Vydání 1/2026

[13] Žalovaný zpochybňuje žalobcovu aktivní legitimaci k podání žaloby. Z § 65 odst. 1 s. ř. s. plyne, že k podání žaloby je aktivně legitimovaný každý, kdo tvrdí zkrácení svých veřejných subjektivních práv tím, že napadené správní rozhodnutí zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jeho práva nebo povinnosti jinak, než předepisuje zákon, nebo bylo vydáno v řízení, v němž byla porušena jeho procesní práva tak, že to mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Žalobce může účinně namítat jen tu nezákonnost rozhodnutí, kterou byl zkrácen na svých právech, a to nejen na právech hmotných, ale i na právech procesních (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 7. 2004, čj. 7 A 139/2001-67, č. 379/2004 Sb. NSS). Předpokladem věcné legitimace pak je, že žalobce je nositelem subjektivního hmotného práva, proti jehož porušení žalobou brojí (srov. rozsudek NSS ze dne 8. 3. 2005, čj. 3 As 8/2004-61, usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 Afs 16/2003-56, č. 534/2005 Sb. NSS, a ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS).

[14] Závěry judikatury k žalobní legitimaci shrnul Nejvyšší správní soud výstižně v rozsudku ze dne 9. 10. 2014, čj. 7 As 37/2014-28: „[Ž]“

[15] Z hlediska žalobcovy aktivní procesní legitimace (legitimace k podání žaloby) je klíčová povaha napadeného rozhodnutí. Napadeným rozhodnutím předseda žalovaného zamítl podaný rozklad z důvodu, že dle jeho názoru není žalobce účastníkem správního řízení o protisoutěžním přestupku AJŠ. Žalobce přitom již v podaném rozkladu, stejně jako v žalobě, namítá, že účastníkem měl být. Prvostupňovým rozhodnutím byla dotčena i jeho majetková práva, neboť mu uložením pokuty AJŠ vznikla povinnost ručení za její zaplacení.

[16] V tomto kontextu je na první pohled zjevné, v čem konkrétně spatřuje žalobce nezákonné zkrácení svých práv. Žalobce se v prvé řadě domáhá uplatnění práv účastníka řízení, které mu dle jeho názoru náleží, a zprostředkovaně též ochrany svých majetkových práv, která byla dotčena vznikem ručení za pokutu uloženou AJŠ. Žalobce v rámci žaloby logickým a plausibilním způsobem vysvětlil, proč dle jeho názoru postupoval žalovaný nezákonně, a z žaloby implicitně vyplývá i to, která jeho procesní a hmotná práva měla být dotčena. Za daných okolností nemůže soud přisvědčit námitce žalovaného o nedostatku aktivní procesní legitimace žalobce. Otázka, zda skutečně došlo k nezákonnému zásahu, je předmětem posouzení důvodnosti žaloby, čili existence aktivní věcné legitimace. Touto otázkou se soud zabývá až v rámci meritorního projednání věci, nikoliv v rámci posouzení její projednatelnosti. Nedostatek aktivní věcné legitimace, pokud není zcela zjevný, není důvodem odmítnutí žaloby. V opačném případě by soud mohl jakoukoliv nedůvodnou žalobu odmítnout, aniž by věc meritorně projednal.

[17] Žalovaný dále namítá, že napadené rozhodnutí není konečným rozhodnutím ve věci, a žaloba je tudíž nepřípustná. Ani s tímto názorem soud nesouhlasí. Napadeným rozhodnutím bylo rozhodnuto o nepřípustnosti žalobcem podaného rozhodnutí. Takové rozhodnutí netvoří jeden celek s prvostupňovým rozhodnutím, což se projevuje například tím, že nemá žádný vliv na jeho právní účinky (zejména právní moc a vykonatelnost). O nepřípustnosti žalobcem podaného rozkladu bylo přitom rozhodnuto konečným a řádnými opravnými prostředky nezměnitelným způsobem. Není sice vyloučeno, jak uvádí žalovaný, aby žalobce napadl řádným opravným prostředkem (rozkladem) i nové rozhodnutí, které bude vydáno při novém projednání věci po zrušení výroků III a IV prvostupňového rozhodnutí. To však nemění nic na tom, že rozklad podaný v nyní projednávané věci byl zamítnut, přičemž napadené rozhodnutí již nelze změnit řádnými opravnými prostředky. Ostatně závěr žalovaného o tom, že žalobce není účastníkem řízení, jasně předznamenává i osud jakéhokoliv dalšího opravného prostředku (či procesního návrhu), který by žalobce v řízení před žalovaným v této věci v budoucnu snad podal.

