Vydání 12/2022

[6] Kasační stížnost je přijatelná, a to ze dvou důvodů. Jednak krajský soud nesprávně rozhodl, že Alžírsko bylo možné považovat za bezpečnou zemi původu, ač tomu neodpovídalo stáří ministerstvem použitých podkladů ani jejich obsah. Současně kasační stížnost přináší dosud neřešenou otázku, jak má ministerstvo pracovat se zdroji výslovně zmíněnými v procedurální směrnici. (…)

[8] Podle § 16 odst. 2 zákona o azylu Ministerstvo vnitra zamítne žádost o mezinárodní ochranu jako zjevně nedůvodnou v případě, že

[9] Seznam bezpečných zemí původu podle § 86 odst. 4 zákona o azylu stanoví a přezkoumá Ministerstvo vnitra. Česko aktuálně za bezpečné považuje celkem 24 zemí uvedených v § 2 vyhlášky č. 328/2015 Sb. (Alžírsko se nachází v § 2 bodu 2 vyhlášky).

[10] Koncept bezpečné země původu má původ v unijním právu. Podle čl. 36 odst. 1 procedurální směrnice lze třetí zemi po jednotlivém posouzení žádosti považovat ve vztahu k určitému žadateli za bezpečnou zemi původu,

[11] Vymezení bezpečných zemí původu je na členských státech, ovšem za dodržení požadavků plynoucích z procedurální směrnice. Zákon o azylu sice obsahuje definici bezpečné země původu v § 2 odst. 1 písm. k), ta ale kritéria pro označení bezpečné země původu provádí nepřesně a neúplně – např. se nezmiňuje o tom, že pro vymezení bezpečné země původu je důležité i skutečné právních předpisů (k tomu detailně rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 20. 10. 2021, čj. 41 Az 58/2020-52, č. 4270/2022 Sb. NSS, body 24 a 25). O tom, z jakých zdrojů má ministerstvo vycházet (k tomu níže především bod [26]), zákon nic neříká. Tyto nedostatky implementace práva EU tak vedou k potřebě přímo použít směrnici.

[12] Podle čl. 37 odst. 1 procedurální směrnice mohou členské státy vymezit země jako bezpečné jen při splnění kritérií v příloze I směrnice:

[tzv. kvalifikační směrnice, pozn. NSS],

Země se považuje za bezpečnou zemi původu, pokud lze na základě tamější právní situace, uplatňování práva v rámci demokratického systému a obecné politické situace prokázat, že v ní obecně a soustavně nedochází k pronásledování podle článku 9 směrnice 2011/95/EU [tzv. kvalifikační směrnice, pozn. NSS], k mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení či trestům a k hrozbě z důvodu svévolného násilí v případě mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu.

Při tomto hodnocení se vezme v úvahu mimo jiné rozsah, v jakém je poskytována ochrana proti pronásledování nebo špatnému zacházení prostřednictvím:

a) příslušných právních předpisů země a způsobu, jakým se uplatňují;

b) dodržování práv a svobod stanovených v Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod nebo Mezinárodním paktu o občanských a politických právech nebo Úmluvě OSN proti mučení, a to zejména práv, od nichž se podle čl. 15 odst. 2 uvedené evropské úmluvy nelze odchýlit;

c) dodržování zásady nenavracení podle Ženevské úmluvy;

d) systému účinných opravných prostředků proti porušování těchto práv a svobod.

[13] Tím však požadavky procedurální směrnice nekončí. Podle čl. 37 odst. 2 směrnice musí členské státy zajistit . Podle čl. 37 odst. 3 směrnice se vymezení země jako bezpečné musí zakládat .

[14] Řízení o udělení mezinárodní ochrany se v případě žadatelů z „bezpečných“ zemí původu odlišuje od standardních řízení. Zařazení země na seznam v § 2 vyhlášky č. 328/2015 Sb. zakládá vyvratitelnou domněnku, že tato země splňuje podmínky uvedené v § 2 odst. 1 písm. k) zákona o azylu a v příloze I procedurální směrnice (jak k tomu dodává bod 42 preambule procedurální směrnice, tato domněnka je vyvratitelná právě proto, že zařazení země mezi bezpečné nemůže být „“). Žadatel musí prokázat, že mu hrozí větší riziko pronásledování nebo vážné újmy než ostatním osobám v obdobném postavení. Označení určité země za bezpečnou tedy v podstatě klade důkazní břemeno na žadatele o mezinárodní ochranu (k tomu srov. již rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2008, čj. 5 Azs 66/2008-70, č. 1749/2009 Sb. NSS, a dále např. usnesení NSS ze dne 24. 3. 2022, čj. 5 Azs 218/2021-39, bod 13).

