3730/2018
Kompetenční spory: pravomoc k rozhodnutí o právech k dobývacím prostorům
Kompetenční spory: pravomoc k rozhodnutí o právech k dobývacím prostorům
k § 25 a násl. zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění zákonů č. 541/1991 Sb. a č. 257/2013 Sb.
k § 142 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
O návrhu na určení existence práv k dobývacím prostorům (§ 25 a násl. zákona č. 44/1988 Sb., horní zákon) jsou příslušné rozhodovat obvodní báňské úřady postupem dle § 142 správního řádu.
(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 14. 12. 2017, čj. Konf 18/2016-63)
Prejudikatura:
č. 485/2005 Sb. NSS.Věc:
Spor o pravomoc mezi Obvodním báňským úřadem pro území kraje Ústeckého a Nejvyšším soudem, za účasti žalobkyně společnosti s ručením omezeným A.G. Service a žalované akciové společnosti KÁMEN Zbraslav, o určení práv k dobývacím prostorům.Žalobou ze dne 14. 4. 2011 podanou u Okresního soudu v Litoměřicích se žalobkyně domáhala určení, že jí spolu s Ing. Liborem V. náleží dobývací prostory Litochovice, Dobkovičky a Litochovice I. a dále že jí a Ing. Liboru V. náleží práva k uvedeným dobývacím prostorům. Okresní soud žalobu rozsudkem ze dne 13. 11. 2013, čj. 7 C 33/2012-176, zamítl. Ve výroku I. zamítl žalobu na určení, že žalobkyni a Ing. Liboru V., každému ideálním podílem 1/2 i. d., náleží uvedené dobývací prostory. Výrokem II. zamítl žalobu na určení, že žalobkyni a Ing. Liboru V. náleží práva k uvedeným dobývacím prostorům, jako složka jejich podniku, který nabyli na základě smlouvy o prodeji podniku uzavřené s Fondem národního majetku České republiky. Okresní soud v odůvodnění uvedl, že dobývací prostor není věcí ve smyslu hmotného práva a nemůže být ani předmětem vlastnictví. Jedná se o oprávnění k pozemku, které se váže k ložisku výhradního nerostu nezávisle na vlastnictví pozemku a zakládá oprávnění k dobývání tohoto ložiska. Žalobkyně navíc nebyla sama aktivně legitimována, neboť se domáhala určení práv nejen svých, ale též třetího subjektu (Ing. Libora V.), který však nebyl účastníkem řízení.
Žalobkyně napadla rozsudek okresního soudu odvoláním. Krajský soud v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 10. 9. 2014, čj. 84 Co 2/2014-213, potvrdil napadený rozsudek okresního soudu, neboť se s jeho závěry ztotožnil.
Žalobkyně podala proti rozsudku krajského soudu dovolání. Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 9. 12. 2015, čj. 22 Cdo 81/2015-244, výrokem I. odmítl dovolání směřující proti té části výroku I. krajského soudu, jímž potvrdil výrok I. rozsudku okresního soudu (výrok o určení vlastnických práv k dobývacím prostorům); výrokem II. zrušil tu část výroku I. krajského soudu, jímž potvrdil výrok II. rozsudku okresního soudu (výrok o právech k dobývacím prostorům) a v tomto rozsahu řízení zastavil; výrokem III. věc postoupil obvodnímu báňskému úřadu. Nejvyšší soud odůvodnil částečné odmítnutí dovolání tím, že žalobkyně pouze naznačila svůj nesouhlas s rozhodnutím krajského soudu, neuvedla však žádnou věcnou argumentaci a polemiku s důvody rozhodnutí. Dále vyložil, že dobývací prostor je územně vymezeným prostorem, k němuž se váže veřejnoprávní oprávnění; není věcí v právním slova smyslu. Převedení dobývacího prostoru dle § 27 odst. 7 horního zákona není převedení vlastnického práva k dobývacímu prostoru, ale převedení práva dobývat výhradní ložisko. O stanovení, změně a zrušení dobývacího prostoru rozhoduje obvodní báňský úřad, jehož rozhodnutím dochází ke vzniku, změně nebo zániku veřejných práv vztahujících se k dobývacímu prostoru. Ke smluvnímu převodu práv k dobývacímu prostoru je vyžadován souhlas obvodního báňského úřadu, obsahem takové smlouvy je převod veřejných práv. Dle Nejvyššího soudu je proto smlouva o převodu dobývacího prostoru veřejnoprávní smlouvou o převodu nebo způsobu výkonu veřejných subjektivních práv a povinností dle § 162 správního řádu. Ve věci sporu o určení existence práv k dobývacím prostorům není dána pravomoc civilních soudů, neboť předmětem řízení je určení práv veřejnoprávní povahy; příslušnými vydat rozhodnutí jsou proto obvodní báňské úřady.
