Vydání 10/2017

Právní názor zvláštního senátu

(...) [14] Výkon praxe advokátního koncipienta je jednou z cest ke splnění vstupních podmínek pro připuštění k advokátní zkoušce či jiné profesní zkoušce v oblasti tzv. kvalifikovaných právnických profesí (advokáta, notáře, soudního exekutora, soudce, státního zástupce). Advokátní má zákonem předvídané specifické postavení (viz zejm. § 38 a § 39 zákona o advokacii), z něhož vyplývají specifická práva a povinnosti. Je tedy zjevné, že zapsání do seznamu advokátních koncipientů představuje ve své podstatě úkon České advokátní komory jako zákonem stanoveného a rozhodovací pravomocí nadaného vykonavatele veřejné správy při regulaci vstupu do advokacie. Jde o jednání Komory při ochraně veřejného zájmu, konkrétně zájmu na patřičné profesní úrovni výkonu advokacie a zprostředkovaně i jiných tzv. kvalifikovaných právnických profesí. Komora jedná vrchnostensky, neboť autoritativně posuzuje splnění zákonných podmínek pro zápis, a podle toho zapíše, anebo nezapíše žadatele o zápis do seznamu advokátních koncipientů; jedná nepochybně z pozice "" strany vztahu mezi ní a osobou, která chce být zapsána do seznamu. Komora zde vystupuje jako reprezentant veřejné moci, jako profesní komora zřízená zákonem a nadaná jím pravomocí, jakožto úd veřejné moci, rozhodovat o právním osudu žadatele o zápis do seznamu. Z uvedeného vyplývá, že i metoda právní regulace zde zákonem zvolená je v pravém slova smyslu vrchnostenská. Žadatel o zápis je objektem posuzování Komorou jakožto entitou mu nadřazenou; o rovnoprávnosti vztahů mezi žadatelem a Komorou zde nemůže být řeči.

[15] O povaze subjektivního práva na zápis do seznamu advokátních koncipientů proto nemůže být pochyb. Jak dokládá výše uvedený rozbor, ze všech relevantních hledisek a pohledem kritérií všech obvykle užívaných teorií rozlišování soukromého a veřejného práva (zájmové, mocenské, organické, dle metody právní regulace) jde o subjektivní právo veřejné.

[16] O tom ostatně nebylo sporu ani mezi žalobkyní a žalovanou. Otázku povahy hmotného subjektivního práva, o něž v projednávané věci samé jde, nicméně bylo třeba postavit najisto, neboť od jejího řešení se odvíjejí i další úvahy ohledně vlastní otázky kompetenční.

[17] K ní je na úvod třeba uvést, že nová úprava soudní kontroly jednání veřejné správy dotýkajícího se subjektivních práv, jež je účinná od 1. 1. 2003, vychází poměrně důsledně ze zásady, že ochrana veřejným subjektivním právům je poskytována ve správním soudnictví řídícím se především soudním řádem správním, zatímco ochrana soukromým subjektivním právům přísluší řízení podle občanského soudního řádu, především (avšak ne výlučně) podle jeho části páté (viz k tomu např. usnesení zvláštního senátu ze dne 6. 1. 2004, čj. Konf 93/2003-5, č. 276/2004 Sb. NSS). Výjimek z tohoto pravidla není mnoho, zmiňme zejména ochranu před nezákonnými zásahy a nečinností veřejné správy, kterou bez ohledu na povahu dotčeného subjektivního práva poskytují soudy ve správním soudnictví. Na druhé straně tradičně o nárocích na náhradu škody způsobené nezákonným jednáním veřejné správy rozhodují soudy v řízení podle občanského soudního řádu.

[18] Výše uvedené jasné kritérium, podle něhož povaha dotčeného subjektivního práva je zásadně určující i pro způsob soudní ochrany, má být vodítkem pro řešení případů, jakým je i nyní projednávaná věc, u níž z prostého znění zákonné úpravy není zřejmé, která větev soudů má soudní ochranu poskytovat. Ustanovení o soudní ochraně se v zákoně o advokacii nachází v § 55b, v části zákona rubrikované "". Zní takto:

"

"

[19] Dodejme, že uvedená úprava soudní ochrany proti jednání žalované byla do zákona o advokacii doplněna zákonem č. 210/1999 Sb., kterým se mění zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, a zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů. Stalo se tak za účinnosti právní úpravy správního soudnictví, která se od té, jež nabyla účinnosti od 1. 1. 2003, lišila ve dvou pro nyní projednávanou věc zcela zásadních rysech.

