Vydání 9/2025

(…)

(…) [34] Další kasační námitka, uplatněná v témže okruhu kasační argumentace, se týká možnosti odvolání podpisu oprávněné osoby podporující konání místního referenda z podpisové listiny. Zatímco krajský soud v tomto ohledu zdůraznil právní jistotu přípravného výboru (navrhovatele) a princip, podle něhož se má v pochybnostech postupovat ve prospěch konání místního referenda, stěžovatel má za to, že odvolání podpisů nemohlo být pro navrhovatele při podání v pořadí posledního návrhu překvapivé a krajský soud svým výkladem omezil právem dovolené jednání.

[35] Ve vztahu k této sporné otázce lze předeslat, že zákon o místním referendu s odvoláním podpisu oprávněné osoby podporující konání místního referenda skutečně nepočítá. Podobné jednání (tedy odvolání podpory nezbytné k výkonu určitého politického práva) pak výslovně nepředpokládá ani související úprava volební [srov. např. § 61 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, či § 25 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky o měně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky)] či úprava sdružování v politických stranách (§ 6 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích).

[36] Krajskému soudu je jistě třeba dát za pravdu v tom, že připuštění možnosti odvolat podporu konání místního referenda do určité míry narušuje právní jistotu navrhovatele (přípravného výboru), a stejně tak nelze v obecné rovině vyloučit ani to, že by odvolání podpisů mohlo být v praxi zneužito k paralýze aktivit přípravného výboru či přinejmenším k oddalování konání referenda (podání návrhu). Přesto má však Nejvyšší správní soud za to, že možnost odvolat podporu místního referenda lze v obecné rovině připustit, byť je k tomu již na tomto místě nutno dodat, že takovou možnost je třeba považovat za dosti výjimečnou. Již projevenou podporu totiž není možné odvolat kdykoliv, jakoukoliv formou, a především bez zohlednění klíčové role přípravného výboru v procesu iniciace místního referenda.

[37] Možnost odvolat podporu místnímu referendu však na druhou stranu nelze absolutně popřít. Právní řád totiž obecně předpokládá, že právní jednání odvolat lze, a to do doby, než dojde adresátovi. To plyne předně z § 572 občanského zákoníku [k tomuto pravidlu jako obecnému východisku právního řádu v České republice viz např. Dobrovolná, E. Komentář k § 527. In: Lavický, P. a kol. 2. vydání., Praha: C. H. Beck, 2022, s. 1829–1830]. Platí-li toto pravidlo pro právní jednání, nic nebrání tomu vztáhnout jej analogicky i na projev vůle oprávněné osoby dle zákona o místním referendu. Zmíněné pravidlo se přitom použije i ve veřejném právu, a to i tehdy, pokud (časově omezená) možnost odvolat určité jednání není v příslušném zákoně výslovně upravena (viz např. Zemanová, D. Komentář k § 95. In: Zemanová, D. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, s. 156–158). Stejně tak je toto pravidlo vlastní i procesním předpisům (§ 41a odst. 4 o. s. ř.). V této souvislosti Nejvyšší správní soud upřesňuje, že za adresáta projevené vůle podporovatele místního referenda nelze považovat přípravný výbor. Ten totiž podle zákona o místním referendu s obdrženými podpisy nijak dále nenakládá a podpisové archy k návrhu na konání místního referenda pouze přiloží (§ 10 odst. 2 uvedeného zákona). Jinak řečeno, přípravný výbor svým postupem toliko zprostředkovává vůli určitého počtu oprávněných osob rozhodovat o určité otázce územní samosprávy přímo. Je to teprve obec, která pak v souladu s § 12 zákona o místním referendu náležitosti návrhu (včetně hodnocení předložených podpisů) přezkoumává, z formálního hlediska hodnotí a posuzuje, zda lze v procesu přípravy místního referenda pokračovat. Takový náhled na adresáta projevené vůle má svůj odraz i v tom, že platnost údajů obsažených v podpisových listech by měla být z logiky věci zkoumána až ke dni podání návrhu na konání místního referenda, a nikoli ke dni připojení podpisu na podpisovou listinu (viz např. krajským soudem v jiné souvislosti odkazované usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 8. 9. 2014, čj. 40 A 7/2014-44). Uvedené platí v nyní projednávané věci tím spíše, že zde navrhovatel k podpoře referenda a podání aktuálního návrhu využil podpisy získané pro dřívější návrh již před delší dobou (před několika měsíci).