[15] Důsledky toho, že žadatel toto důkazní břemeno neunese, přitom nejsou banální. Ministerstvo podle § 16 odst. 3 zákona o azylu dále naplnění důvodů pro udělení azylu podle § 12, § 13 a §14 ani doplňkové ochrany podle § 14a či § 14b zákona o azylu (v jiné věci tento stav Nejvyšší správní soud popsal tak, že přístup k „plnému“ meritornímu přezkumu je u žadatelů z bezpečných zemí omezen, srov. rozsudek NSS ze dne 23. 4. 2020, čj. 1 Azs 43/2020-24, č. 4042/2020 Sb. NSS, bod 25). Stejně tak žaloba proti rozhodnutí podle § 16 odst. 2 zákona o azylu nemá automaticky odkladný účinek.

[16] V případě žadatelů o mezinárodní ochranu proto nepodléhá soudnímu přezkumu jen otázka, zda žadatel prokázal, že určitou zemi nelze v jeho případě považovat za bezpečnou. Správní soudy (a žadatelé pochopitelně musí mít možnost zpochybnit před soudem i toto vymezení, což nynější stěžovatel činí). To rovněž znamená, že soud musí mít možnost zhodnotit např. kvalitu zprávy o bezpečnosti té či oné země, která . Opačný přístup by vyloučil efektivní kontrolu zařazování na seznam bezpečných zemí původu (blíže srov. obdobnou argumentaci v již citovaném rozsudku Krajského soudu v Brně čj. 41 Az 58/2020-52 v bodech 20 až 22; srov. také již na rozsudek krajského soudu navazující usnesení NSS ze dne 24. 3. 2022, čj. 5 Azs 289/2021-43, body 14 až 15).

[17] Podle čl. 95 odst. 1 Ústavy platí, že soudce je při rozhodování oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s mezinárodní smlouvou (a jistě též s unijním právem, srov. k tomu čl. 10a Ústavy). Takovýmto jiným právním předpisem je též vyhláška č. 328/2015 Sb. V případě, že vyhláška označuje za bezpečnou zemi původu stát, který pro to nesplňuje podmínky, tedy může soud vyhlášku v individuálním případě . Koneckonců, soudní přezkum označení země jako (i jejího setrvání na seznamu takových zemí) je i v jiných členských státech EU běžný. Jen z posledních dvou let lze jmenovat – geograficky od západu na východ – následující příklady:

* rozhodnutí francouzské Státní rady (Conseil d'État) ze dne 2. 7. 2021, č. 437141, ECLI:FR:CECHR:2021:437141.20210702, přezkoumávající zařazení několika zemí zároveň,²

* níže ještě opakovaně citované rozhodnutí nizozemské Státní rady (Raad van State) ze dne 7. 4. 2021, č. 202002809/1/V2, ECLI:NL:RVS:2021:738, přezkoumávající zařazení Mongolska a používání konceptu bezpečné země původu jako takového,³

* italský přezkum vymezení Tuniska jako bezpečné země původu [konkrétně jde o rozhodnutí soudu v Boloni (Tribunale di Bologna) ze dne 7. 9. 2021],⁴

* rozhodnutí estonského správního soudu v Tallinu (Tallinna halduskohus) ze dne 16. 6. 2022, č. 3-22-1098, přezkum Kamerunu jako bezpečné země původu.⁵

[18] Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že soudní přezkum označování bezpečných zemí původu má ještě jeden důležitý rozměr. Z řady důvodů na unijní úrovni neexistuje žádný společný seznam bezpečných zemí původu. To ale členským státům nedává možnost si bezpečné země vymezovat podle libosti.

