Vydání 2/2026

[25] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda se v dané věci jedná o kompetenční spor, k jehož projednání je příslušný. Podle § 97 odst. 1 s. ř. s. soud rozhoduje kladný nebo záporný kompetenční spor, jehož stranami jsou – mimo jiné – ústřední správní úřady navzájem. Podle zákona č. 2/1969 Sb. jsou Ministerstvo práce a sociálních věcí (§ 1 bod 5 ve spojení s § 9 odst. 1), Ministerstvo spravedlnosti (§ 1 bod 7 ve spojení s § 11 odst. 1) i Ministerstvo vnitra (§ 1 bod 8 ve spojení s § 12 odst. 1) ústředními orgány státní správy. Podmínka § 97 odst. 1 s. ř. s. je splněna.

[26] Nejvyšší správní soud se dále zabýval namítanou neexistencí správního řízení, v němž by spor vznikl a z toho plynoucí neexistencí kompetenčního sporu. Přezkumné řízení, kterého chce žalobce dosáhnout, se zahajuje z moci úřední a zákon výslovně stanoví, že podnět účastníka není návrhem na zahájení řízení (§ 94 odst. 1 správního řádu). Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu pak plyne, že žalobce nemá veřejné subjektivní právo na to, aby bylo zahájeno přezkumné řízení (rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019-39, č. 4178/2021 Sb. NSS, bod 86, a na něj navazující , např. rozsudek NSS ze dne 29. 10. 2024, čj. 2 As 125/2024-43, bod 16).

[27] V souladu se závěrem zrušujícího nálezu sp. zn. III. ÚS 1951/21 Nejvyšší správní soud odkazuje na závěry své ustálené judikatury v kompetenčních sporech, podle níž je kompetenčním sporem ve smyslu § 97 s. ř. s., o němž rozhoduje Nejvyšší správní soud, i situace jako ta v projednávané věci, v níž několik ústředních orgánů státní správy popírá svoji pravomoc zabývat se podnětem k provedení (zahájení) přezkumného řízení a případně přezkumné řízení zahájit (rozsudek kompetenčního senátu NSS ze dne 26. 6. 2018, čj. Komp 2/2016-21, č. 3777/2018 Sb. NSS, body 18 a 19, a na něj navazující usnesení kompetenčního senátu NSS ze dne 15. 6. 2023, čj. Komp 1/2023-59, bod 9).

[28] Nejvyšší správní soud má proto pravomoc projednat a rozhodnout předložený záporný kompetenční spor.

[29] Na úvod Nejvyšší správní soud poznamenává, že nemohl přihlédnout k usnesení vlády č. 1021 a jím schválenému návrhu zákona, kterým se mění zákony v souvislosti s veřejným opatrovnictvím, protože se nejedná o platné právní předpisy.

[30] Z předložené spisové dokumentace je zřejmé, že předmětem kompetenčního sporu je určení správního orgánu příslušného zabývat se podnětem k provedení přezkumného řízení ve věci žádosti žalobce o nahlížení do spisové dokumentace vedené veřejným opatrovníkem, kterým je Městská část Praha 13.

[31] Nejvyšší správní soud je vázán právním názorem a závěry vyslovenými Ústavním soudem ve zrušujícím nálezu (čl. 89 odst. 2 Ústavy). Při posouzení věci tedy vyšel z toho, že výkon funkce veřejného opatrovníka dle § 119c odst. 3 zákona o hlavním městě Praze (§ 149b odst. 3 zákona o obcích) je výkonem přenesené působnosti. Veřejné opatrovnictví je tedy (nevrchnostenskou) státní správou, jejíž výkon byl zákonem svěřen obci, respektive v Praze městské části jako veřejnoprávní korporaci, tj. právnické osobě (zde veřejného práva).