[38] I další zásady právního řádu vedou k závěru, že nelze úplně (obecně) bránit možnosti odvolat již projevenou podporu konání místního referenda, a naopak je třeba tuto možnost za určitých podmínek připustit. Uplatní se tu jednak respekt k autonomii vůle jednotlivce, jednak ústavní požadavek, podle něhož výklad právní úpravy musí být obecně ve prospěch svobodného výkonu politických práv (čl. 22 Listiny základních práv a svobod) Proto by mělo mít přednost individuální rozhodnutí oprávněné osoby odvolat podporu konání místního referenda před očekáváním přípravného výboru, že z projevené podpory takové osoby může v určitý moment vycházet. Nelze ostatně odhlédnout ani od toho, že úvaha oprávněné osoby o tom, zda návrh přípravného výboru podpoří, může být v případě místního referenda z povahy věci dost komplexní. V tomto ohledu lze poukázat na rozličné způsoby sběru podpisů (např. na ulici) ve spojení například s obsahovými náležitostmi návrhu na konání místního referenda (viz § 10 odst. 1 zákona o místním referendu), které spočívají třeba i v hodnocení nákladů spojených s realizací rozhodnutí přijatého v místním referendu apod. Proto i z čistě lidského hlediska lze pochopit, pokud oprávněná osoba svůj postoj k podpoře konání místního referenda po určité době zváží a přehodnotí.

[39] Byť tedy Nejvyšší správní soud v obecné rovině připouští možnost odvolat podporu konání místního referenda, vedle toho již shora taktéž zdůraznil, že taková (ze své podstaty spíše výjimečná) možnost musí být srozumitelně a předvídatelně definována, respektive omezena. Mělo by tak tomu být minimálně z hlediska formy, adresáta takového odvolání i doby, po kterou lze dříve projevenou podporu konání místního referenda odvolat (a samozřejmě i v případě odvolání podpory místního referenda musí jít o svobodně projevenou vůli oprávněné osoby). Je totiž nutné zajistit, aby možnost odvolat podporu konání místního referenda nemohli zneužít ti, kdo si nepřejí. Třeba tak, že by nejprve záměrně podpořili jeho konání a po určité době to naopak znemožnili tím, že by hromadně svoji podporu odvolali. Stejně tak je nutno zohlednit i jistou míru očekávání (právní jistoty) přípravného výboru, který při svých úvahách o tom, kdy návrh na konání referenda podá, může v určitý moment vycházet z toho, že má dostatek podpisů oprávněných osob.

[40] Předně je proto nutno trvat na tom, aby odvolání podpisu svou formou odpovídalo požadavkům na vyjádření podpory místního referenda ve smyslu § 11 odst. 2 zákona o místním referendu. Tedy kromě označení místního referenda, o které se jedná, by především z odvolání souhlasu mělo být zřejmé jméno, příjmení a adresa osoby odvolávající podpis (aby nemohlo dojít k její záměně s jinou osobou). Současně musí být zřejmá autenticita takového projevu (kterou lze zajistit typicky vlastnoručním podpisem, byť v tomto směru není ani vyloučeno využít tomu odpovídající elektronické prostředky). Zásadní otázkou pak také je, komu takové odvolání podpory adresovat. Nejvyšší správní soud má za to, že aby byla zachována funkčnost procesu přípravy místního referenda a co nejvíce omezena možnost zneužít odvolávání podpisů, je třeba trvat na tom, aby oprávněná osoba odvolala svou podporu místního referenda jak vůči přípravnému výboru [jména a adresy jeho členů musí obsahovat každý podpisový arch, viz § 11 odst. 1 písm. c) zákona o místním referendu], tak i vůči příslušné obci (obecnímu úřadu), tedy orgánu, jenž bude návrh na konání místního referenda přezkoumávat. Tímto požadavkem se docílí toho, že přípravný výbor bude mít aktuální přehled o tom, kolik podpisů oprávněných osob má k dispozici. Současně se tím předejde možnému riziku spočívajícímu v tom, že by přípravný výbor odmítl takové odvolání podpisu uznat a z odvolané podpory i nadále vycházel (při podání návrhu odvolání podpory zamlčel).

[41] Stejně důležité je i časové hledisko. Odvolat podporu místního referenda by tak mělo být možné jen do určitého (předem jasného) okamžiku, a to nejen s ohledem na obecné pravidlo, podle něhož lze právní jednání odvolat jen do doby, než dojde jeho adresátovi. Ostatně již i volební Ústavního soudu zdůraznila jasně daný časový rámec volebního procesu (viz usnesení ze dne 10. 1. 2023, sp. zn. Pl. ÚS 37/22, jehož obecná východiska lze přiměřeně použít ve věcech referend). V případě místního referenda by tímto rozhodným okamžikem mělo být podání návrhu na jeho konání obecnímu úřadu (§ 12 odst. 1 zákona o místním referendu). Takový okamžik jednak odpovídá pravidlu, podle něhož lze odvolat právní jednání do doby, než dojde adresátovi. Jednak nelze připustit, aby bylo možné odvolat podporu referendu i po podání návrhu: tím by se popíral smysl právní úpravy, která umožňuje přípravnému výboru iniciovat konání místního referenda. Došlo by k tomu totiž až v době, kdy by přípravný výbor nemohl případný nedostatek počtu podpisů (v důsledku jejich odvolání) jednoduše zohlednit a napravit. Nejvyšší správní soud si je vědom i toho, že případné zneužívání možnosti odvolat svou podporu nelze úplně vyloučit (jak o tom byla řeč výše). Už z povahy věci ale půjde o hrozbu omezenou. Podporovatelé místního referenda totiž nikdy nebudou přesně vědět, kdy přípravný výbor podá svůj návrh na konání místního referenda obecnímu úřadu (či do kdy jej musí podat). Výše popsaná omezení a nutné předpoklady odvolání podpisů by též pak měly výrazně minimalizovat praktické problémy, kterých se v napadeném usnesení krajský soud obává.