[19] Cílem procedurální směrnice je zavést společné minimální požadavky pro řízení o mezinárodní ochraně (srov. čl. 1 směrnice a body 11 a 12 preambule). Společný postup při používání pojmu bezpečné země původu zdůrazňuje i bod 48 preambule procedurální směrnice: „“

[20] Soudní přezkum samotného označení země jako bezpečné tak . To, že vymezování bezpečných zemí původu má být napříč EU co nejjednotnější, nedávno zdůraznila i nizozemská Státní rada () ve výše citovaném rozsudku NL:RVS:2021:738, ve kterém se komplexně zabývala nizozemskou praxí při používání pojmu bezpečných zemí původu (srov. především body 7.5 a 7.6).

[21] Pokud jde o nynější věc, ministerstvo založilo závěr o bezpečnosti Alžírska takřka výhradně na zprávách z dubna 2019 a z ledna 2017 (vyjma těchto zpráv v napadeném rozhodnutí pouze velmi stručně odkázalo na jeden rozsudek ESLP, k tomu srov. níže bod [22]). První zpráva pojednává obecně o podmínkách v Alžírsku, druhá pak popisuje dlouholeté napětí mezi Araby a Berbery a snahy o jeho odstranění (včetně např. uznání berberského jazyka jako úředního jazyka). Z požadavků, které na vymezení země původu jako bezpečné (a logicky i na „udržení“ státu na seznamu bezpečných zemí původu) klade zákon o azylu a unijní právo, ale tyto zprávy nesplňují v podstatě nic.

[22] Ministerstvo o žádosti stěžovatele rozhodovalo v . První výše citovaná zpráva tak byla v době rozhodování správního orgánu více než dva roky stará, druhá ze zpráv dokonce dvakrát tolik (a samotné zdroje, ze kterých ministerstvo vycházelo při vypracování těchto zpráv, jsou pochopitelně ještě starší). Z ničeho jiného ve správním spisu také neplyne, že by se ministerstvo po vypracování obou zpráv situací v Alžírsku nějak zabývalo. V takovém případě ale není splněna podmínka pravidelného přezkumu situace v bezpečné zemi původu podle čl. 37 odst. 2 procedurální směrnice (který vyžaduje „pravidelný“ přezkum, ač konkrétní limit nedává) a především § 86 odst. 4 zákona o azylu, podle kterého má pravidelný přezkum . Z již vysvětlených důvodů (srov. především bod [14] a body [19] a [20] výše) zde jinak obecně správný závěr mnohokrát judikovaný v „běžných“ azylových věcech, že zastaralost zprávy o zemi původu nelze dovozovat pouze z toho, kdy byla vypracována (stejný závěr jako nyní Nejvyšší správní soud zastává i nizozemská , srov. opět věc NL:RVS:2021:738 citovanou v bodu [17], tentokrát body 10.1 a 10.2). Podobný problém stíhá i jediný další zdroj uvedený v rozhodnutí ministerstva – kusý odkaz na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 29. 4. 2019, , stížnost č. 12148/18. Ač podle ministerstva Evropský soud pro lidská práva v dané věci rozhodl, že vyhoštěním alžírského občana z Francie do Alžírska neporušilo čl. 3 Úmluvy, opět jde o více než dva roky starý zdroj (Nejvyšší správní soud proto ani jeho relevanci blíže věcně nehodnotí).

[23] Současně se sluší dodat, že povinnosti ministerstva nekončí tím, že jednou za rok podle § 86 odst. 4 zákona o azylu aktualizuje zprávu o bezpečnosti té či oné země. Pravidelný přezkum podle čl. 37 odst. 2 směrnice v sobě nese i povinnost soustavně sledovat situaci v zemích označených za bezpečné a v případě náhlých či významných změn zvážit přehodnocení bezpečnosti (k tomu opět srov. bod 48 preambule směrnice, podobně též nizozemský rozsudek NL:RVS:2021:738 citovaný v bodu [17], body 8.6 a 10.2).

[24] I novější ze zpráv tak „přesluhuje“ o více než rok. To ale ministerstvo již koneckonců dobře ví (k tomu srov. rozsudky Krajského soudu v Brně ze dne 19. 5. 2022, čj. 41 Az 19/2021-37, a ze dne 30. 6. 2022, čj. 41 Az 47/2021-26; Nejvyššímu správnímu soudu je též z vlastní činnosti známo, že ministerstvo nyní již používá novější zprávy o Alžírsku).

