tuto argumentaci stěžovatel neuplatnil v řízení o žalobě. Zmínka o údajném zákonném provozování systému RedCon Městskou policií Jihlava je prý nepravdivá. S odkazem na smlouvy týkající se kamerového systému RedCon a informace získané od správního orgánu I. stupně na základě zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, žalobce dovozuje, že provozovatelem je nikoliv Městská policie Jihlava, ale soukromá osoba, společnost ADŽ Praha.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost v části odmítl a ve zbytku ji zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[5] Kasační stížnost není přípustná ve vztahu k výroku II. rozsudku krajského soudu, kterým krajský soud odmítl žalobu v části, v níž se žalobce domáhal uložení povinnosti stěžovateli písemně se omluvit za zásah do jeho práv a svobod. Co do tohoto výroku byl totiž stěžovatel úspěšný, nejsou tedy dány podmínky tzv. subjektivní přípustnosti kasační stížnosti (usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 7. 2015, čj. 5 Afs 91/2012-41, č. 3321/2016 Sb. NSS, ve věci „
Žamberk
“). Ostatně stěžovatel proti důvodům výroku II. nijak neargumentuje.[6] Ve zbytku je kasační stížnost přípustná, je podána včas a osobou oprávněnou, není však důvodná.
[7] Nejvyšší správní soud předně k argumentaci žalobce upozorňuje, že zákaz uvádět v řízení o kasační stížnosti nové právní důvody, které nebyly uplatněny v řízení před krajským soudem, dopadá z logiky věci pouze na takového stěžovatele, který byl v řízení před krajským soudem žalobcem. Žalovaný správní orgán, který podává kasační stížnost, může argumentovat jakýmikoli právními důvody. Zákon to nepodmiňuje ani tím, že by žalovaný musel být v řízení o žalobě aktivní, resp. podat vyjádření k žalobě (srov. rozsudek ze dne 2. 7. 2008, čj. 1 Ans 5/2008-104).
[8] Krajský soud založil svůj rozsudek na tom, že v rámci přenesené působnosti je dle § 124 odst. 5 písm. j) zákona o silničním provozu obecní úřad obce s rozšířenou působností oprávněn projednávat přestupky proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle zvláštního právního předpisu [tj. do 30. 6. 2017 podle zákona o přestupcích], ale nikoliv instalovat kamerový systém, a vykonávat tak soustavný dohled nad bezpečností a plynulostí provozu na pozemních komunikacích podle odstavce 9 téhož ustanovení. S tímto názorem se Nejvyšší správní soud plně ztotožňuje. Stěžovatel nyní celou věc upřesňuje s tím, že kamerový systém provozovala pro obec její obecní policie.
[9] Nejvyšší správní soud nejprve předesílá obecná východiska svého rozhodnutí. Z čl. 2 odst. 3 Ústavy a článku 2 Listiny základních práv a svobod plyne, že státní moc lze uplatňovat pouze v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Tato zásada je základem českého právního systému. Omezuje výkon státní moci jen na ty prostředky a postupy, které jsou upraveny zákonem. Stát nemůže vůči občanům působit mimo zákon, třebaže by motivace takovéhoto působení byly jakkoliv bohulibé. Tuto zásadu nelze zpochybňovat, neboť bez ní přestává být demokratický právní stát státem právním. Bez ní by občané byli vydáni napospas orgánům veřejné moci, které by mohly volně a bez jakéhokoliv zákonného omezení prosazovat své aktuální představy veřejného blaha.
[10] Výkon veřejné správy je trvalý a systematický proces vedoucí k uplatnění veřejného zájmu, prováděný personálně, odborně a materiálně vybavenými správními orgány. Výkon konkrétních úkolů veřejné správy je, za předpokladu, že se zároveň jedná o výkon veřejné moci, prováděn pouze prostřednictvím těch subjektů, jež jsou k tomu zmocněny zákony. Správní činnosti musí být regulovány zákonem „
zejména tehdy, má-li mít jednání správního orgánu právní důsledky pro fyzickou či právnickou osobu a rovněž tehdy, kdy by jeho postup mohl vést k omezení či zásahu do práv a svobod
“ (srov. rozsudek ze dne 2. 4. 2008, čj. 1 As 12/2008-67, č. 1607/2008 Sb. NSS).[11] Proto Nejvyšší správní soud dále zvažoval, zda obecní policie byla vůbec oprávněna kamerovým systémem monitorovat dodržování povinnosti zastavit vozidlo na signál červeného světla „
Stůj!