[20] V první řadě šlo o soudní ochranu toliko dílčí, poskytující ochranu pouze proti jedné z forem činnosti veřejné správy, a sice proti (formálnímu) správnímu rozhodnutí v doktrinálním smyslu [k tomu v kontextu nynější úpravy správního soudnictví viz bod [19] usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS: ""]. Správní soudnictví neposkytovalo ochranu před jinými formami činnosti veřejné správy, zejména nezákonnými zásahy a nečinností. Poznamenejme však, že tehdejší právní úprava se svůj v tomto smyslu omezený dosah snažila v některých případech kompenzovat, a to zejména doktrínou tzv. rozhodnutí v materiálním smyslu. Za rozhodnutí přezkoumatelná podle části páté tak byly někdy považovány i akty orgánů veřejné moci adresované konkrétní osobě, jež neměly náležitosti správního rozhodnutí, avšak fakticky o právech či povinnostech dané osoby rozhodly, typicky neformální dopisy vyhotovené úřadem v mylném domnění, že na řízení se nevztahuje správní řád, bylo-li z obsahu dopisu zřejmé, že správní úřad se opravným prostředkem ve věci samé zabýval a posuzoval, zda původní vydané rozhodnutí je věcně správné (viz např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 9. 1998, sp. zn. 6 A 86/96).

[21] Druhým klíčovým rysem tehdejší právní úpravy správního soudnictví bylo, že poskytovalo ochranu (ve výše uvedeném omezeném rozsahu) proti správním rozhodnutím bez ohledu na povahu subjektivního práva, o němž jimi bylo rozhodováno.

[22] S ohledem na uvedené rysy právní úpravy správního soudnictví účinné do 31. 12. 2002 je nutno vykládat intenci historického zákonodárce, jak byla vyjádřena v důvodové zprávě k návrhu zákona, jímž byl do zákona o advokacii doplněn § 55b (viz důvodová zpráva k tisku 134, rok 1999, Poslanecká sněmovna parlamentu České republiky, zvláštní část, k čl. I bodu 50 a 51, pátý odstavec, www.psp.cz): "" Historický zákonodárce si byl vědom, že ačkoli je jednání České advokátní komory mj. v souvislosti se zápisem žadatele do seznamu advokátních koncipientů nepochybně vrchnostenským jednáním při výkonu veřejné moci, nemá povahu správního rozhodnutí ve formálním (tedy úzce pojímaném) smyslu, nýbrž jde o jakýsi jiný úkon. Proti takovémuto úkonu tehdejší úprava správního soudnictví soudní ochranu neposkytovala. Je logické, že historický zákonodárce, nechtěl-li v souvislosti s touto otázkou komplexněji novelizovat právní úpravu správního soudnictví například zavedením nečinnostní či zásahové žaloby, musel zvolit z tehdy dostupných prostředků soudní ochrany ten, který se nabízel jako prostředek účinný. A jím za tehdejších poměrů bylo toliko "" nalézací řízení podle části třetí občanského soudního řádu. Intencí historického zákonodárce tedy nebylo svěřit soudní kontrolu specificky občanskoprávní větvi obecných soudů, nýbrž poskytnout za daných poměrů co nejúčinnější soudní ochranu proti formám jednání veřejné správy, s nimiž tehdejší obecná úprava správního soudnictví nepočítala. Zjednodušeně řečeno, zákonodárce v § 55b zákona o advokacii zavedl jakousi "" žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, resp. před nečinností veřejné správy za situace, kdy obecná úprava takového typu žalob ve správním soudnictví v té době chyběla.

[23] O tom, že historický zákonodárce počítal s tím, že ta část vrchnostenského jednání České advokátní komory, která má formu správního rozhodnutí ve formálním smyslu, bude soudně kontrolována podle tehdejšího znění části páté občanského soudního řádu (ta rozlišovala jednak žaloby proti pravomocným rozhodnutím správních orgánů, jednak opravné prostředky proti jejich nepravomocným rozhodnutím), tedy v "obecném" správním soudnictví v tehdejším smyslu, svědčí i jiná pasáž výše uvedené části důvodové zprávy vztahující se k čl. I bodu 50 a 51, a sice její čtvrtý odstavec: "."