Žalovaná napadla rozhodnutí Nejvyššího soudu ústavní stížností, kterou Ústavní soud usnesením ze dne 30. 5. 2016, sp. zn. I. ÚS 845/16, odmítl pro nepřípustnost. Uvedl, že Nejvyšší soud věc rozhodnutím neukončil, ale postoupil k rozhodnutí správnímu orgánu. Ústavní soud nerozhoduje o rozdělení agendy civilního a správního soudnictví; k tomu je povolán zvláštní senát dle zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů.
Obvodní báňský úřad usnesením ze dne 12. 7. 2016 odložil podání žalobkyně o určení práv k dobývacím prostorům. Dospěl k závěru, že nemá zákonnou kompetenci k rozhodnutí věci, přičemž však v České republice není ani žádný jiný správní orgán, který by mohl o uvedené věci rozhodnout, protože žádný jiný správní orgán nemá zákonnou kompetenci rozhodovat o věcech upravených horním zákonem, tedy ani o převodu dobývacího prostoru.
Žalobkyně se obrátila dne 21. 7. 2016 na zvláštní senát. V návrhu uvedla, že obvodní báňský úřad posuzuje věc jako spor z veřejnoprávní smlouvy, ačkoli se domáhá určení práv k dobývacím prostorům. O návrhu lze proto rozhodnout dle § 142 odst. 1 s. ř. Žalobkyně se přitom přiklonila k závěrům rozsudku Nejvyššího soudu čj. 22 Cdo 81/2015-244 a navrhla, aby zvláštní senát určil jako příslušný orgán k rozhodnutí věci báňský úřad.
Obvodní báňský úřad pro území kraje Ústeckého se obrátil dne 27. 7. 2016 na zvláštní senát. V návrhu nesouhlasil se závěrem Nejvyššího soudu, že smlouva o převodu dobývacího prostoru je smlouvou veřejnoprávní, k jejímuž přezkoumání jsou příslušné obvodní báňské úřady. Poukázal na dosavadní judikaturu, dle níž je smlouva o převodu dobývacího prostoru smlouvou soukromoprávní, přičemž předchozí souhlas s převodem dobývacího prostoru, který uděluje obvodní báňský úřad, není souhlasem se smlouvou či jejím obsahem, ale se samotným převodem, tj. s možností převod uskutečnit (viz. rozsudky Vrchního soudu v Praze čj. 15 Cmo 129/2010-512, čj. 15 Cmo 11/2013-156, rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 242/2015-38, čj. 9 As 186/2014-50 a rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 29 Cdo 2050/2011). Horní zákon neumožňuje obvodnímu báňskému úřadu přezkoumávat obsah smlouvy, čímž nejsou naplněny předpoklady k tomu, aby smlouva o převodu mohla mít charakter veřejnoprávní smlouvy. Dle navrhovatele je příslušný vydat rozhodnutí v dané věci Okresní soud v Litoměřicích.
Nejvyšší soud ve vyjádření k návrhu uvedl, že se občanskoprávní a obchodní kolegium Nejvyššího soudu přiklonilo k právním závěrům vyjádřeným v již citovaném rozsudku čj. 22 Cdo 81/2015-244.