[18] Soud tedy shledal, že žaloba není nepřípustná a je meritorně projednatelná. (...)

[20] Klíčové pro posouzení věci je zodpovězení otázky, zda v řízení o přestupku završeném vydáním prvostupňového rozhodnutí bylo jednáno a rozhodováno o právech a povinnostech žalobce. Soud přitom vychází primárně z následujících právních ustanovení.

[21] Podle § 21a odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže

[22] Podle § 22a odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže platí, že [mj. za přestupek podle § 22a odst. 1 písm. b) zákona o ochraně hospodářské soutěže]

[23] Při posouzení věci je třeba zohlednit též čl. 14 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2019/1 o posílení postavení orgánů pro hospodářskou soutěž v členských státech tak, aby mohly účinněji prosazovat pravidla, a o zajištění řádného fungování vnitřního trhu (dále jen „směrnice ECN+“). Podle tohoto ustanovení .

[24] Citované ustanovení bylo transponované do českého právního řádu prostřednictvím novelizace provedené zákonem č. 226/2023 Sb., který dosavadní právní úpravu ručení člena sdružení obsaženou ve stávajícím § 22a odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže (ve shora citovaném znění) nahradil novým obdobným ustanovením obsaženým v odstavci 5. To zní takto: .

[25] Podstatné je, že podle čl. 34 odst. 1 směrnice ECN+ uplynula lhůta pro transpozici citovaného ustanovení dne 4. 2. 2021, tj. před vydáním prvostupňového i napadeného rozhodnutí. Do zákona o ochraně hospodářské soutěže byly ale požadavky unijního práva obsažené ve směrnici ECN+ promítnuty (transponovány) až zákonem č. 226/2023 Sb., který nabyl účinnosti dne 29. 7. 2023. Jak naznačil již žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí, ustanovení obsažené v čl. 14 odst. 4 směrnice ECN+ působí s ohledem na opožděnou transpozici i v projednávané věci formou (povinnost eurokonformního výkladu). Podle soudu navíc nelze vyloučit ani to, aby se jej dotčená osoba dovolávala prostřednictvím tzv. přímého účinku směrnic (srov. rozsudky Soudního dvora ze dne 5. 2. 1963, , C-26/62, ze dne 15. 7. 1964, ., C-6/64, a rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 5. 10. 2004, ,C-397/01 až C-403/1; konkrétně k přímému účinku směrnic pak srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 4. 12. 1974, ,C-41/74, a především rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 4. 1979, , C-148/78 a také rozsudek Soudního dvora ze dne 19. 11. 1991, , C-6/90 a C-9/90).

[26] V projednávané věci není sporu o tom, že předmětem přestupkového správního řízení bylo jednání AJŠ, vůči níž jako podezřelé bylo řízení o přestupku od počátku vedeno. Právě AJŠ byla nakonec prvostupňovým rozhodnutím shledána vinnou tím, že porušila zákaz uzavření dohody (rozhodnutí družení) narušující hospodářskou soutěž a dopustila se tím přestupku (výrok I), za který jí byla uložena sankce/pokuta (výrok III).

[27] Soud se ztotožňuje s výkladem žalovaného v tom, že v řízení o přestupku, kterým je i porušení zákazu plynoucího z § 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže, je účastníkem řízení pouze subjekt, který je podezřelý ze spáchání přestupku a proti němuž je řízení vedeno. Pouze o právech a povinnostech pachatele přestupku se totiž v řízení jedná a rozhoduje.

[28] To platí i v případě subjektů, jež zákon o ochraně hospodářské soutěže označuje jako sdružení soutěžitelů, a to za předpokladu, že mají vlastní právní subjektivitu. Pro taková sdružení je sice typické, že mají určitý členský substrát, tj. členskou základnu, která je odlišuje od právnických osob typu obchodní . Nicméně i přes existenci členské základny jsou sdružení soutěžitelů majetkově a právně oddělená od svých členů. Mají vlastní způsobilost nabývat práva a povinnosti, disponují vlastním majetkem, mají způsobilost k právnímu jednání a s tím spojenou odpovědnost za následky protiprávních jednání. Není tedy důvodu, aby za protisoutěžní jednání (rozhodnutí), jehož původcem bylo samo sdružení soutěžitelů, nesli přímou odpovědnost jeho členové. A to tím spíše, že tato odpovědnost může mít nejen veřejnoprávní následky (ve formě uložení pokuty a zákazu obdobného jednání do budoucna), ale i následky soukromoprávní (zejména vznik povinnosti k náhradě škody).