[24] Novou úpravou správního soudnictví účinnou od 1. 1. 2003 doznaly podmínky poskytování soudní ochrany před jednáním veřejné správy zásadních změn. Soudní ochrana se rozštěpila podle povahy subjektivního práva, jež má být jednáním veřejné správy dotčeno, a v oblasti "" správního soudnictví se rozšířila na prakticky veškerá jednání veřejné správy přímo zasahující do veřejných subjektivních práv jednotlivců, tedy bez ohledu na formu činnosti veřejné správy, kterou je takto do uvedených práv zasahováno. V některých případech na novou obecnou úpravu reagoval zákonodárce výslovnými změnami zvláštních právních předpisů, často však opožděně, či toliko dílčím způsobem.

[25] Konkrétně v zákoně o advokacii byl § 55a tohoto zákona, počítající s již zmíněným opravným prostředkem k soudu proti nepravomocným rozhodnutím správních orgánů podle hlavy třetí části páté občanského soudního řádu ve znění účinném do 31. 12. 2002, který se podle nové úpravy správního soudnictví účinné od 1. 1. 2003 (s určitými modifikacemi) změnil v žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (§ 129 s. ř. s.), zrušen až čl. I. bodem 82 zákona č. 79/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, a to s účinností od 1. 4. 2006.

[26] Ustanovení § 55b zákona o advokacii však doposud v reakci na novou úpravu správního soudnictví nebylo přímo novelizováno. Ani soudní řád správní, ani zákon č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního, neobsahují obecné přechodové úpravy, které by výslovně reagovaly na řadu "sektorových úprav" o zvláštních způsobech poskytování soudní ochrany před jednáním veřejné moci v některých případech. Ustanovení § 129 s. ř. s. o přechodovém režimu ve věcech řízení o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí občanského soudního řádu v jejím znění do 31. 12. 2002 se na nyní projednávanou věc vůbec nevztahuje, neboť letitá rozhodovací praxe Městského soudu v Praze řízení podle § 55b zákona o advokacii zjevně za řízení mající povahu tohoto konkrétního typu opravného prostředku nepovažovala - rozsudek tohoto soudu ze dne 31. 10. 2001, sp. zn. 38 Ca 233/2001, naopak jednoznačně vycházela z toho, že jde o řízení podle části třetí občanského soudního řádu, konkrétně o řízení o návrhu, kterým se uplatňuje, aby bylo rozhodnuto o splnění povinnosti, která vyplývá ze zákona, z právního vztahu nebo z porušení práva [§ 80 písm. b) o. s. ř.].

[27] Poznamenejme, že zmíněná Městského soudu v Praze zde byla ve značném napětí s právním názorem, který podstatně dříve zaujal Vrchní soud v Praze v usnesení ze dne 27. 12. 1993, sp. zn. 6 A 245/93, jež se týkalo obsahově obdobného § 42 tehdejšího zákona č. 209/1990 Sb., o komerčních právnících a právní pomoci jimi poskytované [uvedené ustanovení v části znělo: [...]]. Vrchní soud v Praze zde vyslovil (zdůraznění provedl zvláštní senát): [...] (§ 2 odst. 1 cit. zákona).

"

[28] Podobnou úpravu soudní ochrany jako u zápisu do seznamu advokátních koncipientů lze nalézt například u notářských koncipientů a kandidátů v § 18 odst. 3 a § 22 odst. 4 zákona č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). I ona (nabyla účinnosti 1. 1. 1993) pochází z doby dlouho předcházející nové úpravě správního soudnictví účinné od 1. 1. 2003 a nabyla účinnosti spolu s právní úpravou správního soudnictví účinnou do 31. 12. 2002. Z důvodové zprávy k návrhu notářského řádu přitom nelze seznat nic jiného než to, že zápisu do seznamu notářských koncipientů či kandidátů se lze domáhat u soudu (viz důvodová zpráva k tisku 692, rok 1992, Česká národní rada, zvláštní část, k § 22-25).

[29] Stejně tak tomu je i u koncipientů a kandidátů exekutora podle § 20 odst. 3 a § 24 odst. 4 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů. I tato právní úprava (nabyla účinnosti 1. 5. 2001) krátce předešla novou úpravu správního soudnictví účinnou od 1. 1. 2003. V právní úpravě týkající se koncipientů a kandidátů exekutora je dokonce stanovena zvláštní lhůta k podání žaloby (kombinace subjektivní dvouměsíční a objektivní šestiměsíční lhůty) strukturálně se blížící nynější lhůtě k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem podle § 84 odst. 1 s. ř. s. Ani u této úpravy nelze z důvodové zprávy k návrhu zákona vyčíst nic bližšího k zamýšlené podobě soudní ochrany (viz důvodová zpráva k tisku 725/0, rok 2001, Poslanecká sněmovna parlamentu České republiky, zvláštní část, k § 19-§ 22 a k § 23-§ 26, www.psp.cz).