Judikatura
nevylučuje, aby se civilní soudy zabývaly převodem dobývacího prostoru jako předběžnou otázkou, např. v řízení o vyloučení věci z majetkové podstaty v konkursním či insolvenčním řízením, jak tomu bylo i v navrhovatelem citovaném rozsudku sp. zn. 29 Cdo 2050/2011. Odborná literatura se též přiklání k názoru, že smlouva o převodu dobývacího prostoru má veřejnoprávní povahu.Žalovaná ve vyjádření uvedla, že smlouva o převodu dobývacího prostoru obsahuje především práva a povinnosti soukromého charakteru, neboť upravuje práva a povinnosti mezi účastníky smlouvy, např. platební podmínky, nabytí účinnosti smlouvy, privatizační otázky, rekultivaci okolí po vytěžení atd. Obsahem smlouvy nejsou výlučně veřejná práva a povinnosti. Smlouvu o převodu nelze řadit mezi veřejnoprávní smlouvy, což dokládá i
judikatura
(rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 29 Cdo 2015/2011 a rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 242/2015-38). Příslušný vydat rozhodnutí v dané věci je proto Okresní soud v Litoměřicích. Navrhovatel v replice k vyjádření žalobkyně a Nejvyššího soudu vyložil, že dle § 27 odst. 7 horního zákona musí být pro platný převod dobývacího prostoru naplněny tři podmínky. Převod se musí uskutečnit jen mezi organizacemi ve smyslu § 5a horního zákona, k převodu je zapotřebí předchozího souhlasu obvodního báňského úřadu, převod se může uskutečnit jen na základě smlouvy uzavřené mezi držitelem dobývacího prostoru a nabyvatelem dobývacího prostoru. Předchozí souhlas obvodního báňského úřadu se váže na převod samotný, nikoli na smlouvu; jedná se tedy o souhlas s převodem, nikoli se smlouvou. Obvodní báňský úřad pouze posuzuje, zda převádějící a nabývající jsou organizacemi, otázku zajištění hospodárného využití ložiska nerostu do budoucna, tj. otázku způsobilosti k činnostem, které horní zákon vyžaduje pro výkon hornické činnosti. Smlouvu o převodu uzavírají dva podnikatelé, předmětem smlouvy jsou majetková práva k podniku soukromého podnikatele sloužící k provozování jeho podnikatelské činnosti. Obvodní báňský úřad smlouvu o převodu obdrží teprve po jejím uzavření na vědomí (viz věta druhá § 27 odst. 7 horního zákona). Neověřuje její platnost ani nijak neposuzuje její obsah či ji neschvaluje.
Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí ve věci určení práv k dobývacím prostorům je správní orgán, a zrušil usnesení Obvodního báňského úřadu pro území kraje Ústeckého ze dne 12. 7. 2016.
Z odůvodnění:
IV.
Zvláštní senát posoudil spornou otázku pravomoci následovně.
Nejvyšší soud, který rozhodoval o dovolání v předcházejícím soudním řízení, popřel pravomoc soudů rozhodovat o žalobě na určení práv k dobývacím prostorům v občanském soudním řízení; vycházel z toho, že smlouva o převodu dobývacího prostoru je smlouvou veřejnoprávní; k projednání nároku žalobkyně jsou proto příslušné správní orgány – obvodní báňské úřady. Obvodní báňský úřad poté, co mu byla věc postoupena, její projednání odložil s odůvodněním, že smlouva o převodu dobývacího prostoru není veřejnoprávní smlouvou, ale smlouvou soukromoprávní, k jejímuž posouzení nemají obvodní báňské úřady pravomoc. Zvláštní senát s ohledem na uvedené konstatuje, že se jedná o negativní kompetenční spor, k jehož projednání a rozhodnutí je povolán podle zákona o některých kompetenčních sporech.
Zvláštní senát rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního stavu ke dni svého rozhodnutí (srov. usnesení zvláštního senátu čj. Konf 3/2003-18).
