Vydání 5/2004

Žalobce v žalobě především namítal, že výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně je nekonkrétní a nepřezkoumatelný, neboť správní orgán rozhodl o odnětí povolení k obchodování s cennými papíry z důvodu nesplnění „některých věcných, ekonomických a organizačních předpokladů“, aniž ve výroku specifikoval, které konkrétní požadavky žalobce neplní.

Další žalobní námitka spočívala v tom, že zákon o cenných papírech v § 45 odst. 3 písm. a) až c) uvádí konkrétní údaje, které je osoba žádající o povolení k obchodování s cennými papíry nebo prověřovaná osoba povinna sdělit; v § 45 odst. 3 písm. d) pak stanoví, že tato osoba je povinna uvést věcné, personální a organizační předpoklady pro výkon činnosti obchodníka s cennými papíry. Co se rozumí věcnými, personálními a organizačními předpoklady, zákon blíže nevymezuje; rámcový charakter úpravy neopustila ani novelizace dotčených ustanovení (provedená zákonem o Komisi). Podrobnější pravidla pro plnění povinností uvedených v § 47a, § 47b a § 45a zákona o cenných papírech měl stanovit prováděcí předpis, k jehož vydání zákon zmocnil Ministerstvo financí; ten však vydán nebyl.

Podle žalobce tak od účinnosti zákona o Komisi do doby vydání příslušného prováděcího právního předpisu není správní orgán zmocněn posuzovat plnění podmínek činnosti obchodníka s cennými papíry v rámci svého volného uvážení, neboť nejsou stanovena pravidla pro jeho rozhodování. Ani Komise rozhodující v I. stupni, ani prezidium nebyly oprávněny volně posuzovat, zda konkrétní postupy a opatření obchodníka s cennými papíry odpovídají pravidlům, která má na mysli zákon o cenných papírech v části třetí, v novelizovaném znění. Správní orgán měl při posuzování předpokladů brát v úvahu, že žalobce splnil podmínky zákona o cenných papírech, ve znění platném k 1. 4. 1998, bylo mu vydáno povolení k obchodování s cennými papíry, a protože právním předpisem nebyla stanovena podrobnější pravidla pro plnění povinností, jak je předpokládá novela zákona o cenných papírech, měl přizpůsobit postupy a opatření platnému zákonu o cenných papírech a nemohl je přizpůsobit neexistujícímu prováděcímu předpisu.

Žalobce dále, s odkazem na judikaturu Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva, poukazoval na to, že podmínky nebo omezení Ústavou zaručeného práva na podnikání musí být stanoveny zákonem, a to tak, aby zákon byl jasný, přesný a předvídatelný ve svých důsledcích. Tak tomu v daném případě podle žalobce není. Pojmy „věcné, personální a organizační předpoklady pro výkon činnosti obchodníka s cennými papíry“ jsou podle žalobce neurčité. Okolnost, že nebyly vydány prováděcí předpisy, nemůže podle žalobce být v neprospěch obchodníka s cennými papíry, a nemůže tak rozšiřovat diskreční pravomoc správního orgánu.

Žalobce v rámci tohoto žalobního bodu poukazoval i na to, že Komise zaslala účastníkům řízení Doporučení pro prověření předpokladů pro některé účastníky kapitálového trhu (dále jen „Doporučení“); to je však jen metodickým návodem, který nemá právní závaznost. Přestože Komise sama účastníky řízení instruovala o tom, že toto Doporučení není závazné a že správnímu orgánu bude postačovat vysvětlení, nevzala žalobcovo vysvětlení na vědomí a na základě Doporučení pak rozhodla o zrušení povolení z důvodu nesplnění některých předpokladů.

Žalobce vytýkal, že důkazní stav byl v řízení o rozkladu doplněn o další zásadní důkazy, v rozporu s ustanovením § 33 odst. 2 správního řádu žalobci nebyla dána možnost uplatnit zákonné právo se k takto doplněnému podkladu pro rozhodnutí vyjádřit a navrhnout jeho doplnění. Před vydáním rozhodnutí jej správní orgán I. stupně neseznámil s tím, že by mu v případě neexistence dokumentů (Organizační řád, Reklamační řád apod.) postačovalo vysvětlení, proč tyto dokumenty neexistují a jakým jiným alternativním způsobem obchodníci s cennými papíry plnění příslušných povinností zajišťují. Žalobce dovodil, že žalovaná mu tak nedala možnost se k podkladům rozhodnutí vyjádřit.