[30] Dodejme, že výše zmíněná ustanovení notářského ani exekučního řádu po nabytí účinností právní úpravy správního soudnictví účinné od 1. 1. 2003 nebyla výslovně novelizována.

[31] Z výše uvedeného historického srovnávacího exkursu je zřejmé, že zákonodárce před 1. 1. 2003 zakotvoval soudní ochranu před nezákonným jednáním veřejnoprávních profesních komor v právnických profesích specifickým způsobem tak, aby v tehdejších podmínkách velmi omezené ochrany poskytované obecně správním soudnictvím podle tehdejší části páté občanského soudního řádu zajistil soudní ochranu vskutku účinnou i tehdy, měla-li být poskytnuta proti takovým formám činnosti veřejné správy, s nimiž obecná úprava správního soudnictví nepočítala. Je proto logické, že do 31. 12. 2002 byla tato soudní ochrana v uvedených případech poskytována v řízení ve věcech občanskoprávních podle části třetí občanského soudního řádu. Jiný výklad výše citovaných ustanovení zákona o advokacii, notářského řádu a exekučního řádu by totiž řádnou a efektivní soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod nezaručoval, a byl by proto výkladem ústavně nekonformním. Soudní ochrana v daném případě přitom musí být zaručena a nelze ji vyloučit ani výslovnou zákonnou výlukou, a tím spíše ne omezujícím výkladem nejasného ustanovení "jednoduchého" zákona, jelikož se týká základního práva, a sice práva na svobodnou volbu povolání, resp. práva podnikat (čl. 27 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), a zprostředkovaně (u soudců a státních zástupců) i práva na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek (čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod).

[32] Důvody k výše popsanému výkladu přisuzujícímu pravomoc rozhodovat podle § 55b zákona o advokacii soudům v občanskoprávním řízení však pominuly s účinností nové úpravy správního soudnictví. Ta, jak již bylo řečeno, poskytuje ochranu před prakticky veškerými jednáními veřejné správy přímo zasahujícími do veřejných subjektivních práv jednotlivců. Ve správním soudnictví tedy lze poskytnout ochranu i vůči jednání správního orgánu nemajícímu formu správního rozhodnutí ve formálním smyslu, jde-li o jednání přímo zasahující do veřejných subjektivních práv jednotlivce. K dispozici je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením, přičemž po novelizaci soudního řádu správního provedené zákonem č. 303/2011 Sb., kterým se mění soudní řád správní, se lze s účinností od 1. 1. 2012 domáhat i určení, že zásah již skončivší byl nezákonný. Podle § 85 s. ř. s. totiž "[k]". Podle setrvalé judikatury Nejvyššího správního soudu může být zásahem ve výše uvedeném smyslu i nezákonná nečinnost mající jinou povahu než nevydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (viz bod [20] usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). Proti nečinnosti správního orgánu spočívající v nevydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení pak správní soudnictví poskytuje ochranu cestou žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s.

[33] Setrvalá Nejvyššího správního soudu, jež nebyla popřena ani rozhodnutím zvláštního senátu, přitom vychází z toho, že ve správním soudnictví se v případě nezákonných zásahů ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. a nečinnosti ve smyslu § 79 a násl. s. ř. s. poskytuje soudní ochrana nejen v případech, kdy zásah či nečinnost správního orgánu se týká po hmotněprávní stránce subjektivního veřejného práva, nýbrž i týká-li se subjektivního soukromého práva. Jak se praví například v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011, čj. 1 Ans 12/2011-88, Soudy v tomto případě, kdy výslovné rozhraničení, zda se soudní ochrana poskytuje ve správním soudnictví, anebo v řízení podle občanského soudního řádu, chybí, daly přednost správnímu soudnictví proto, že to nově od roku 2003 disponuje účinnými procesními nástroji, jimž tuto ochranu lze poskytnout a jež dřívější právní úprava správního soudnictví neznala.

[34] Je-li podle nové úpravy správního soudnictví účinné od 1. 1. 2003 poskytována až na výslovně stanovené výjimky ochrana všem veřejným subjektivním právům, do nichž mohou zasáhnout správní orgány, soudy ve správním soudnictví (přičemž navíc soudy ve správním soudnictví poskytují ochranu před nezákonnými zásahy a nečinností i ve věci soukromých subjektivních práv), není bez vskutku silného důvodu možné vykládat ustanovení zvláštních zákonů o soudní ochraně veřejných subjektivních práv tak, že je poskytována jinak než ve správním soudnictví. Proto je třeba od 1. 1. 2003 vykládat § 55b zákona o advokacii a podobná ustanovení jiných zákonů, např. notářského či exekučního řádu, tak, že jde-li v konkrétních případech o veřejné subjektivní právo, soudní ochrana podle těchto ustanovení je poskytována soudy ve správním soudnictví, a nikoli soudy v řízení podle občanského soudního řádu.

[35] V první řadě je důvodem pro takový výklad již zmíněná systematika soudní ochrany - vyjádřil-li zákonodárce v nové úpravě soudní ochrany před jednáním veřejné správy jasně svoji vůli vcelku důsledně rozlišovat mezi veřejnými a soukromými subjektivními právy, je třeba tuto vůli pokud možno respektovat, ledaže by zákonodárce ve zvláštních případech jasně a zřetelně vyjádřil vůli jinou. Tak zákonodárce například učinil v právní úpravě soudní ochrany v oblasti vyvlastnění, když tuto od 1. 1. 2007 do 31. 1. 2013 v celém rozsahu, tj. jak ohledně výroku o vyvlastnění, tak ohledně výroku o náhradě za vyvlastnění, svěřil soudům rozhodujícím v občanském soudním řízení [viz § 28 odst. 1 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění před změnou provedenou zákonem č. 405/2012 Sb.]; srov. k tomu též usnesení zvláštního senátu ze dne 8. 6. 2007, čj. Konf 4/2007-6, č. 1312/2007 Sb. NSS. Za takové vyjádření jiné, zvláštní vůle zákonodárce však naproti tomu nelze považovat samotný fakt, že "" úpravy soudní ochrany, mezi nimi tedy i § 55b zákona o advokacii, které nabyly účinnosti před 1. 1. 2003, nebyly po tomto datu výslovně novelizovány. Z takovéto "" zákonodárce nelze žádnou zřetelnou vůli vyvozovat; proto je třeba dát přednost obecnému jednoznačnému pravidlu založenému na zkoumání povahy práva, jemuž se soudní ochrana poskytuje.

[36] Dalším důvodem je i smysl a účel zavedení jasného kritéria pro určení typu soudní ochrany. Ten nepochybně vychází z představy, že práva určitého typu mají být chráněna na základě určitých jednotných výkladových pravidel a právně filosofických východisek. Povaha veřejných subjektivních práv, tedy zjednodušeně řečeno právních vztahů mezi jednotlivcem a veřejnou mocí (eventuálně mezi jednotlivými entitami uvnitř veřejné moci), je v mnoha ohledech jiná než povaha vztahů soukromoprávních. Jakkoli svět veřejného práva a svět soukromého práva od sebe nejsou odděleny onou příslovečnou "", neboť jim je společný přinejmenším ústavní základ práva jako takového a řada obecných právních institutů, přesto se v mnoha ohledech řídí odlišnými pravidly. Vrchnostenská a donucující povaha veřejné moci vázané přísným požadavkem jednat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), vyžaduje jiné přístupy při hodnocení zákonnosti jejího jednání než soukromoprávní jednání osob nadaných zásadně privátní autonomií (čl. 2 odst. 4 Ústavy, čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). Proto je žádoucí, aby veřejná subjektivní práva, ať již je jejich konkrétním obsahem cokoli a jsou regulována jakýmikoli formami činnosti veřejné správy, byla nahlížena pokud možno jednotně a rozhodování o nich podléhalo jedné sjednocující soudní instanci. Totéž zrcadlově pak platí i o subjektivních právech soukromých.

[37] Rozhodování soudů podle § 55b zákona o advokacii tedy svou povahou a podstatou je rozhodováním ve správním soudnictví, na což občanský soudní řád pamatuje odkazem ve svém § 7 odst. 4. Jde-li o rozhodování ve správním soudnictví, nemůže současně jít o rozhodování v takzvaných jiných věcech ve smyslu § 7 odst. 3 téhož zákona, jak se domnívá žalovaná.