[42] Nejvyšší správní soud se proto nemohl ztotožnit se závěry napadeného usnesení, které jsou ve svém důsledku obecné a ve své podstatě zcela zapovídají možnost odvolat (vzít zpět) již jednou projevenou podporu konání místního referenda. V tomto směru tedy ani nebylo možno přitakat obecnému závěru krajského soudu, podle něhož ti, kteří změnili svůj postoj k referendu, mohou projevit svůj názor jen neúčastí v referendu (a snížením počtu hlasů nutných pro jeho závaznost). Nic takového neplyne ani z odkazu krajského soudu na bod 38 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, čj. Ars 4/2014-99, č. 3148/2015 Sb. NSS, který se týká pouze toho, že podpisem se petent nezavazuje k účasti v místním referendu. Pro úplnost lze dodat, že na shora uvedeném nic nemůže změnit ani poukaz krajského soudu na historickou zkušenost s totalitní mocí nutící občany k odvolávání dříve vysloveného politického názoru. Jak již ostatně bylo uvedeno výše, o odvolání podpory lze uvažovat pouze ze svobodné vůle oprávněné osoby. Jakkoliv je třeba setrvat na krajským soudem zdůrazňovaném a judikaturou opakovaně stvrzeném principu „v pochybnostech ve prospěch konání místního referenda“, nelze tento princip chápat absolutně a ve svém důsledku popírat jeho prostřednictvím jiné (obecné) principy (zde možnost odvolat do určitého okamžiku svůj projev vůle).

[43] V nyní projednávané věci pak především nelze odhlédnout od toho, že první návrh na konání místního referenda zde byl podán již 19. 6. 2024 a právě podpory tohoto návrhu se sporná odvolání podpisů týkají (dle předložených podkladů byla odvolání podpory konání místního referenda stěžovateli doručena právě již během června 2024). Navrhovatel nicméně s využitím původně získaných podpisů podal další dva návrhy na konání místního referenda o týchž otázkách. Jinak řečeno, podpisy zde byly odvolány zjevně ještě pod podáním návrhu, který je nyní předmětem soudního přezkumu. Přestože krajský soud akceptoval možnost navrhovatele využít podpisových archů určených k podpoře předchozích návrhů na konání místního referenda (a stěžovatel toto východisko nezpochybnil), důsledkem takového postupu pro navrhovatele může být právě to, že některé podpisy na podpisových arších již nemusí být aktuální (či právě mohou být odvolány).

[44] Stejně tak Nejvyšší správní soud z předložených podkladů ověřil, že ač bylo odvolání podpory místního referenda v dané věci doručeno pouze stěžovateli, ten již ve výzvě navrhovateli k odstranění nedostatků právě u prvního z návrhů (výzva ze dne 4. 7. 2024) v rámci přehledu jednotlivých vad podpisových listin též výslovně u konkrétních osob uvedl, že „“. Otázce odvolání podpisů v této výzvě věnoval i samostatnou část, v níž mimo jiné navrhovatele upozornil na to, že originály prohlášení jsou založeny do spisu a jsou mu (jeho zmocněnci) k dispozici k nahlédnutí. Tím je podle Nejvyššího správního soudu materiálně naplněn i výše předestřený požadavek, aby byl s odvoláním podpory místnímu referendu seznámen také přípravný výbor (navrhovatel). V projednávané věci tomu tak zjevně bylo a navrhovatel na to mohl reagovat. Odvolání podpisů v dané věci pak nevyvolávají ani žádné pochybnosti z hlediska formálního (obsahují jméno, příjmení, adresu i podpis osob odvolávajících podpis). Za těchto okolností by v nyní projednávané věci výklad přijatý krajským soudem nejen popřel shora popsaná obecná východiska, ale fakticky by zamezil občanům obce (oprávněným osobám) změnit v průběhu (třeba i delšího) času svůj pohled na konání referenda o týchž otázkách. Lze přitom předpokládat, že občané svým podpisem vyjádřili podporu konkrétnímu návrhu na konání místního referenda v konkrétním okamžiku – a že v důsledku plynutí času mohli změnit svůj pohled na okolnosti, jichž se navrhované otázky týkají. S výkladem, který takovou změnu názoru nepřipouští, se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Vzhledem k tomu, že krajský soud neuvedl jiné důvody, pro které by k odvolání podpisů v projednávané věci nebylo možno přihlédnout, je nutno uzavřít, že i tato část kasační stížnosti je důvodná. (…)