“. Výkon dohledu nad bezpečností a plynulostí provozu na pozemních komunikacích je zákonem o silničním provozu (§ 124 odst. 9) svěřen Policii České republiky, částečnou působností v této oblasti disponuje též policie obecní. Obecní policie však má působnost co do dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích omezenou, v rozsahu stanoveném zákonem o obecní policii či jiným zvláštním zákonem [srov. § 2 písm. d) zákona o obecní policii]. [12] Stěžovatel tvrdí, že kamerový systém provozuje obecní policie v Jihlavě. Krajský soud se výslovně nevyjádřil k otázce, zda na věci něco mění skutečnost, že kamerový systém provozuje obecní policie (nikoliv tedy přímo magistrát). V tomto ohledu totiž zůstal stěžovatel před krajským soudem pohříchu zcela pasivní a nic k této otázce neuvedl.
[13] Obecní policie je orgánem obce, který zřizuje a zrušuje obecní zastupitelstvo obecně závaznou vyhláškou (§ 1 odst. 1 zákona o obecní policii). Obecní policie je oprávněna, je-li to potřebné pro plnění jejích úkolů podle zákona, pořizovat zvukové, obrazové nebo jiné záznamy z míst veřejně přístupných (§ 24b odst. 1 zákona o obecní policii). Jsou li k pořizování těchto záznamů zřízeny stálé automatické technické systémy, je obecní policie povinna informace o zřízení takových systémů vhodným způsobem uveřejnit (§ 24b odst. 2).
[14] Působnost obecní policie je vymezena § 2 zákona o obecní policii. Toto ustanovení ve znění účinném do 30. 6. 2017 znělo:
„
§ 2
Obecní policie při zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku a plnění dalších úkolů podle tohoto nebo zvláštního zákona
a) přispívá k ochraně a bezpečnosti osob a majetku,
b) dohlíží na dodržování pravidel občanského soužití,
c) dohlíží na dodržování obecně závazných vyhlášek a nařízení obce,
d) se podílí v rozsahu stanoveném tímto nebo zvláštním zákonem na dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích,
e) se podílí na dodržování právních předpisů o ochraně veřejného pořádku a v rozsahu svých povinností a oprávnění stanovených tímto nebo zvláštním zákonem činí opatření k jeho obnovení,
f) se podílí na prevenci kriminality v obci,
g) provádí dohled nad dodržováním čistoty na veřejných prostranstvích5) v obci,
h) odhaluje přestupky a jiné správní delikty, jejichž projednávání je v působnosti obce,
i) poskytuje za účelem zpracování statistických údajů Ministerstvu vnitra (dále jen ‚ministerstvo‘) na požádání údaje o obecní policii.
“[15] Nejvyšší správní soud jen pro pořádek uvádí, že § 2 písm. h) zákona o obecní policii na nynější věc použitelný není. To plyne již jen z geneze tohoto ustanovení. Do konce roku 2008 obecní policie odhalovala
přestupky a jiné správní delikty
, od roku 2009 jen ty přestupky (a do 30. 6. 2017 jiné správní delikty), „jejichž projednávání je v působnosti obce
“. Důvodová zpráva k zákonu č. 274/2008 Sb. k tomu vysvětlovala, že „[z]úžení oblasti odhalování přestupků a jiných správních deliktů vychází z toho, že obecní policie resp. strážník policie nemůže vykonávat dohled nad dodržováním všech právních předpisů, které jsou součástí právního řádu České republiky a dublovat či nahrazovat činnost příslušných orgánů při jejich porušení
“ (č. tisku 440/0, rozesláno dne 29. 2. 2008, viz www.psp.cz).[16] Podle § 53 odst. 1 zákona o přestupcích ve znění účinném do 30. 6. 2017 obce projednávaly „
přestupky proti pořádku ve státní správě ve věcech, které jsou jim svěřeny, přestupky proti pořádku v územní samosprávě, přestupky proti veřejnému pořádku, přestupky proti majetku, jakož i přestupky proti občanskému soužití, pokud nebyly spáchány porušením zvláštních právních předpisů o provozu na pozemních komunikacích, a přestupky na úseku vyhledávání, ochrany, využívání a dalšího rozvoje přírodních léčivých zdrojů, zdrojů přírodních minerálních vod a lázeňských míst
“.
Je evidentní, že projednávání dopravních přestupků nebylo v působnosti obce, ale obecního úřadu obce s rozšířenou působností v rámci přeneseného výkonu státní správy (srov. § 53 odst. 1 a 2 zákona o přestupcích; shodně též Vetešník, P.; Jemelka, L. Zákon o obecní policii. Komentář
. 1. vydání, Praha : C. H. Beck, 2009, s. 62 a násl., kteří navíc upozorňují, že působnost obce vedle zákona o přestupcích mohou založit i zvláštní zákony, např. § 28 odst. 2 zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání). [17] Hranice působnosti obecní policie v oblasti dopravních přestupků jsou tedy dány nikoliv § 2 písm. h), ale § 2 písm. d) zákona o obecní policii, ve spojení s dalšími ustanoveními téhož zákona nebo zvláštních zákonů. Je třeba zopakovat, že působnost obecní policie v této oblasti byla omezená, na rozdíl od působnosti Policie ČR [viz textace § 2 písm. d) zákona o obecní policii: obecní policie se podílí v rozsahu stanoveném tímto nebo zvláštním zákonem na dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích].
[18] Nejvyšší správní soud k tomu zdůrazňuje, že obecní policie v roce 2015 vůbec nemohla projednat přestupek podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 5 zákona o silničním provozu. Jak totiž uváděl zákon o přestupcích v § 86 písm. d) bodu 2, obecní policie mohla projednávat přestupky „
podle zákona o silničním provozu spáchané nedovoleným stáním nebo zastavením vozidla na pozemní komunikaci, vjezdem do míst, kde je to místní nebo přechodnou úpravou provozu na pozemních komunikacích zakázáno, porušením pravidel o překročení nejvyšší dovolené rychlosti, porušením pravidel jízdy na zvířatech, vedení a hnaní zvířat na pozemní komunikaci, pohybem chodce na pozemní komunikaci odporujícím pravidlům provozu na pozemních komunikacích, nedovoleným způsobem použití lyží, kolečkových bruslí a podobných prostředků na chodníku a nedovoleným vedením jízdního kola nebo jízdou na něm v rozporu s pravidly provozu na pozemních komunikacích a porušení pravidel provozu na pozemních komunikacích ostatními řidiči nemotorových vozidel
“. Projednat přestupky spočívající v porušení povinnosti zastavit vozidlo na signál, který přikazuje zastavit vozidlo, bylo zcela mimo působnost obecní policie. [19] Základním účelem Systému monitorování průjezdů přes křižovatku na červenou RedCon je, jak již plyne z jeho názvu, monitorování průjezdu vozidel přes křižovatku na červenou. V nynějším případě byla detekce vozidel projíždějících na červenou jedinou funkcí systému. Jinou funkci systém neplnil. Stěžovatel ve svém rozhodnutí uvádí, že systém RedCon nic neměří, „
pouze monitoruje průjezd křižovatkou a v případě průjezdu na červenou toto zaznamenává
“. Jiná data než „data splňující podmínky průjezdu na červenou
“ zařízení neukládá (s. 4 a 5 rozhodnutí stěžovatele). Stěžovatel v rozhodnutí dále shrnuje, že RedCon „je automatický vizuální systém pro detekci vozidel projíždějících křižovatkou na červenou
“, „kamery nepřetržitě snímají situaci a v případě průjezdu vozidla na červenou je vozidlo detekováno
“ a dále je snímek analyzován a uložen do databáze (s. 6 rozhodnutí). Ve spise je dále založena odpověď na žádost o poskytnutí informace ze dne 5. 8. 2015, kde Magistrát města Jihlavy žalobci sděluje, že systém „zaznamenává pouze vozidla, u kterých je detekován průjezd na červenou, a pouze ve sledovaném směru jízdy
“ (č. l. 39 správního spisu, bod 7.). [20] Protože přestupky spočívající v jízdě na červenou byly v roce 2015 zcela mimo působnost obecní policie [§ 2 písm. d) zákona o obecní policii ve spojení s dalšími ustanoveními téhož nebo zvláštních zákonů], nemohla obecní policie ani zřídit a provozovat takovýto monitorovací systém. Ve smyslu § 24b odst. 1 zákona o obecní policii totiž nebyl a nemohl být potřebný pro plnění úkolů obecní policie. Důkazy z takovéhoto systému vzešlé jsou tedy nezákonné a procesně nepoužitelné (srov. přiměřeně již citovaný rozsudek čj. 1 As 12/2008-67).
[21] Nejvyšší správní soud podotýká, že jiná by byla situace tehdy, pokud by kamerový systém sloužil k plnění zákonných úkolů obecní policie (např. monitorovací systém sloužící primárně k zjišťování dopravních přestupků v rámci působnosti obecní policie, event. sloužící k dohledu nad místními záležitostmi veřejného pořádku), strážníci by však na něm objevili určitý přestupek, který by byl mimo působnost obecní policie. Takovýto důkaz vzešlý z legálně provozovaného kamerového systému by samozřejmě byl procesně použitelný, obecní policie by jej měla oznámit k projednání přestupku příslušnému správnímu orgánu. Stejně tak nelze ze sankčního řízení vyloučit důkaz vzešlý z kamerového systému provozovaného v rozporu s veřejnoprávními předpisy soukromou osobou. Takto vzniklý důkaz nelze z dokazování paušálně vylučovat (srov. ve vztahu k úpravě starého občanského zákoníku z roku 1964 rozsudek ze dne 18. 11. 2011, čj. 2 As 45/2010-68, č. 2518/2012 Sb. NSS; srov. k tomu též § 88 odst. 1 nového občanského zákoníku z roku 2012, který s účinností od roku 2014 rozšiřuje roli audiovizuálních důkazů). Nynější případ je však jiný, kamerový systém byl provozován dle tvrzení stěžovatele obecní policií, ovšem zcela mimo její zákonem zakotvenou působnost. Užití takovéhoto důkazu proto nelze tolerovat, neboť jinak by byly zásadním způsobem zpochybněny ústavní principy čl. 2 odst. 3 Ústavy a článku 2 Listiny základních práv a svobod.
[22] Stěžovatel se dále opírá o to, že obecní úřad obce s rozšířenou působností (tedy i magistrát v této věci) provádí prevenci v oblasti bezpečnosti silničního provozu [§ 124 odst. 5 písm. m) zákona o silničním provozu]. Tím se snaží rozšířit působnost obecní policie. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že obecní policie je orgánem obce, který zřizuje a zrušuje obecní zastupitelstvo obecně závaznou vyhláškou (§ 1 odst. 1 zákona o obecní policii). Obecní policie tedy není orgánem obecního úřadu, ale obce, proto působnost obecní policie nelze takto jednoduše expandovat ani volně zaměňovat s působností obecního úřadu (srov. k tomu též výklad pod bodem [16] shora). Proto se Nejvyšší správní soud nebude ani k rozsahu působnosti prevenční ve smyslu § 124 odst. 5 písm. m) zákona o silničním provozu jakkoliv vyjadřovat.
[23] S ohledem na důvody tohoto rozsudku již bylo nadbytečné zabývat se argumentací žalobce, že ve skutečnosti má systém RedCon z velké části pod svou kontrolou (protizákonně) třetí osoba. Nejvyšší správní soud přesto jen pro pořádek připomíná, že zákonu o obecní policii odpovídá jen takový kamerový systém, který spravuje a má k němu přístup pouze obecní policie (srov. k tomu rozsudek ze dne 25. 9. 2014, čj. 4 As 75/2012-28, ve věci „
město Sokolov
“, bod [24]).[24] Nejvyšší správní soud poznamenává, že počínaje 1. 7. 2017 byl zákon o silničním provozu novelizován (část sto druhá, čl. CIII zákona č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích). Nový § 124 odst. 11 zákona o silničním provozu rozšířil působnost obecní policie i na přestupky podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 5 zákona o silničním provozu. Za stávající právní situace by tedy byl závěr Nejvyššího správního soudu odlišný. V roce 2015 však obecní policie nemohla zřídit kamerový systém, jehož jediným či hlavním cílem byl monitoring průjezdu vozidel křižovatkou a zjišťování přestupků spáchaných porušením povinnosti řidiče zastavit vozidlo „
na červenou
“. Vykročila by tak zcela mimo svou zákonem vymezenou působnost.Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.