[29] Právě na oddělení právní subjektivity a odpovědnosti sdružení soutěžitelů od jeho členů je vystavěna zákonem (i unijní úpravou) upravená odpovědnost za protisoutěžní jednání. Bylo by neúčelné zakládat přestupkovou odpovědnost sdružení soutěžitelů, které má vlastní právní subjektivitu, pokud by za totéž protiprávní jednání měli být odpovědní též samotní soutěžitelé. Předmětem řízení před žalovaným je proto přestupková odpovědnost za protisoutěžní jednání, kterou nese výlučně sdružení soutěžitelů. Z toho ovšem zároveň vyplývá, že se v řízení rozhoduje výlučně o právech a povinnostech sdružení soutěžitelů, nikoliv jeho členů (§ 21a odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže).

[30] Uvedený názor ostatně potvrzuje i komentářová literatura: „[…]“ (Raus, D., Oršulová, A. . 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2019).

[31] Stručně řečeno, předmětem jednání a rozhodnutí žalovaného ve věcech zakázaných dohod narušujících soutěž podle § 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže jsou toliko práva a povinnosti osoby podezřelé ze spáchání protisoutěžního přestupku. Pouze taková osoba (osoby) je účastníkem řízení vedeného žalovaným. Žalobci nepříslušelo postavení účastníka řízení o protisoutěžním přestupku, neboť předmět řízení nebylo podezření ze spáchání přestupku žalobcem, nýbrž šlo výlučně o rozhodování právech a povinnostech AJŠ stanovených zákonem o ochraně hospodářské soutěže.

[32] Soud má dále za to, že ručení členů sdružení za zaplacení uložené pokuty podle § 22a odst. 3 (nyní odst. 5) není předmětem jednání a rozhodování v řízení o protisoutěžním přestupku. Ručení vzniká až po uložení pokuty. Jeho účelem je zajistit efektivitu soutěžního dozoru vykonávaného žalovaným, a to zejména v těch případech, kdy sdružení, které spáchalo protisoutěžní přestupek, nevyvíjí vlastní hospodářskou činnost, a zpravidla tak ani nemá majetek a dostatečné finanční prostředky k zaplacení uložené sankce. Bez toho, aniž by byla finanční zátěž spojená s placením pokuty přenesena na členy sdružení soutěžitelů, by se tak jakýkoliv dozor a dohled nad dodržováním pravidel hospodářské soutěže sdruženími soutěžitelů mohl stát jen bezzubým nástrojem, který by postrádal odstrašující účinek.

[33] Ručení členů sdružení za zaplacení pokuty představuje zajišťovací institut, jehož existence se projevuje až ve fázi placení pokuty, a to v okamžiku, kdy pokutu nelze vymoci po sdružení soutěžitelů, jemuž byla pokuta uložena. Tomu ostatně nasvědčuje i znění čl. 14 odst. 4 směrnice ECN+, z něhož plyne, že povinnost člena sdružení soutěžitelů uhradit uloženou pokutu nastupuje sekundárně až v okamžiku, kdy selžou prioritní způsoby zaplacení a vymožení uložené pokuty.

[34] Podstatné je, že existence zákonného ručení podle § 22a odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže nemá žádný vliv na rozhodnutí o protisoutěžním přestupku sdružení soutěžitelů a o uložení sankce za něj. A naopak rozhodnutí o protisoutěžním přestupku samo konstitutivně nezakládá existenci ručení za zaplacení pokuty, neboť to vzniká ručiteli při splnění zákonem stanovených podmínek , nikoliv rozhodnutím žalovanéhoI zde lze odkázat na komentářovou literaturu, která uvádí, že „“ (Raus, D., Oršulová, A. . 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2019).