[32] Obec (v Praze městská část) při výkonu veřejného opatrovnictví, resp. funkce veřejného opatrovníka, vykonává (přenesenou) působnost v oblasti veřejné správy, a to správy nevrchnostenské. V tomto ohledu jde o jistý protimluv, neboť i odborná literatura vcelku jednotně chápe výkon působnosti v oblasti veřejné správy ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu výlučně jako autoritativní postup správních orgánů vůči adresátům veřejné správy v podobě vrchnostenské veřejné správy spojené s realizací veřejné moci (usnesení zvláštního senátu ze dne 21. 5. 2008, čj. Konf 31/2007-82, č. 1675/2008 Sb. NSS, či výše uvedený rozsudek NSS čj. 4 As 110/2022-28, body 18 a 19; § 1. In: Jemelka, L.; Pondělíčková, K.; Bohadlo, D.: . 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2019, komentář k § 1, s. 3; Potěšil, L. § 1. In: Potěšil, L.; Hejč, D.; Rigel, F.; Marek, D. . 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 8.). Na výkon nevrchnostenské správy realizované prostředky jak soukromého, tak i veřejného práva tak správní řád přímo nedopadá (viz usnesení zvláštního senátu čj. Konf 31/2007-82). Nicméně, jak uvedl Ústavní soud ve zrušujícím nálezu s poukazem na výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 110/2022-28, samotná skutečnost, že se o výkonu veřejného opatrovnictví ani o úkonech veřejného opatrovníka nevede (formální) správní řízení ve smyslu § 9 správního řádu, přičemž nejde ani o jinou činnost dle části čtvrté správního řádu, neboť i ta se týká vrchnostenské veřejné správy, neznamená, že se správní řízení nemůže vést o nahlížení do dokumentace vedené při výkonu veřejného opatrovnictví.

[33] Nejprve se však Nejvyšší správní soud vyjádří k tomu, proč podle něj nepřichází v úvahu, jako důvod, proč nelze o nahlížení do spisu rozhodovat ve správním řízení, široký výklad dohledové pravomoci opatrovnických soudů podle § 48 zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních (dále jen „z. ř. s.“), nastíněný v bodu 67 zrušujícího nálezu. Je-li výkon veřejného opatrovnictví, respektive funkce veřejného opatrovníka, výkonem přenesené působnosti v oblasti veřejné správy, jde bez dalšího o činnost spadající do moci výkonné. Zasahuje-li moc výkonná do právní sféry jednotlivců, lze se zásadně obrátit na moc soudní, aby takový zásah přezkoumala (čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 4 Ústavy). Působení veřejné správy je zásadně pod ochranou správních soudů. Má-li být působení veřejné správy pod ochranou jiných soudů, je třeba výslovného a jednoznačného zmocnění zákonodárce v mezích ústavních mantinelů. Takovým zmocněním je např. část pátá občanského soudního řádu upravující pravomoc soudů v občanském soudním řízení ve věcech vyplývajících ze vztahů soukromého práva, o nichž bylo rozhodnuto správním orgánem. Případně § 324a odst. 3 trestního řádu, jenž zavádí pravomoc trestních soudů k přezkumu rozhodnutí ředitele věznice, jako orgánu veřejné správy, o umístění odsouzeného do některého z oddělení věznice s ostrahou. Ve specifických případech poskytuje ochranu proti působení veřejné správy Ústavní soud. Jiným příkladem zmocnění je jistě též právě § 48 z. ř. s., podle nějž soud v občanském soudním řízení dohlíží, zda opatrovník plní řádně své povinnosti. K tomu může činit vhodná opatření. Toto stručné ustanovení lze považovat za jednoznačné přiznání pravomoci soudům v občanském soudním řízení k dohledu nad výkonem funkce (i veřejného) opatrovníka, který je právě v případě veřejného opatrovníka nevrchnostenskou veřejnou správou. Podle Nejvyššího správního soudu však uvedené ustanovení bez opory v samotném textu neumožňuje natolik široký výklad dohledové činnosti, jenž by vedl k založení pravomoci opatrovnických soudů k přezkumu procesu vyřizování žádostí o nahlížení do spisové dokumentace vedené při výkonu veřejného opatrovnictví, o čemž se, jak uvedeno dále, vede dle Ústavního soudu správní řízení. Pravomoc orgánů veřejné moci by neměla být založena soudním výkladem jdoucím za horizont textu právní úpravy, neboť by docházelo k nepřiměřené a nikoli nezbytné ingerenci moci soudní do moci zákonodárné, potažmo moci výkonné, pokud by o nahlížení do spisu rozhodovaly soudy v občanském soudním řízení namísto orgánu veřejné správy. Nadto, podle § 48 odst. 1 z. ř. s. opatrovnický soud dohlíží, zda opatrovník plní řádně své povinnosti. Předmětem dohledu je tedy vztah mezi opatrovancem a opatrovníkem. Otázka nahlížení do spisové dokumentace opatrovníka třetí osobou se však tomuto předmětu dohledu opatrovnického soudu vymyká.