Konečně žalobce namítal, že jej správní orgán I. stupně poškodil, když rozhodl s vyloučením odkladného účinku rozkladu a v rozporu s požadavkem ustanovení § 55 správního řádu naléhavost vyloučení odkladného účinku nezdůvodnil.

Žalovaná námitky žalobce zpochybnila. Poukázala na to, že zákonodárce tím, že ji oprávnil, aby v příslušném řízení vycházela z posouzení věcných, personálních, organizačních a ekonomických předpokladů pro výkon činnosti obchodníka s cennými papíry, aniž je blíže vymezil, záměrně vytvořil široký diskreční prostor pro žalovanou jako aplikující orgán státní správy k odbornému posouzení, zda konkrétní okolnosti naplňují požadavek dostatečného zázemí pro činnost obchodníka s cennými papíry. Žalovaná má za to, že vymezený prostor správní diskrece využila přesně v souladu s jeho smyslem.

K nevydání prováděcích předpisů žalovaná uvedla, že zákon o Komisi neobsahuje zmocnění k provedení pojmů „věcné, personální a organizační předpoklady k činnosti obchodníka s cennými papíry“, ale výhradně k podrobnostem vztahujícím se k ustanovení § 47a, § 47b, popř. § 45a zákona o cenných papírech. Konkretizace předpokladů, jejichž posouzení bylo základem řízení podle § 32 zákona o Komisi, byla ponechána plně na správním uvážení žalované, bez ohledu na to, zda dojde k vydání předmětných prováděcích předpisů.

Žalovaná poukázala též na to, že její správní uvážení v uvedeném řízení nebylo bezbřehé, bylo limitováno zákonným rámcem činnosti a organizace obchodování s cennými papíry a vycházelo i z jejích odborných znalostí tuzemského kapitálového trhu. Žalovaná rovněž odmítla žalobcovo tvrzení, že rozhodovala podle metodiky, jejíž nezávaznost opakovaně deklarovala a jíž pouze předem naznačila obecné meze své budoucí správní diskrece.

Pokud jde o vytýkané porušení ustanovení § 33 odst. 2 správního řádu, žalovaná dovodila, že zákonným požadavkům dostála. V průběhu celého řízení postupovala v plné součinnosti se žalobcem, naposledy dne 13. 12. 1999 umožnila žalobci nahlédnout do spisu a pořídit si z něj výpisy v souladu s ustanovením § 23 správního řádu; v reakci na tuto možnost doplnil žalobce podáním ze dne 17. 12. 1999 další podklady pro rozhodnutí, ke kterým žalovaná v žalobou napadeném rozhodnutí rovněž přihlížela. Ve II. stupni rozhodovala výhradně na základě podkladů shromážděných orgánem I. stupně nebo postupně doplněných žalobcem, a tedy jemu důvěrně známých.

Podle názoru žalované plyne vyloučení odkladného účinku rozkladu přímo ze zákona (§ 10 odst. 5 zákona o Komisi), podle něhož nemá rozklad podaný proti rozhodnutí žalované o odnětí povolení podle zvláštních zákonů odkladný účinek. Odnětí povolení vydané podle § 32 odst. 1 zákona o Komisi je takovým rozhodnutím podle zvláštního zákona, neboť citované ustanovení má charakter přechodného ustanovení k souběžné novelizaci zákona o cenných papírech provedené v části třetí zákona o Komisi; terminologický rozdíl mezi § 10 odst. 5 a § 32 odst. 1 zákona o Komisi (odejmutí povolení – zrušení povolení) nepovažuje žalovaná za důvod pro vynětí rozhodnutí o zrušení povolení z dosahu ustanovení § 10 odst. 5 zákona, neboť hmotněprávní důsledky míří na totožný stav – nucené odebrání povolení z důvodu nesplnění požadavků pro výkon činností stanovených zákonem o cenných papírech po novele provedené zákonem o Komisi.