[35] V této souvislosti je třeba odkázat na právní úpravu ručení obsaženou v § 171 a § 172 daňového řádu, která se použije i v případě vymáhání nyní uložené pokuty. Daňový řád také nepřiznává ručiteli postavení „účastníka řízení“, tj. daňového subjektu, již v „nalézací“ fázi řízení týkající se stanovení daně, nýbrž až ve fázi placení daně (§ 172 odst. 1 daňového řádu). Jelikož se úprava ručení podle daňového řádu vztahuje i na vymáhání pokut uložených žalovaným v řízeních podle zákona o ochraně hospodářské soutěže, tedy i na projednávanou věc, tím spíše není důvod vykládat účastenství v řízení o protisoutěžním deliktu odlišně od „nalézací“ fáze daňového řízení.

[36] To však neznamená, že by žalobci bylo upřeno právo bránit se proti povinnost uhradit uloženou pokutu z důvodu zákonného ručení. Zákonem uložená povinnost ručení za uloženou pokutu se podle daňového řádu aktivizuje až v okamžiku, kdy příslušný správce daně začne vymáhat její zaplacení ručitelskou výzvou podle § 171 odst. 1 daňového řádu. Proti této výzvě se ručitel může odvolat, přičemž podané odvolání má odkladný účinek (§ 171 odst. 4 daňového řádu). Rozsah přípustných námitek proti ručitelské výzvě není zákonem omezen (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 3. 2008, čj. 5 Afs 174/2004-68, č. 1770/2009 Sb. NSS).

[37] Právě v rámci odvolání proti ručitelské výzvě tedy může žalobce uplatnit jakékoliv námitky, jimiž by chtěl zpochybnit ručitelský závazek a jeho rozsah, tj. existenci dlužné pohledávky z uložené pokuty, vznik zákonného ručení za uloženou pokutu, jeho rozsah apod. Právě v této fázi může žalobce uplatnit i námitky, které se týkají nepřímého či přímého účinku čl. 14 odst. 4 směrnice ECN+, respektive aplikace § 22a odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže (nebo odstavce 5 téhož ustanovení podle pozdějšího znění tohoto zákona; zde soud na okraj poznamenává, že není účelem tohoto soudního řízení spekulovat, jakého konkrétního ustanovení se má žalobce v této souvislosti dovolávat). Rozhodnutí o odvolání proti ručitelské výzvě je přezkoumatelné soudem (srov. např. rozsudek NSS ze dne 13. 8. 2015, čj. 10 Afs 10/2015-46, č. 3306/2015 Sb. NSS).

[38] Žalobce tudíž v důsledku vyloučení účastenství v řízení o protisoutěžním přestupku AJŠ nebyl zkrácen na právu na projednání jeho věci před orgánem veřejné správy ani na právu domáhat se soudní ochrany svých (primárně majetkových) práv. Možnosti jeho obrany se však koncentrují až ve fázi vymáhání uložené pokuty, a není tedy třeba konstruovat jeho účast v řízení o protisoutěžním přestupku vedeném proti AJŠ mimo výslovný rámec úpravy účastenství podle § 21a zákona o ochraně hospodářské soutěže.

[39] Soud proto dospěl k závěru, že žalovaný a jeho předseda postupovali správně, pokud nejednali se žalobcem jako s účastníkem řízení o protisoutěžním přestupku AJŠ podle § 3 zákona o hospodářské soutěži. Žalobce nebyl opomenutým účastníkem, neboť mu ani § 21a odst. 2 uvedeného zákona ani jiné ustanovení zákona nepřiznává účastenství v daném řízení. Rozklad proti prvostupňovému rozhodnutí byl zamítnut jako nepřípustný v souladu se zákonem. Žaloba proto není důvodná.

[40] Problematickou se může jevit pouze skutečnost, že žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí rozhodoval též o existenci ručení za zaplacení pokuty. Součástí prvostupňového rozhodnutí byl totiž výrok IV, kterým žalovaný rozhodl tak, že za zaplacení pokuty uložené AJŠ ručí „“. A v navazující druhé větě výroku IV uvedl, že dva konkrétní členové AJŠ za úhradu „“, což odůvodnil odkazem na unijní úpravu obsaženou v čl. 14 odst. 4 směrnice ECN+ (eurokonformní výklad) a skutečností, že se uvedení členové od protisoutěžní praxe distancovali a neuplatňovali ji.