Pro posouzení, jaký orgán má pravomoc rozhodovat o určení práv k dobývacím prostorům, je nutné posoudit podstatu žalobního návrhu žalobkyně. Žalobkyně se žalobou podanou u okresního soudu domáhala určení práv k dobývacím prostorům a navrhla, aby soud vydal rozsudek, jímž určí, že dobývací prostory Litochovice, Dobkovičky a Litochovice I. náleží jí a Ing. Liboru V., každému ideální podíl i. d. 1/2. V doplnění vyjádření ze dne 28. 7. 2011 žalobkyně uvedla, že „
nebylo-li v žádném dosud proběhnuvším řízení meritorně rozhodnuto, komu svědčí práva k dobývacímu prostoru Litochovice I., může se žalobce svých práv domáhat právě v předmětném řízení, ve kterém se soud jako s předběžnou otázkou nepochybně vypořádá i s tím, zda je smlouva ze dne 16. 8. 1994 platná, či nikoliv
“. Podání žaloby na určení odůvodnila mj. tím, že její předchozí žaloba na vydání dobývacích prostorů byla zamítnuta z důvodu nevykonatelnosti žalobního petitu, jímž se domáhala vydání předmětných dobývacích prostorů. Proto již nemá jiný nástroj než žalobu na určení. Navrhla vydání alternativního petitu na 1) určení, že předmětné dobývací prostory náleží jí a Ing. V., jako složka jejich podniku, který nabyli na základě smlouvy o prodeji podniku ze dne 15. 1. 1995, každému ideální podíl i. d. 1/2 a alternativně 2) určení, že práva k předmětným dobývacím prostorům náleží jí a Ing. Veselému jako složka jejich podniku, který nabyli na základě smlouvy o prodeji podniku ze dne 15. 1. 1995. V doplňujícím vyjádření ze dne 12. 10. 2012 žalobkyně upozornila, že se již v jiném soudním řízení domáhala určení neplatnosti smlouvy o převodu dobývacího prostoru Litochovice I; její žaloba však byla zamítnuta pro absenci naléhavého právního zájmu na požadované určení, neboť soud dospěl k závěru, že je nutné žalovat přímo na určení práv k dobývacímu prostoru, když pouhé určení, že smlouva o převodu dobývacího prostoru je neplatná, není způsobilé změnit právní postavení žalobkyně. Po neúspěšnosti žaloby na vydání dobývacích prostorů a žaloby na určení neplatnosti smluv o převodu dobývacích prostorů žalobkyni nezbývá, než žalovat na určení svých práv touto žalobou. Uzavřela, že v petitu užité slovní spojení „
dobývací prostory náleží
“, není spojeno výhradně s vlastnickým právem, neboť subjektům práv a povinností mohou náležet rovněž oprávnění.Z žaloby a jejích doplnění je patrné, že se žalobkyně domáhala určení, že jí náleží dobývací prostory či alternativně práva k dobývacím prostorům. Svou povahou se proto jednalo o žalobu na určení práv.
Právní pojem „
dobývacího prostoru
“ vymezují zejména ustanovení § 24 až § 29 horního zákona. Dobývací prostor představuje geometricky přesně vymezený prostor, ve kterém je organizace po splnění dalších zákonem stanovených podmínek oprávněna dobývat výhradní ložisko. Důvodová zpráva k hornímu zákonu (tisk č. 49 z roku 1987) k tomu uvádí, že dobývací prostor vymezuje prostor pro racionální dobývání výhradního ložiska. Stanovení dobývacího prostoru je významné i z hlediska ochrany jiných celospolečenských zájmů. O stanovení dobývacího prostoru rozhoduje obvodní báňský úřad ve správním řízení; v rozhodnutí vymezí dobývací prostor a stanoví podmínky, kterými se zabezpečí zákonem chráněné obecné zájmy v území, a rozhodne o námitkách účastníků řízení (§ 28 odst. 8 horního zákona). Stanovením dobývacího prostoru vzniká oprávnění organizace k dobývání výhradního ložiska (§ 24 odst. 1 horního zákona). Dle vyhlášky Českého báňského úřadu č. 172/1992 Sb., o dobývacích prostorech, rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru mj. obsahuje název, sídlo a identifikační číslo organizace, která bude výhradní ložisko dobývat, a omezení nebo zvláštní technické podmínky dobývání pro zajištění zákonem chráněných obecných zájmů podle zvláštních předpisů vyplývajících z výsledků řízení o stanovení dobývacího prostoru [§ 3 odst. 1]. Rozhodnutí o vymezení dobývacího prostoru tak organizaci stanovuje i další podmínky a povinnosti spojené s činností v dobývacím prostoru.Oprávnění dobývat výhradní ložisko je svou povahou veřejné subjektivní právo organizace. Horní zákon přesně stanovuje, jak a kdy vzniká právo dobývat nerosty (§ 24, § 27), kdy může být započato s dobýváním ložiska, který orgán o tom rozhoduje (§ 28), stanovuje podmínky pro proces dobývání (§ 31), nařizuje dodržování bezpečnosti při dobývání (§ 30), povinnost řádného využití ložiska (§ 32), podmínky, za nichž může být dobývání zastaveno (§ 27 odst. 8). Nelze odhlédnout ani od historického vnímání práva dobývat nerosty, jež bylo horním regálem, tedy výsostným právem panovníka na vyhrazené nerosty v zemi, k jejichž těžbě mohl udělit svolení. Stejný princip respektuje současná právní úprava, dle níž má Česká republika výhradní vlastnické právo k nerostnému bohatství nacházejícímu se na jejím území (§ 5 odst. 2 horního zákona). Nerostné bohatství představuje majetkový zájem státu; k těžbě nerostného bohatství uděluje stát oprávnění. Zájmy státu při nakládání s nerostným bohatstvím vyjadřuje i § 1 horního zákona: „
Účelem tohoto zákona je stanovit zásady ochrany a hospodárného využívání nerostného bohatství, zejména při vyhledávání a průzkumu, otvírce, přípravě a dobývání ložisek nerostů, úpravě a zušlechťování nerostů prováděných v souvislosti s jejich dobýváním, jakož i bezpečnosti provozu a ochrany životního prostředí při těchto činnostech“ a důvodová zpráva k zákonu: „Skutečnost, že ložiska nerostných surovin se nemohou obnovit a mohou se dobývat pouze na místech výskytu, vyžaduje zvláštní přístup k nerostnému bohatství, jeho racionálnímu a komplexnímu využívání a k jeho ochraně pro budoucnost
“ (tisk č. 49 z roku 1987). I když hornickou činnost provádí soukromé těžební organizace, je tato činnost prováděna za účelem naplnění veřejného zájmu státu na řádném využívání nerostného bohatství, a to na základě řady oprávnění udělených státem a za současného státního dozoru. Z výše uvedeného plyne, že dobývací prostor je toliko územně vymezeným prostorem, k němuž se váže veřejnoprávní oprávnění; dobývací prostor však není věcí v právním slova smyslu (k tomu srov. též usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 8. 2013, sp. zn. II. ÚS 1058/13).
S ohledem na povahu dobývacího prostoru se žalobkyně domáhá určení veřejných subjektivních práv souvisejících s dobývacími prostory Litochovice, Dobkovičky a Litochovice I, přesněji toho, že ona je oprávněnou organizací k předmětným dobývacím prostorům a náleží jí právo dobývat. Dle § 142 správního řádu rozhodne správní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Ustanovení upravuje zvláštní typ správního řízení, jehož účelem je vydání deklaratorního rozhodnutí, jímž se prohlašuje, že konkrétně určená osoba práva nebo povinnosti má či nemá. Dle usnesení zvláštního senátu čj. Konf 26/2012-11 „
pro použití § 142
správního řádu není rozhodné, zda stavební zákon má nebo nemá upravenu pravomoc stavebního úřadu k vydávání deklaratorních rozhodnutí řešících spory. Zmíněné ustanovení správního řádu je kompetenčního charakteru; v tomto je ‚
samonosné‘ a umožňuje správním orgánům v jednotlivých oborech veřejné správy rozhodovat podle něj bez ohledu na to, zda předpis práva hmotného s takovýmto rozhodnutím počítá; určující je tu jen to, zda podmínky § 142 správního řádu jsou splněny
“.Horní zákon v § 27 vymezuje, že obvodní báňský úřad stanovuje dobývací prostor, svým rozhodnutím jej může změnit, uděluje souhlas k jeho převodu a může jej i zrušit. Dle § 29 odst. 3 téhož zákona vede obvodní báňský úřad evidenci dobývacích prostorů a jejich změn v knihách dobývacích prostorů. Tomu odpovídá i § 41 zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, upravující působnost obvodních báňských úřadů. Dle odst. 2 písm. a) citovaného ustanovení obvodní báňské úřady stanoví, mění nebo ruší dobývací prostory a vedou jejich evidenci. Tím, že obvodní báňské úřady rozhodují o stanovení, změně či zrušení dobývacího prostoru, rozhodují též o právech k dobývacím prostorům, neboť tato práva zakládají, mění či ruší. Obvodní báňské úřady jsou tedy správními orgány povolanými k rozhodování o právech k dobývacím prostorům.
Zvláštní senát dospěl k závěru, že domáhá-li se žalobkyně určení existence práv k dobývacím prostorům, přísluší o tomto návrhu rozhodnout obvodním báňským úřadům postupem dle § 142 správního řádu.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.