Postupně uvedené žalobní námitky Nejvyšší správní soud uvážil a až na poslední z nich učinil závěr o jejich nedůvodnosti, byť se s argumenty žalované ztotožnil jen částečně. Přitom se řídil následujícími úvahami:

Ustanovení § 32 zákona o Komisi opravňuje správní orgán zahájit řízení o prověření předpokladů k dalšímu výkonu činnosti obchodníka s cennými papíry a na základě výsledků posouzení jeho předpokladů pro výkon této činnosti rozhodnout o tom, že povolení vydaná před účinností novely zákona o cenných papírech provedené zákonem o Komisi se zrušují, mění nebo zůstávají v platnosti. Pro určitost výroku takového rozhodnutí je proto třeba, aby správní orgán jednoznačně vyjádřil, v jakém řízení rozhoduje, o jaké věci rozhoduje a jaký závěr činí. Jestliže žalovaná ve výroku napadeného rozhodnutí odkazem na užití ustanovení § 32 bodu 1 zákona o Komisi specifikovala řízení a předmět, o němž rozhoduje, konkretizovala žalobcovo povolení k výkonu činnosti, jehož další trvání prověřuje, a jednoznačně, v souladu s příslušným zákonným ustanovením, vyjádřila svůj závěr o zrušení uděleného povolení, je výrok napadeného rozhodnutí dostatečně určitý a konkrétní.

Zákon o Komisi ve své části třetí novelizoval zákon o cenných papírech. V této novele mimo jiné, byť v obecné poloze, podstatně šířeji vymezil povinnosti obchodníků s cennými papíry; vymezil minimální výši základního jmění obchodníka s cennými papíry (§ 45a), pravidla organizace vnitřního provozu (§ 47a) a pravidla jednání ve vztahu k zákazníkům (§ 47b). I když novela tyto nově vymezené povinnosti stanoví s určitou mírou obecnosti (s předpokladem podrobnějšího rozvedení v prováděcích předpisech), je nepochybné, jaké požadavky na obchodování s cennými papíry klade, což znamená i podstatné zvýšení nároků kladených na činnost obchodníků s cennými papíry po účinnosti této novely ve srovnání se stavem před novelizací. Proto také, i když ustanovení § 45 odst. 3 zákona, vymezující náležitosti žádosti o povolení k obchodování s cennými papíry, a stejně tak i ustanovení § 46 odst. 1, vázající rozhodnutí o povolení k obchodování s cennými papíry na posouzení věcných, personálních a organizačních předpokladů pro výkon činnosti obchodníka s cennými papíry, zůstalo novelizací nedotčeno, je nepochybné, že po účinnosti novely musí správní orgán při rozhodování o povolení k obchodování s cennými papíry vycházet z posouzení předpokladů pro výkon této činnosti ve vztahu k nově zákonem vymezeným nárokům kladeným na obchodníky s cennými papíry a jim nově a šířeji vymezenému okruhu povinností. Novelizace zákona o cenných papírech tak – při formálně zachovaném rozsahu náležitostí žádosti o povolení obchodování s cennými papíry i obsahu jejich posuzování – tato ustanovení naplnila novým obsahem.

Zakládá-li proto ustanovení § 32 bodu 1 zákona o Komisi, které je v důsledku svého zařazení do části třetí tohoto zákona přechodným ustanovením vztahujícím se k novelizaci zákona o cenných papírech, Komisi oprávnění zahájit správní řízení s osobami, jimž bylo uděleno povolení k obchodování s cennými papíry podle zákona o cenných papírech před touto novelizací (tzv. „přelicencování“), a ukládá-li bod 2. tohoto ustanovení prověřovaným osobám povinnost doložit věcné, personální a organizační předpoklady pro další výkon činnosti obchodníka s cennými papíry s tím, že správní orgán má při rozhodování vycházet z posouzení věcných, personálních, organizačních a ekonomických předpokladů prověřovaných osob pro výkon této činnosti a z posouzení vzájemné slučitelnosti současného výkonu činností uvedených v § 46 odst. 2 zákona o cenných papírech z hlediska zabránění vzniku střetu zájmů, zakládá tak Komisi oprávnění posoudit, zda ten, komu bylo uděleno povolení k obchodování s cennými papíry před účinností novely, má vytvořeny předpoklady pro výkon činnosti po účinnosti této novely zákona o cenných papírech. Rozhodování podle § 32 zákona o Komisi tak u osob, jimž bylo obchodování s cennými papíry již dříve povoleno, sleduje stejný účel jako řízení o udělení povolení k obchodování s cennými papíry podle § 46 odst. 1 zákona o cenných papírech u nových žadatelů, tedy ověřit, zda mají předpoklady k takové činnosti, a to v nových, zákonem vymezených podmínkách pro tuto činnost.