[41] Soud musí konstatovat, že stanovisko žalovaného k výkladu účastenství žalobce v řízení o protisoutěžním přestupku je s ohledem na uvedený výrok prvostupňového rozhodnutí do určité míry schizofrenní. Žalovaný na jednu stranu tvrdí, že se v řízení o přestupku nejednalo a nerozhodovalo o právech a povinnostech žalobce za zaplacení uložené pokuty, a že se veškeré námitky ručitelů koncentrují až do fáze inkasního řízení. Na druhou stranu ale sám rozhodl výrokem IV o existenci tohoto zákonného ručení, a dokonce i o tom, že někteří členové mají být z povinnosti ručení vyjmuti.

[42] Soud si vysvětluje takto zvolený postup, o jehož správnosti má ovšem pochybnosti, tím, že pokud je mu známo, jde o první obdobný případ posouzení ručení člena sdružení soutěžitelů podle § 22a odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže, respektive podle čl. 14 odst. 4 směrnice ECN+. Postup žalovaného proto dosud nebyl usměrněn ustálenou správní praxí či judikaturou správních soudu. Svou roli zjevně hraje i skutečnost, že v době vydání prvostupňového rozhodnutí nebyl do českého právního řádu transponovaný čl. 14 odst. 4 směrnice ECN+. Žalovaný se prostřednictvím výroku IV pokusil uvést pomocí eurokonformního výkladu toto ustanovení v život, aby dotčení členové sdružení vyňatí z povinnosti ručení nepřišli k újmě. Dle názoru soudu, který je vyjádřen shora, je však podle zákona rozhodování o existenci či neexistenci ručení a jeho rozsahu koncentrováno až do fáze placení uložené pokuty, a proto považuje postup zvolený žalovaným za nesprávný. Výrok IV prvostupňového rozhodnutí má proto soud minimálně za nadbytečný.

[43] Podstatné ale je, že ve výsledku nebyl žalobce existencí výroku IV prvostupňového rozhodnutí nikterak dotčen na svých právech a povinnostech. Povinnost ručení mu vznikla , přičemž předmětný výrok IV prvostupňového rozhodnutí byl navíc v okamžiku vydání napadeného rozhodnutí odklizen, neboť rozkladovým rozhodnutím předsedy žalovaného ze dne 10. 11. 2022 bylo prvostupňové rozhodnutí ve výroku IV zrušeno a věc byla v tomto rozsahu vrácena žalovanému k novému projednání. Předseda žalovaného přitom konstatoval, že „“. V okamžiku, kdy žalovaný zamítal žalobcův rozklad proti prvostupňovému rozhodnutí, což je zároveň okamžik rozhodný pro posouzení důvodnosti žaloby (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), tak již prvostupňové rozhodnutí neobsahovalo výrok o vzniku zákonného ručení. V navazujícím rozhodnutí již žalovaný o vzniku žalobcova ručitelského závazku nerozhodoval (srov. rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 6. 2023, potvrzené rozhodnutím předsedy žalovaného ze 6. 11. 2023). Byť tedy původní výrok IV mohl teoreticky zasáhnout do právní sféry žalobce, v důsledku jeho odklizení bezpochyby nastal takový stav, že se prvostupňové rozhodnutí práv a povinností žalobce nikterak nedotýkalo a rozklad podaný žalobcem byl nepřípustný. Znovu lze zopakovat, že ochrany svých práv se žalobce může domáhat v inkasním řízení, a to primárně odvoláním proti ručitelské výzvě, a při následném soudním přezkumu.

[44] Pokud jde o část (druhá věta) výroku IV prvostupňového rozhodnutí, kterým došlo k vynětí dvou členů AJŠ z povinnosti ručení, musí soud konstatovat, že v době vydání napadeného rozhodnutí již byl i tento výrok odklizen a pravomocně zrušen rozhodnutím předsedy žalovaného ze dne 10. 11. 2022. Nešlo tedy o konečné rozhodnutí ve věci samé, respektive ve věci vynětí dvou členů AJŠ z povinnosti ručení. Za těchto okolností tedy nemůže soud v tomto rozsahu postup žalovaného v řízení o této otázce a konečné rozhodnutí o ní meritorně přezkoumat. Touto otázkou se však bude zabývat v řízení sp. zn. 30 Af 2/2024 o žalobě podané AJŠ proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 6. 11. 2023, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 6. 2023. Žalobce sám proti tomuto rozhodnutí žalobu nepodal.