[25] Již pro tento nedostatek tak v nynější věci padá domněnka bezpečnosti Alžírska a není možné použít § 2 bod 2 vyhlášky č. 328/2015 Sb.

[26] Ministerstvo musí brát v potaz též jasný požadavek čl. 37 odst. 3 procedurální směrnice, aby se zařazení na seznam bezpečných zemí zakládalo (dnes EUAA, pozn. NSS), (právě požadavky čl. 37 odst. 3 směrnice se dosud správních soudů citovaná v bodu [16] podrobněji nezabývala a jde tak o dosud neřešenou otázku). Tyto podklady ministerstvo ve vztahu k Alžírsku do úvahy v podstatě nevzalo. V použitých zprávách na ně odkázalo skutečně jen naprosto výjimečně, a to navíc jen k doložení kusých a čistě formálních tvrzení (např. toho, které mezinárodní smlouvy Alžírsko ratifikovalo, či toho – bez dalších detailů – že je součástí Evropské politiky sousedství). K posouzení, zda Alžírsko kritéria přílohy I naplňuje, se ministerstvo na tyto zdroje neobrací. Článek 37 odst. 3 samozřejmě nelze chápat dogmaticky, tj. že ministerstvo musí zkoumat stanoviska všech členských států, že bez informací z vyjmenovaných zdrojů nemůže nikdy označit zemi za bezpečnou, že nemůže použít jiné zdroje atd. Důležité však je, aby ministerstvo z těchto zdrojů vycházelo. V případě, že z nich naopak plynou poznatky o tom, že země bezpečná, musí ministerstvo svůj případný opačný závěr důkladně vysvětlit (podobně k čl. 37 odst. 3 opakovaně citovaný nizozemský rozsudek NL:RVS:2021:738, body 9.1 a9.2, včetně odkazů na dřívější judikaturu; s čl. 37 odst. 3 směrnice pracuje i francouzská Státní rada, srov. bod 6 rozhodnutí FR:CECHR:2021:437141.20210702 citovaného v bodu [17]).

[27] Spíše už jen na okraj Nejvyšší správní soud dodává, že zprávy o Alžírsku nevyhovují ani požadavkům přílohy I procedurální směrnice. Stěžovatel má pravdu, že ministerstvem shromážděné informace jsou jen povrchní a nezabývají se skoro vůbec skutečným uplatňováním práva v Alžírsku („hlavní“ zpráva z roku 2019 navíc obsahuje jen dvě strany textu, často jen formálně pojednávající o tom, co je v alžírské ústavě, co Alžírsko ratifikovalo apod.). Nejvyšší správní soud dodává, že tam, kde jsou informace výjimečně konkrétní, svědčí spíše o země. V bezpečných zemích původu musí např. fungovat [písm. d) přílohy I procedurální směrnice]. Zpráva z roku 2019 ale např. otevřeně říká, že v Alžírsku je systém opravných prostředků neefektivní a nedostatečný a že jsou často porušována základní práva v trestním řízení a při výkonu trestu odnětí svobody. Podobně starší zpráva z roku 2017 obsahuje dlouhý historický exkurz na téma sporů mezi Araby a Berbery, který ale končí informacemi o svévolném stíhání a zatýkaní berberských aktivistů. O ústavní reformě z roku 2016, která měla postavení berberského obyvatelstva vylepšit, se toho ale čtenář dozví pramálo (v podstatě jen to, že byl uznán berberský jazyk ).

(…) [29] V dalším řízení bude žalovaný postupovat podle závazného právního názoru vysloveného v tomto rozsudku [§ 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 5 s. ř. s.]. Pokud chce ministerstvo dále pracovat s domněnkou bezpečnosti Alžírska, bude muset znovu a doložit, že Alžírsko splňuje požadavky v § 2 odst. 1 písm. k) zákona o azylu a příloze I procedurální směrnice. V opačném případě stěžovatelovu žádost posoudí standardně podle § 12 až § 14b zákona o azylu.