Vydání 5/2015

(...) [20] Při posuzování kasační stížnosti bylo stěžejní, zda otázka navržená pro místní , ve znění „“, splňuje zákonné požadavky § 6 zákona o místním referendu a § 8 odst. 3 téhož zákona, tedy zda spadá do samostatné působnosti obce a zda je jasně formulována.

[21] Obě otázky jsou v tomto případě vzájemně propojeny, způsob formulace navržené otázky je důležitý i v návaznosti na podmínky § 6 zákona o místím referendu, tedy pro posouzení námitky týkající se samostatné působnosti obce. Nejvyšší správní soud proto nejdříve přistoupil ke zkoumání, zda otázka navržená pro spadá do samostatné působnosti obce, tedy zda vyhovuje požadavkům § 6 zákona o místním referendu. Vycházel přitom ze skutečnosti, že místní , jeho iniciace i následné hlasování představují významný způsob občanské politické participace, jakož i prostředek ke zvýšení demokratické legitimity lokální politiky a kontroly místní politické reprezentace (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2012, čj. Ars 2/2012-43, č. 2799/2013 Sb. NSS, zejm. body 29–33). Současně se jedná o jednu z forem podílu občanů na správě věcí veřejných ve smyslu čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 25 písm. a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.) (viz též např. nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2005, sp. zn. IV. ÚS 223/04, N 27/36 SbNU 319, č. 27/2005 Sb. ÚS, nebo nález ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. I. ÚS 101/05, N 48/44 SbNU 619, č. 48/2007 Sb. ÚS, nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2012, čj. Ars 1/2012-26, č. 2718/2012 Sb. NSS, body 12 a 14, a ze dne 18. 6. 2013, čj. Ars 2/2013-59, č. 2919/2013 Sb. NSS, bod 28). Podle čl. 22 Listiny základních práv a svobod je pak třeba zákonnou úpravu politických práv a svobod vykládat a používat tak, aby umožňovala ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti.

[22] Podstata a hlavní účel místního referenda „“ (nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09, N 27/64 SbNU 285, č. 27/2012 Sb. ÚS). Výsledek referenda proto zavazuje orgány místní samosprávy k požadované činnosti či k cíli, kterého se mají snažit dosáhnout. Obdobně Nejvyšší správní soud již dříve uvedl, že (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2014, čj. Ars 3/2014-41). S tím koresponduje skutečnost, že místní může mít povahu ratifikační (či decizní), kdy obec v rámci své samostatné působnosti rozhoduje s konečnou platností, ale i povahu konzultativní, kdy je výsledkem referenda stanovisko, které má obec zastávat u otázek, k nimž se může vyjádřit, nikoliv však o nich sama rozhodnout. Do samostatné působnosti obce totiž spadají nejen otázky, o nichž obec sama rozhoduje, ale i otázky, k nimž se může vyjádřit, zúčastnit se projednávání atp. (Rigel, F. . Praha: Leges, 2011, s. 55–56). I přes původní negativní postoj Ústavního soudu ke konzultativním místním referendům (srov. usnesení ze dne 31. 8. 2006 sp. zn. II. ÚS 706/04) se zmíněný typ referenda nakonec prosadil judikatorně (již citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 101/05; usnesení Ústavního soudu ze dne 14. 4. 2010, sp. zn. IV. ÚS 265/10), i prakticky, neboť od přijetí zákona o místním referendu proběhla celá řada místních referend konzultativního charakteru (k jednotlivým příkladům viz Rigel, F., op. cit., s. 57-58). Ani věcné vymezení možností konat konzultativní místní není bezbřehé, jelikož je ohraničeno § 35 obecního zřízení.

[23] Nejvyšší správní soud v nyní projednávaném případě dospěl k závěru, že § 6 zákona o místním referendu položení předmětné otázky v referendu nebrání. Navržená otázka se sice dotýká otázky nadmístního významu, která je vymezena zásadami územního rozvoje Královéhradeckého kraje (viz bod [24] a násl. tohoto rozsudku), na druhou stranu je však formulována způsobem, který zajišťuje, že nezasahuje do působnosti kraje, a udržuje v mezích samostatné působnosti obce. První část otázky („“) je totiž třeba číst ve spojení s druhou („“) a třetí částí („“). Je-li otázka čtena komplexně, je patrné, že případný kladný výsledek místního referenda nenabádá obec k porušování vymezeného rozhraničení mezi samostatnou působností kraje a obce, nýbrž pouze zavazuje politickou reprezentaci obce k zastávání a prosazování politického postoje k předmětné stavbě, jež má být prosazován prostředky spadajícími do samostatné působnosti obce. Jedná se tak o případ výše vymezeného konzultativního místního referenda. Formulací otázky se nyní projednávaná věc liší od věci rozhodnuté Krajským soudem v Ústí nad Labem usnesením 22. 7. 2014, čj. 40 A 3/2014-33, v níž byla otázka formulována tak, že se občanů dotazovala pouze na souhlas s trasou mostu a silnice, která byla vymezena v zásadách územního rozvoje.