[34] V rozsudku čj. 4 As 110/2022-28 Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že i v případě výkonu nevrchnostenské správy v podobě kolizního, resp. obecněji veřejnoprávního opatrovnictví majícího primárně soukromoprávní rozměr (v případě veřejného opatrovnictví plynoucí ze samotné jeho úpravy v občanském zákoníku), je o žádosti o nahlížení do spisu vedeno správní řízení (ve smyslu § 9 správního řádu). Dospěl k tomu na základě splnění čtyř znaků: (i) napadené rozhodnutí (odvolací rozhodnutí Magistrátu města Brna o zamítnutí odvolání a potvrzení rozhodnutí Úřadu městské části města Brna, Brno Bohunice) vydal správní orgán; (ii) při rozhodování o povolení nahlédnout do spisu bylo rozhodováno o právech a povinnostech žadatele; (iii) rozhodování se dělo v oblasti veřejné správy; a (iv) bylo způsobilé se negativně projevit v právní sféře žadatele jako adresáta veřejné správy.

[35] Ústavní soud v bodu 66 zrušujícího nálezu s odkazem na výše uvedené závěry rozsudku čj. 4 As 110/2022-28 tedy poukázal na to, že je nutné rozlišovat mezi samotným výkonem veřejnoprávního opatrovnictví na jedné straně a nahlížením do spisové dokumentace vedené o takovém výkonu opatrovnictví na straně druhé.

[36] Skutečnost, že Nejvyšší správní soud v posledně uvedeném rozsudku uvedené závěry učinil pro účely posouzení, zda takový postup podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví, zatímco v projednávané věci jde o posouzení „toliko“ pro účely přezkumného řízení uvnitř veřejné správy, není v tomto ohledu rozhodná. Stejně tak není podstatné, že uvedené závěry Nejvyšší správní soud tehdy formuloval ve vztahu ke koliznímu opatrovnictví podle zákona o sociálně právní ochraně dětí, jenž v § 55 obsahuje výslovnou úpravu vedení spisové dokumentace a nahlížení do ní. Jak výslovně uvádí důvodová zpráva k zákonu č. 242/2024 Sb. [zvláštní část – k bodům 116 až 120 (§ 55)], jímž byl s účinností od 1. 1. 2025 změněn mimo jiné § 55 zákona o sociálně právní ochraně dětí, nahlížení do spisové dokumentace vedené podle tohoto zákona probíhalo a probíhá primárně v obecném režimu § 38 správního řádu, přičemž zákon o sociálně právní ochraně dětí upravuje toliko důvodné odchylky od obecné právní úpravy. Podle Nejvyššího správního soudu proto nelze tedy tvrdit, že zákon o sociálně právní ochraně dětí obsahuje samostatnou komplexní úpravu nahlížení do spisové dokumentace vedené podle tohoto zákona, jež je zcela nezávislá na obecné úpravě ve správním řádu, a bez níž by v režimu zákona o sociálně právní ochraně dětí nahlížení nebylo možné. Z rozsudku čj. 4 As 110/2022-28 i z uvedené důvodové zprávy plyne, že důvodem pro užití správního řádu pro vyřízení žádosti o nahlížení do spisové dokumentace je totiž již sama skutečnost, že se o této žádosti vede formální správní řízení.

