Vydání 1/2003

Požadavek na jasné vymezení příslušnosti státních orgánů (tedy i správních úřadů) vyplývá již ze základního principu právního státu, podle něhož státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Je tedy zřejmé, že každý státní orgán musí mít jednoznačně a transparentně vymezené , a to jak s ohledem na funkčnost organizačního uspořádání státní moci, tak především z důvodu ochrany základních práv a svobod. Z tohoto hlediska je - ve shodě s konstantní judikaturou Evropského soudu pro lidská práva - zapotřebí pro stručnost alespoň odkázat na základní atributy, které musí každá právní úprava splňovat a kterými jsou především dostupnost, jasnost (zřejmost) a předvídatelnost následků. Je proto namístě uvést, že právě s ohledem na princip předvídatelnosti zákona a na princip minimalizace zásahů státu do soukromé sféry fyzických a právnických osob je nutno usilovat o takovou interpretaci právních předpisů, která aspiruje na jasné vymezení věcné působnosti jednotlivých státních orgánů, a to tak, aby se tyto navzájem nepřekrývaly, tedy aby jejich působnost nebyla alternativní či konkurující. Takováto je přitom nanejvýš žádoucí zejména v těch případech, kdy jsou v důsledku činnosti příslušných státních orgánů vydávána vrchnostenská rozhodnutí, která svojí povahou představují sankce adresované účastníkům správních vztahů, resp. kdy již i samotné správní řízení je důvodně pociťováno jako zásah do činnosti příslušného subjektu - jako tomu bylo i v tomto případě, kdy finanční ředitelství provádělo vůči žalobci cenovou kontrolu a toto správní řízení bylo zakončeno udělením pokuty, tedy správní sankcí.

V souzené věci Nejvyšší správní soud shledal, že samotné a izolovaně chápané ustanovení § 3 zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů ČR v oblasti cen, lze - za použití gramatické metody - skutečně vykládat (přinejmenším) dvojím způsobem.

První způsob tohoto ustanovení zastává žalovaný a - poněkud zjednodušeně - spočívá ve své podstatě v tvrzení, že novelizací zákona č. 265/1991 Sb., provedenou zákonem č. 458/2000 Sb., byl rozšířen okruh subjektů oprávněných provádět cenovou kontrolu v energetice a ukládat pokuty o Státní energetickou inspekci, nicméně tímto rozšířením nebyla předmětná věcná působnost odňata finančnímu ředitelství. Argumentace žalobce oproti tomu vychází z názoru, že citovanou novelizací k odnětí uvedené věcné působnosti finančnímu ředitelství došlo a že tato působnost dále náleží pouze Státní energetické inspekci.

Pro dostatečný a uspokojivý výklad právní normy zpravidla nepostačuje použít metody gramatické , nýbrž je nutno využít i metody další (teleologické, logické, historické, systematické, apod.). Výsledný způsob výkladu konkrétní normy se tak v konečném důsledku jeví jako průnik jednotlivých zmíněných metod.

V daném případě Nejvyšší správní soud vychází z toho, že ze zákona č. 265/1991 Sb. (po novelizaci provedené zákonem č. 458/2000 Sb.) vyplývá, že finančnímu ředitelství je svěřena obecná věcná působnost v oblasti cenových kontrol a při ukládání pokut za porušení cenových předpisů a Státní energetická inspekce je kompetentní k provádění kontroly dodržování cenových předpisů v energetice a ukládání pokut za porušení cenových předpisů v oblasti cen energie. Z hlediska historického výkladu, který v daném případě sleduje vývoj sledované zákonné úpravy, je nutno uvést, že doplnění zákona č. 265/1991 Sb. o citovanou kompetenci Státní energetické inspekce bylo provedeno až zákonem č. 458/2000 Sb. s účinností od 1. 1. 2001. Tento fakt (včetně zvoleného způsobu legislativní techniky) již sám o sobě nasvědčuje tomu, že zákonodárce hodlal vyčlenit speciální oblast kontroly dodržování cenových předpisů v energetice (včetně rozhodování o pokutách) z obecné věcné působnosti finančního ředitelství.

O tomto úmyslu zákonodárce () ostatně svědčí i text důvodové zprávy k návrhu zákona č. 458/2000 Sb., v němž je výslovně k ustanovení § 93 uvedeno, že "zřízení státní regulace jako správního úřadu bude znamenat přenesení pravomocí cenového orgánu v oblasti cen energie z Ministerstva financí na Energetický regulační úřad a pravomocí cenové kontroly z finančních ředitelství na Státní energetickou inspekci, což bude provedeno novelou zákona č. 265/1991 Sb. Touto novelou se stane Státní energetická inspekce cenovým kontrolním orgánem pro oblast kontroly cen v odvětví energetiky." Je tedy zřejmé, že historickou metodou , podpořenou vyjádřeným úmyslem zákonodárce, je nutno dovodit, že účinností zákona č. 458/2000 Sb. došlo k přenesení předmětné věcné působnosti z finančních ředitelství na Státní energetickou inspekci a nikoliv k pouhému rozšíření okruhu subjektů oprávněných tuto působnost vykonávat.

Ke stejnému závěru lze dospět i dalšími způsoby stávající zákonné úpravy. Jestliže totiž vedle sebe existují dvě zákonné úpravy, z nichž jedna - dřívější - stanoví obecný režim cenových kontrol, zatímco druhá - pozdější - úprava obsahuje velmi podrobný režim zvláštní, je nutno v případě jejich upřednostnit podle obou standardních výkladových pravidel (vztah a a ) úpravu řízení cenových kontrol v energetice a následného udělování pokut podle úpravy zvláštní, tedy podle úpravy svěřující předmětnou působnost Státní energetické inspekci. Tento názor vyplývá rovněž ze skutečnosti, že tzv. energetický zákon (č. 458/2000 Sb.), který provádění kontroly v energetických odvětvích upravuje, s působností finančních ředitelství vůbec nepočítá (). To je zřejmé např. z jeho ustanovení § 98 odst. 12, upravujícího výkon kontroly v objektech a zařízeních Ministerstva vnitra, Ministerstva spravedlnosti a BIS, které vůbec nepředpokládá působnost finančních ředitelství a taxativně stanoví působnost Státní energetické inspekce, ačkoliv se tyto kontroly výslovně týkají i dodržování zákona o cenách - tedy oblasti spadající do věcné působnosti finančních ředitelství. Argument vyloučením je rovněž nutno použít i při interpretaci ustanovení § 15 zákona č. 458/2000 Sb., taxativně přiznávajícího pravomoci při výkonu státní správy v energetických odvětvích ministerstvu, Energetickému regulačnímu úřadu a Státní energetické inspekci - nikoliv orgánům dalším, jako např. finančním ředitelstvím.

Rovněž z ustanovení § 98 odst. 14 zákona č. 458/2000 Sb., podle něhož se řízení o uložení pokuty zahájená před nabytím účinnosti tohoto zákona dokončí podle dosavadních právních předpisů, je patrno, že zákon č. 458/2000 Sb. zavedl zcela novou úpravu zmíněného správního řízení o uložení pokuty, konstituoval nové správní úřady a nepředpokládal, že toto řízení budou nadále provádět úřady jiné než úřady nové.

Nejvyšší správní soud se neztotožňuje ani s argumentací žalovaného v tom smyslu, že kompetenční konflikt v daném případě řeší ustanovení § 5 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb., podle něhož pokutu uloží ten orgán, který jako první zahájil řízení o porušení cenových předpisů. Toto obecné ustanovení (které bylo v zákoně obsaženo již před jeho novelizací provedenou zákonem č. 458/2000 Sb.) totiž řeší pouze konflikt z hlediska okamžiku zahájení příslušného správního řízení, nikoliv již však případnou kolizi věcné působnosti, vyplývající z ustanovení § 3 tohoto zákona, na kterou nedává odpověď. Toto ustanovení totiž bylo v zákoně č. 265/1991 Sb. obsaženo již před jeho novelizací provedenou zákonem č. 458/2000 Sb. a zjevně pamatovalo na případy možné řízení o uložení pokuty, ke kterým může docházet mezi finančním ředitelstvím, krajským úřadem a obecním úřadem (dříve též okresním úřadem), tedy mezi orgány s obecnou působností v oblasti cenové kontroly, a nikoliv s orgánem s věcnou působností zvláštní, kterým je v daném případě Státní energetická inspekce.

Při hodnocení věcné působnosti finančních ředitelství a Státní energetické inspekce dle zákona č. 265/1991 Sb. je konečně nutno vycházet též z toho, že stanovení působnosti správního úřadu zákonem se realizuje buď generální nebo enumerativní metodou. V daném případě je zřejmé, že vymezení působnosti finančních ředitelství v této oblasti již z povahy věci není možno považovat za generální, nýbrž za toliko enumerativní, jelikož se týká pouze provádění těch cenových kontrol, které jsou blíže specifikované v dalších právních předpisech, přičemž tuto působnost vykonávají územní finanční orgány, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak (§ 1 odst. 1 zákona č. 531/1990 Sb.). Rovněž Státní energetické inspekce zákonodárce realizoval enumerativní formou, když je omezil na provádění kontroly dodržování cenových předpisů v energetice. Jakkoliv je tedy nutno akceptovat, že vymezení věcné působnosti finančních ředitelství je ve sledovaném směru podstatně širší než vymezení působnosti Státní energetické inspekce, jedná se stále o vzájemný vztah dvou specializovaných orgánů, jejichž se nepřekrývají, jelikož zákonodárce schválením zákona č. 458/2000 Sb. zvlášť vydělil oblast cenové kontroly v energetice z - obecnější - oblasti cenové kontroly a tuto specifickou věcnou působnost svěřil Státní energetické inspekci.

Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospívá k závěru, že v daném řízení nebylo k rozhodování o pokutě věcně příslušné finanční ředitelství ani Ministerstvo financí, nýbrž že příslušným orgánem byla Státní energetická inspekce. Nedostatek věcné působnosti rozhodujícího orgánu je přitom nutno považovat za důvod nulity () vydaného správního aktu, tedy jeho právní neexistence, kdy tu není nic, co by bylo způsobilé s účinky právní moci dotknout právní sféru fyzické nebo právnické osoby (viz např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 3. 1997, sp. zn. 7 A 155/94, in: Soudní ve věcech správních, č. 2/1998, str. 56 a násl.; rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 10. 3. 1995, sp. zn. 6 A 28/94, in: M. Mazanec: Soudní ve věcech správních. Linde, 1999, str. 351 a násl.). Toto stanovisko judikatury odpovídá rovněž stanovisku doktríny správního práva (namátkově viz např. D. Hendrych a kol.: Správní právo - obecná část, 4. vyd., C. H. Beck, 2001, str. 94 a násl.; P. Průcha: Správní právo - obecná část, Brno 2003, str. 188 a násl.; P. Mates: Nicotné akty v judikatuře správních soudů, Obchodní právo č. 1/2000, str. 14 a násl. a ze zahraniční literatury H. Mauer: Allgemeines Verwaltungsrecht. 10. vyd., C. H. Beck, 1995, str. 247 a násl.).