[24] Pro úplnost je třeba se zabývat i otázkou, zda je předmětný koridor otázkou místního či nadmístního charakteru. Stěžovatel poukazoval na rozsudek čj. 1 Ao 3/2011-229, v němž Nejvyšší správní soud uvedl, že přeložka silnice I/14, jíž se navrhované místní dotýká, nemůže být považována za plochu nadmístního významu. Uvedený rozsudek se sice opravdu týkal stejného úseku silnice I/14, avšak za zcela jiných okolností. V daném rozhodnutí Nejvyšší správní soud řešil otázku, zda město Nové Město nad Metují upravilo ve svém územním plánu tento koridor jako plochu nadmístního významu v souladu s právními předpisy, či nikoli. V době rozhodné pro vydání rozsudku ovšem nebyly schváleny zásady územního rozvoje Královéhradeckého kraje. V řízení vedeném pod čj. 1 Ao 3/2011-229 stěžovatel napadl územní plán města Nové Město nad Metují, ve kterém byla přeložka silnice I/14 vymezena jako plocha nadmístního významu zastupitelstvem města, aniž v té době existovala nadřazená územně plánovací dokumentace. Pochybnosti o povaze přeložky silnice I/14 jako plochy nadmístního významu však byly odstraněny, neboť nyní ji vymezují výslovně jako plochu nadmístního významu zásady územního rozvoje Královéhradeckého kraje.

[25] Stavební zákon z roku 2006 jasně stanoví hierarchii územního plánování a zakazuje obci při vydávání územního plánu odchýlení od zásad územního rozvoje. Ustanovení § 36 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 stanoví, že „[z]“. Pro rozhodování obce jsou proto zásady územního rozvoje závazné, a pokud v nich kraj vymezil koridor nadmístního významu, krajský soud tuto skutečnost nemohl přehlédnout. Krajskému soudu je proto třeba přisvědčit, že obec nemůže autoritativně rozhodnout o odklonění přeložky silnice I/14, která je jako součást zásad územního rozvoje Královéhradeckého kraje vyhrazena do (samostatné) působnosti kraje. V projednávané věci si však místní neklade za cíl autoritativní rozhodnutí orgánů obce o věci náležející do samostatné působnosti kraje. Jak již bylo zmíněno, navržená otázka je formulována tak, že zavazuje orgány obce vyvíjet snahu právními i politickými prostředky rozhodnutí kraje zvrátit, nikoli rozhodnout nad rámec své samostatné působnosti namísto orgánů kraje, a proto Nejvyšší správní soud považuje položenou otázku za otázku spadající do samostatné působnosti obce.

[26] Dále se Nejvyšší správní soud musel zabývat tím, zda otázka navržena v místním referendu byla dostatečně určitá ve smyslu § 8 odst. 3 zákona o místním referendu. V rozsudku ze dne 31. 10. 2012, čj. Ars 4/2012-47, č. 2760/2013 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud uvedl: „“ Obdobně v rozsudku čj. Ars 2/2012-43 Nejvyšší správní soud konstatoval: „ [zákona o místním referendu] rigorózním právnickým okem‘ ,vetována‘ “ S přihlédnutím k uvedené judikatuře je zřejmé, že soud musel postupovat při zkoumání jednoznačnosti otázky tak, aby neměnil smysl navržené otázky. Na straně druhé je třeba důvody pro nevyhlášení referenda posuzovat restriktivně, jak poukázal Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. Ars 1/2012-26: „ [zákoně o místním referendu] [...] [...] “

[27] Jak již bylo uvedeno výše, celou otázku navrženou v místním referendu je třeba vykládat v souladu s citovanou judikaturou jako celek. Otázka na první přečtení nevzbuzuje významnější pochybnosti o tom, čeho se snaží referendem občané dosáhnout. Zvláště z části otázky, která požaduje „ [...] “ získává čtenář již po prvním přečtení dojem, že snahou přípravného výboru je, aby se obec následnými politickými a právními nástroji pokusila zabránit výstavbě silnice I/14 v navrženém koridoru a dosáhnout přeložení tohoto koridoru vytvořením jižního obchvatu města. Nejvyšší správní soud se dále ztotožnil s právním názorem stěžovatele v části, kde uvádí, že by bylo projevem přepjatého formalismu, kdyby v navrhované otázce muselo být přesně stanoveno, který z orgánů obce má ve věci schválené v místním referendu konat jaké úkoly. Působnost jednotlivých orgánů obce jasně vymezuje zákon o obcích. Z toho důvodu se jeví nadbytečné přesně označovat orgány obce, které mají v konkrétní věci konat. Nejvyšší správní soud se v tomto ohledu neztotožnil s kategorickým závěrem krajského soudu, že případné vyhlášení referenda by přineslo řadu i zcela neřešitelných problémů. Tento postoj je do značné míry spekulativní, jakkoli nelze vyloučit, že k obtížně řešitelným problémům dojít může. S ohledem na výše citovanou judikaturu je zřejmé, že je třeba dbát na ústavně zaručené právo občanů podílet se na správě veřejných věcí, a posuzovat tedy případné důvody pro odmítnuté vyhlášení místního referenda restriktivně. Proto má Nejvyšší správní soud za to, že není třeba, aby v otázce navržené pro byl poskytnut orgánům obce detailní návod, které orgány obce, jakou cestou a v jakou dobu, mají ve věci konat.

[28] Formulace otázky, která požaduje, aby orgány obce „“ a „“, není dle názoru soudu s přihlédnutím k uvedené judikatuře žádající výklad omezení základních politických práv nikterak nejasná. Jak uvádí Nejvyšší správní soud ve své předchozí judikatuře „ [...] “ (rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. Ars 2/2012-43). Formulace otázky v nyní projednávané věci dává orgánům místní samosprávy určitou míru uvážení k tomu, jaké konkrétní politické či právní kroky podniknou, a současně jasně vyjadřuje, jakým směrem by se měly ubírat aktivity orgánů obce v případě kladného výsledku místního referenda. Nejvyšší správní soud proto nepovažuje pojmy „“ a „“ v daném kontextu za nejednoznačné nebo matoucí. Stejně tak označení částí obce Nové Město nad Metují (Spy, Vladivostok, Osma) nelze v kontextu věci považovat za matoucí, zvláště s ohledem na jasné grafické znázornění na podpisových arších a s ohledem na vysoce pravděpodobnou znalost těchto názvů mezi místními občany; jde ostatně o místní jména zanesená v běžných mapách.

[29] Podle Nejvyššího správního soudu proto formulace navržené otázky vyhovuje § 8 odst. 3 zákona o místním referendu. Volnější formulace otázky je, pochopitelně v rámci zákonných mezí, volbou přípravného výboru. Je zcela na něm, zda zvolí variantu otázky, z níž bude zcela jasné, který orgán, kdy a co má v dané věci konat, nebo zda ponechá formulaci otázky poněkud volnější a zaměří se na cíl, kterého si občané přejí dosáhnout, tím spíš v případě konzultativního referenda. Odpovědnost za nedodržení závazného výsledku referenda je pak s ohledem na nynější právní úpravu především politická. Proto si přípravný výbor musí být při volbě míry konkrétnosti navržené otázky vědom toho, že čím konkrétnější závazek z místního referenda pro orgány obce vyplyne, tím spíše bude možná účinná kontrola ze strany občanů. Pokud bude otázka položena způsobem, který ponechá orgánům obce velkou míru uvážení, musí si být přípravný výbor vědom toho, že kontrola míry, v jaké orgány územní samosprávy výsledky referenda respektují, může být obtížná.

[30] Nejvyšší správní soud ze všech výše uvedených důvodů uzavírá, že otázka položená v návrhu na konání místního referenda je přípustná, naformulovaná dostatečně určitým způsobem a spadá do oblasti samostatné působnosti obce Nové Město nad Metují. Kasační stížnost je tedy důvodná, a Nejvyšší správní soud proto zrušil napadené usnesení krajského soudu.

[31] Nejvyšší správní soud však nepřistoupil k vyhlášení místního referenda podle § 91a odst. 1 písm. b) ve spojení s § 57 odst. 3 zákona o místním referendu a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení, v němž bude krajský soud muset zodpovědět několik otázek, které brání vyhlášení místního referenda Nejvyšším správním soudem. Ze spisu zejména není jasné, v jaké fázi se nachází příprava či realizace předmětné stavby přeložky I/14 – zda ještě ve vztahu k předmětné stavbě probíhají územní řízení či řízení podle části čtvrté stavebního zákona z roku 2006, zda jsou již všechna tato řízení ukončena, případně zda již stavba začala být realizována. Tyto skutečnosti jsou přitom podstatné pro otázku, zda ještě vůbec lze z hlediska následné praktické realizovatelnosti místní konat, respektive jestli vůbec ještě je o čem hlasovat. Těmito skutečnostmi se přitom krajský soud dosud nezabýval, neboť zaujal názor, že nejsou splněny zákonné podmínky pro vyhlášení místního referenda.

[32] Nadto je daná otázka zásadní i pro případné stanovení termínu místního referenda, pokud by mělo být vyhlášeno. Stěžovatel požadoval místní vyhlásit v termínu současně s nejbližšími volbami do zastupitelstva obce, nebo pokud tento termín nastane dříve, současně s volbami do některé z komor Parlamentu České republiky. Vzhledem k tomu, co podání žaloby ke krajskému soudu předcházelo, je zřejmé, že cílem stěžovatele původně bylo konat místní v termínu voleb do zastupitelstev obcí v říjnu roku 2014, což však již nebylo možné stihnout. Protože krajský soud považoval konání místního referenda za nepřípustné z jiných důvodů, otázkou vyhovění takovému návrhu co do termínu konání místního referenda se nezabýval. Podotkl pouze, že stěžovatel „“

[33] K tomu je třeba uvést, že zákon o místním referendu v § 15 stanoví, že se má konat nejpozději do 90 dnů od jeho vyhlášení, neníli v návrhu přípravného výboru uvedena doba pozdější. Kromě poslední věty citovaného § 15, která brání zastupitelstvu města vyhlásit místní tak, že by připadlo do následujícího funkčního období budoucího zastupitelstva, již zákon další reglementaci termínu konání místního referenda neobsahuje. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu má přípravný výbor právo na to, aby zastupitelstvo obce vyhlásilo místní v termínu podle jeho návrhu, a tomuto právu je poskytována soudní ochrana v případě, že místní bylo zastupitelstvem sice vyhlášeno, ale v jiném než požadovaném termínu (srov. rozsudek čj. Ars 3/2014-41, podle něhož je aktivní procesní legitimace přípravného výboru dána i tehdy, když zastupitelstvo obce vyhlásí místní , ale učiní tak v termínu odlišném od návrhu), zastupitelstvo obce se nicméně může od návrhu přípravného výboru odchýlit a vyhlásit místní v jiném než navrhovaném termínu, pokud osvědčí, že pro konání místního referenda v jiném termínu jsou dány přesvědčivé důvody (taktéž citovaný rozsudek). Přitom je třeba upřednostnit takový termín, jenž zvýší pravděpodobnost, že výsledky referenda budou (co do účasti) platné, což se přirozeně nabízí, koná-li se místní souběžně s volbami. Zákon o místním referendu totiž výslovně možnost konat místní souběžně s volbami předvídá a pro ten případ stanoví, že v takovém případě se hlasování v místním referendu, stejně tak jako tradičně ve volbách, koná ve dvou dnech, jinak se hlasování v místním referendu koná jen v jednom dni (§ 5 odst. 1 zákona o místním referendu).

[34] Je tedy obecně přípustné, aby přípravný výbor ve svém návrhu termínoval místní na dobu souběžného hlasování ve volbách, o nichž víme, že v budoucnosti nastanou, jen nevíme přesně kdy (). Pokud se však má tento termín odehrát v ne příliš blízké budoucnosti, jako je tomu v nyní posuzovaném případě (příští řádné volby do zastupitelstev obcí se mají konat na podzim roku 2018, příští řádné volby do Poslanecké sněmovny na podzim roku 2017, do Senátu ve volebním obvodu 47 na podzim roku 2018), musí brát zastupitelstvo obce ohled nejen na platnost místního referenda, ale též na jeho aktuálnost, resp. realizovatelnost rozhodnutí, jež má být v místním referendu přijato. Totéž oprávnění pak nemůže být upřeno ani soudu, má-li rozhodnout o vyhlášení místního referenda, neboť rozhodnutí soudu podle § 57 odst. 3 zákona o místním referendu nahrazuje rozhodnutí zastupitelstva. Přitom soud, nemaje na rozdíl od zastupitelstva možnost zvažovat vhodnost či účelnost možných termínů pro konání místního referenda vzhledem ke specifickým místním podmínkám, se přirozeně přikloní k zákonnému standardu, tj. vyhlásí místní tak, aby se konalo do 90 dnů, není-li v blízkém časovém horizontu k dispozici vhodnější termín souběžný s nějakými volbami.

[35] Pro daný případ to znamená, že krajský soud, pokud v dalším řízení zjistí, že navrhované místní je vzhledem k položené otázce stále ještě aktuální a rozhodnutí realizovatelné (např. proto, že ještě nebyla zahájena výstavba přeložky silnice I/14 nebo že ještě nevratně nepokročila), přikročí k jeho vyhlášení tak, aby se konalo do 90 dnů, ledaže by zjistil, že účel referenda podstatně neohrozí konání hlasování v termínu pozdějším podle návrhu (petitorního žádání) stěžovatele. Zjištění, v jaké fázi se příprava či stavba přeložky I/14 nachází, je proto zásadní i pro posuzování navrhovaného termínu pro konání místního referenda.