[37] Z výše uvedeného shrnutí průběhu projednávané věci je podle Nejvyššího správního soudu zřejmé, že tyto čtyři znaky byly v základní rovině splněny i nyní, a to již z důvodu podobnosti tehdy a nyní projednávané věci, neboť se obě týkaly rozhodování o nahlížení do spisové dokumentace vedené v souvislosti s výkonem veřejnoprávního opatrovnictví – tehdy kolizního, nyní veřejného. Magistrát i úřad jsou rovněž orgány územního samosprávného celku, a tedy správními orgány ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu [resp. § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Při rozhodování o žádosti žalobce rozhodovaly o konkrétním žalobcově právu na nahlížení do spisové dokumentace vedené veřejným opatrovníkem jeho matky. Rozhodování se dělo v oblasti veřejné správy a bylo způsobilé se negativně projevit v právní sféře žalobce. V daném případě tedy podle zákona mělo být vedeno správní řízení o žádosti žalobce o nahlížení do dokumentace vedené při výkonu veřejného opatrovnictví. V tom případě musí mít žalobce možnost též podání podnětu k zahájení přezkumného řízení ve smyslu § 94 a násl. správního řádu. Zbývá tedy vyřešit otázku, který správní orgán je příslušný k vyřízení takového podnětu.

[38] Žalobce podal podnět k zahájení přezkumného řízení ve věci rozhodnutí magistrátu vydaného v přenesené působnosti. Podnět k zahájení přezkumného řízení by měl vyřídit orgán, který je příslušný vést přezkumné řízení. Jen ten je totiž díky své specializaci schopen správně posoudit podmínky pro zahájení přezkumného řízení. Ostatně, správní řád v § 42 rovněž upravuje postoupení podnětu příslušnému orgánu. Proto Nejvyšší správní soud zkoumal, kdo – pokud vůbec někdo – je příslušný vést přezkumné řízení ve věci nahlížení do spisu veřejného opatrovníka.

[39] Přezkumné řízení vede dle § 95 správního řádu správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal. Nadřízeným správním orgánem je ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon. Neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který podle správního řádu rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor (§ 178 odst. 1 správního řádu). Nadřízeným orgánem úřadu (městské části Praha 13), jako orgánu této městské části, v řízeních vedených v přenesené působnosti (tj. i ve věcech veřejného opatrovnictví – § 119c odst. 3 zákona o hlavním městě Praze; bod [31] výše) je magistrát [§ 81 odst. 3 písm. a) uvedeného zákona ve spojení s § 178 odst. 1 správního řádu; Vedral, J. 2. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 1408]. Pro účely přezkumu rozhodnutí vydaného magistrátem, jako orgánem hlavního města Prahy, ve správním řízení je nadřízeným orgánem magistrátu příslušné ministerstvo, do jehož působnosti náleží oblast přenesené působnosti hlavního města Prahy [§ 118 odst. 3 písm. b) zákona o hlavním městě Praze ve spojení s § 178 odst. 1 správního řádu; Děvěrová, M. § 188 odst. 1 až 3. In: Děvěrová, M. a kol. Wolters Kluwer). Přezkumné řízení by tedy mělo vést věcně příslušné ministerstvo.

[40] K posouzení žádosti o nahlížení do jakékoli dokumentace je nutné znát dotčenou věcnou oblast. O takové žádosti proto rozhoduje orgán, který spis vede. V dalším stupni pak nadřízený správní orgán dle agendy, která je předmětem spisu. Podstatná je tedy materie, nikoliv vedení spisové služby.

[41] To znamená, že pro posouzení věci je zásadní věcná oblast, o niž jde, a nikoliv to, že žalobce žádal o nahlížení do spisu. Názor Ministerstva spravedlnosti obsažený v přípisu ze dne 10. 4. 2018, že rozhodné je vedení spisu dle správního řádu, respektive spisová služba, jejichž gestorem je Ministerstvo vnitra, je mylný. V opačném případě by totiž dle § 12 odst. 1 písm. e) zákona č. 2/1969 Sb. bylo ve všech věcech nahlížení do všech správních (i nesprávních) spisů vždy příslušné Ministerstvo vnitra. To je závěr, protože by Ministerstvo vnitra rozhodovalo o nahlížení do spisů, jejichž agendu nezná, a nemůže tedy ani posoudit právní zájem na nahlížení. Není proto možné relativně obecný § 12 odst. 1 písm. e), resp. odst. 2 zákona č. 2/1969 Sb. (podle nichž je Ministerstvo vnitra ústředním orgánem státní správy pro archivnictví a spisovou službu a dále plní koordinační úlohu v oblasti správního řízení, správního trestání, spisové služby a postupů podle kontrolního řádu) chápat jako kompetenční normu zakládající pravomoc Ministerstva vnitra rozhodovat o nahlížení do spisu v jakékoli oblasti veřejné správy.