Zákon o cenných papírech v § 45 odst. 3 ukládá žadateli o povolení k obchodování s cennými papíry povinnost v žádosti uvést, jaké má věcné, personální, organizační předpoklady pro výkon činnosti obchodníka s cennými papíry. Je na správním orgánu tyto předpoklady posoudit (§ 46 odst. 1) a na základě tohoto posouzení rozhodnout, zda udělí povolení k obchodování s cennými papíry či nikoliv. Není jeho povinností usměrňovat žadatele v tom, jaké konkrétní předpoklady pro povolovanou činnost si má vytvořit, aby zákonným požadavkům na výkon této činnosti kladeným dostál, ale pouze konfrontovat předpoklady, které si žadatel pro zamýšlený výkon činnosti obchodníka s cennými papíry vytvořil a správnímu úřadu sdělil, se zákonnými požadavky kladenými na výkon této činnosti a posoudit, zda zákonným požadavkům vyhovují či nikoliv. Je proto věcí žadatele o udělení povolení, aby si pro zamýšlenou činnost vytvořil takové věcné, personální a organizační předpoklady k zajištění plnění povinností, které zákon obchodníkovi s cennými papíry ukládá a uvedl je v žádosti; po správním orgánu, i když se na toto řízení vztahuje správní řád, nelze požadovat, aby zjišťoval, zda si žadatel vytváří či vytvořil pro zamýšlenou činnost i další předpoklady, o nichž ho neinformoval.

Nejinak je tomu i v případě přechodného ustanovení § 32 zákona o Komisi. Závěr o existenci předpokladů pro další výkon činnosti podle § 32 bodu 2 zákona o Komisi, a tím i o dalším osudu již dříve vydaného povolení k obchodování s cennými papíry, je tak výsledkem hodnotící úvahy rozhodujícího správního orgánu o důkazech v řízení shromážděných, jimiž prověřovaná osoba správnímu orgánu doložila věcné, personální a organizační a ekonomické předpoklady pro další výkon činnosti obchodníka s cennými papíry.

Žalobce (ale ostatně i žalovaný, jak tomu nasvědčuje jeho vyjádření k žalobě) se mýlí, má-li za to, že rozhodování o zrušení, změně či zachování platnosti dříve vydaných povolení k obchodování s cennými papíry podle § 32 zákona o Komisi je rozhodováním na základě volného uvážení správního orgánu. O diskreční právo správního orgánu by se jednalo tehdy, byla-li by správnímu orgánu dána volnost zvolit jedno z více právně dovolených řešení. Tak tomu ovšem v dané věci není. Předpoklad zákona, že výsledkem tohoto řízení může být zrušení, změna nebo zachování platnosti dříve vydaného povolení, neznamená, že správní orgán by se mohl volně rozhodnout, zda povolení zruší, změní nebo zachová, ale pouze to, že správní orgán na základě v řízení shromážděných podkladů a jejich se zákonem založenými povinnostmi obchodníků s cennými papíry může (resp. pokud takové řízení vyvolal, tak pak i musí) posoudit, zda prověřovaná osoba má vytvořeny předpoklady pro další výkon činnosti obchodníka s cennými papíry v rozsahu odpovídajícím dříve vydanému povolení, nebo sice předpoklady pro další výkon této činnosti má, ale v jiném rozsahu, než k jakému ji opravňuje dříve vydané povolení, anebo do budoucna předpoklady pro obchodování s cennými papíry nemá; takovému úsudku pak musí odpovídat i závěr o zachování, změně nebo zrušení dříve vydaného povolení. Nejedná se tedy o volné správní uvážení, ale o volné hodnocení důkazů, které správnímu orgánu obecně náleží (§ 34 odst. 5 správního řádu).

Žalobci lze přisvědčit v tom, že zákon sám konkrétně nestanoví, co se rozumí věcnými, personálními a organizačními předpoklady, neobsahuje však ani zmocnění tyto pojmy vymezit prováděcím předpisem. Jak již bylo výše vyloženo, je účelem řízení podle § 32 zákona o Komisi prověřit, zda ten, komu bylo uděleno povolení před účinností novely, má vytvořeny předpoklady pro výkon této činnosti i nadále. Hodnotící úvaha správního orgánu je tak limitována zákonným vymezením požadavků na obchodníky s cennými papíry a povinnostmi, jež jim zákon pro výkon této činnosti nově ukládá.

Zákon o cenných papírech v § 45a, § 47a a § 47b předpokládá vydání prováděcích předpisů, jimiž budou v těchto ustanoveních obsažené podmínky pro obchodování s cennými papíry podrobně upraveny. To se nestalo. Samo nevydání prováděcích předpisů však nebrání tomu, aby správní orgán mohl posuzovat splnění předpokladů pro výkon činnosti obchodníka s cennými papíry podle § 46 odst. 1 zákona o cenných papírech nebo pro další výkon této činnosti podle § 32 bodu 2 zákona o Komisi.

Je nepochybně nežádoucím stavem, nerespektuje-li moc výkonná požadavek zákonodárce vydat prováděcí předpis, k jehož vydání byla zákonem zmocněna. Je však současně třeba mít na zřeteli, že v intencích čl. 79 odst. 3 Ústavy se prováděcí předpis může pohybovat jen v mezích zákona a k jeho provedení. I kdyby příslušné vyhlášky vydány byly, nemohly by nad rámec zákona založit povinnosti jiné nebo více povinností, než jak činí sám zákon, či omezit okruh povinností stanovených zákonem, k jehož provedení mají být vydány. Nedostatek existence prováděcích předpisů sám o sobě nemůže zpochybnit oprávnění správního orgánu vést řízení a rozhodovat podle § 32 zákona o Komisi, popř. podle § 46 zákona o cenných papírech, za předpokladu, že správní orgán předpoklady pro výkon, resp. další výkon, činnosti obchodníka s cennými papíry posuzuje ve vztahu k ustanovením zákona o cenných papírech a zvláštních zákonů, které ukládají povinnosti obchodníkovi s cennými papíry.

Ustanovení § 33 odst. 2 správního řádu ukládá správnímu orgánu povinnost umožnit účastníkům řízení vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě navrhnout potřebná doplnění. Jestliže v dané věci měl žalobce možnost do spisu nahlížet a této možnosti v krátkém časovém odstupu před vydáním rozhodnutí i využil, stejně jako využil možnosti navrhnout potřebná doplnění zasláním dalších podkladů, k nimž žalovaná v rozhodnutí přihlížela, a jestliže podklady rozhodnutí shromážděné v rozkladovém řízení, z nichž pak orgán rozhodující o rozkladu vycházel ve svém rozhodnutí, byly předloženy výhradně žalobcem samým, nebyl na svých právech zkrácen.

Správní orgán I. stupně naproti tomu pochybil, jestliže dovodil, že odnětí odkladného účinku rozkladu nastalo ze zákona, neboť měl o případném odnětí odkladného účinku rozhodovat postupem podle § 55 odst. 2 správního řádu. Ustanovení § 10 odst. 5 zákona o Komisi je součástí části první dílu druhého (§ 7 až § 12) zákona o Komisi, který upravuje státní dozor. Podle ustanovení § 7 odst. 2 podléhá státnímu dozoru plnění povinností stanovených vymezenému okruhu subjektů zákonem o Komisi a zvláštními zákony a dále plnění povinností a podmínek stanovených v pravomocných rozhodnutích Komise. Ustanovení § 10 pak upravuje pravidla řízení ve věcech opatření k nápravě a sankcí.

Řízení a rozhodování podle § 32 zákona o Komisi není možno podřadit pod výkon státního dozoru. V tomto řízení se totiž nerozhoduje o plnění povinností stanovených zákonem pro výkon činnosti obchodníka s cennými papíry, ale prověřují se předpoklady pro další výkon činnosti obchodníka s cennými papíry.

Poté, co žalovaný rozhodl o rozkladu, nebylo již možno toto pochybení správního orgánu I. stupně napravit; pokud však rozkladový orgán právem dospěl v rozhodnutí o rozkladu k závěru, že jsou dány důvody pro zrušení žalobcova povolení k obchodování s cennými papíry, nemohl ani nesprávný právní názor o odnětí odkladného účinku rozkladu vést ke zrušení napadeného rozhodnutí soudem.