[42] Nyní projednávaná věc se v rozhodných rysech odlišuje od věcí sp. zn. Komp 4/2010, Komp 2/2016 a Komp 3/2011. V těchto věcech Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že ústředním správním orgánem ve věcech daní a poplatků (včetně poplatků za komunální odpad, za znečišťování ovzduší, jakož i nákladů správního řízení, při jehož správě se postupuje podle daňového řádu), tedy jakýmsi ústředním správcem daně, je podle § 4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb. Ministerstvo financí; ledaže by zvláštní právní úprava (vůči zákonu č. 2/1969 Sb.) stanovila jinak. Tak tomu však v tehdy projednávaných věcech nebylo. Klíčová přitom byla úvaha, že nadřízeným orgánem je správce daně nejblíže nadřízený správci daně, který napadené rozhodnutí vydal. Takto specifická situace však v projednávané věci nenastala.

[43] Nyní projednávaná věc se rovněž liší od věci sp. zn. Komp 2/2021, v níž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že k projednání odvolání proti rozhodnutí krajského úřadu o námitce podjatosti v řízení o přestupku proti pořádku ve státní správě vyskytujícím se na více úsecích státní správy dle § 2 odst. 2 písm. e) zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích, je Ministerstvo vnitra. Je tomu tak nezávisle na oblasti veřejné správy, do níž spadá věc projednávaná ve „zdrojovém“ přestupkovém řízení, v němž svědek podal nepravdivou výpověď, čímž spáchal přestupek dle uvedeného ustanovení. V tehdejší věci byla rozhodující skutečnost, že řízení o přestupku proti pořádku ve státní správě vyskytujícím se na více úsecích státní správy je samostatným řízením, které není závislé na primárním řízení, v němž došlo k podání nepravdivé výpovědi. Oproti tomu v nyní projednávané věci není žádné samostatné primární a samostatné sekundární správní řízení, nýbrž jen jedno správní řízení, jež je obsahově, odborně i personálně provázáno se samotným výkonem veřejného opatrovnictví.

[44] Věcně příslušným ministerstvem pro vedení přezkumného řízení ve věci nahlížení do opatrovnického spisu vedeného k výkonu veřejného opatrovnictví tedy bude ministerstvo, do jehož věcně spadá veřejné opatrovnictví jako výkon přenesené nevrchnostenské správy.

[45] Opatrovnictví v projednávané věci vykonává veřejnoprávní , konkrétně obec. Soud jmenuje opatrovníka člověku, je-li to potřeba k ochraně jeho zájmů, nebo vyžaduje-li to veřejný zájem. Opatrovnictví je institutem soukromého práva, a to i v případě, že se jedná o tzv. veřejného opatrovníka. Dle § 471 odst. 2 občanského zákoníku je veřejný opatrovník ustanoven až subsidiárně v případě, že tu není žádná jiná vhodná osoba.

[46] Osoba neschopná obstarat své záležitosti nesmí zůstat bez ochrany. Tu v posledku, pokud tu není nikdo jiný, zajistí stát, který chrání zájmy a práva opatrovance, a jedná se tak z jeho strany o ochranu zájmů osoby a člověka jako takového (bod 44 zrušujícího nálezu). Z uvedeného popisu plyne, že jde o projev sociální politiky státu, která se vyznačuje ochranou funkcí, zejména vůči zranitelným osobám. Sociální politika je pak obecně agendou Ministerstva práce a sociálních věcí, jak plyne již z jeho názvu.

[47] Ustanovení § 9 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., které vymezuje působnost Ministerstva práce a sociálních věcí, veřejné opatrovnictví výslovně nezmiňuje. Podle tohoto ustanovení .

[48] Veřejné opatrovnictví je projevem pomoci a ochranné funkce státu (týká se osob, které potřebují zvláštní pomoc poskytovanou veřejným opatrovníkem), a proto je lze považovat za další otázku sociální politiky ve smyslu citovaného § 9 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb.