Vydání 7/2004

Ze spisového materiálu vyplynulo, že dnem 3. 12. 1996 bylo na základě žalobcovy žádosti o povolení hornické činnosti – zajištění důlního díla vzniklého vyhledáváním a průzkumem výhradního ložiska Au a W rudy v k. ú. K. zahájeno u Obvodního báňského úřadu v Plzni řízení podle § 17 zákona č. 61/1988 Sb. Z důvodu neúplné žádosti bylo řízení ve smyslu § 17 odst. 3 cit. zákona dnem 16. 12. 1996 přerušeno, a to až do doby odstranění nedostatků podání. Dne 12. 3. 2001 byl žalobce opětovně vyzván k doplnění chybějících náležitostí, a to do 15. 4. 2001. Vyjádření, kterými žalobce odůvodňoval nemožnost splnění některých požadavků výzvy (současně probíhající soudní řízení správní o vyřešení předběžné otázky), nepovažoval orgán báňské správy za doplnění žádosti a tím i odstranění nedostatků podání; neshledal rovněž důvod k přerušení řízení dle § 29 s přihlédnutím k § 40 správního řádu. Dne 29. 6. 2001 vydal Český báňský úřad v Praze rozhodnutí, kterým s odkazem na postup dle § 38 odst. 5 písm. a) zákona č. 61/1988 Sb. zastavil podle § 17 odst. 5 cit. zákona řízení o povolení hornické činnosti uvedené v § 2 písm. c) cit. zákona – zajištění důlního díla vzniklého vyhledáváním a průzkumem výhradního ložiska Au a W rudy v k. ú. K. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad, který předseda Úřadu v řízení dle § 61 správního řádu zamítl rozhodnutím ze dne 21. 8. 2001. V odůvodnění tohoto žalobou napadeného rozhodnutí žalovaný uvádí, že návrh na zahájení řízení byl předložen věcně a místně příslušnému orgánu státní báňské správy – Obvodnímu báňskému úřadu v Plzni, který rovněž vyzval organizaci k doplnění žádosti. Skutečnost, že rozhodnutí o zastavení řízení vydal Český báňský úřad, je odůvodněna nečinností správního orgánu, tedy postupem dle § 50 správního řádu. V dalším žalovaný převzal argumentaci obsaženou v rozhodnutí o zastavení řízení a vycházející především z okolností týkajících se ukončení průzkumné činnosti, resp. nesplnění povinnosti uložené organizaci v § 16 odst. 2 zákona č. 61/1988 Sb., a to tím, že organizace neuvedla neprodleně použité nemovitosti do předešlého stavu a neuvědomila o tom vlastníka (správce) nemovitosti. Nemožná podjatost vedoucího pracovníka ústředního orgánu je odůvodněna tím, že právě naplnění požadavku zákona na vytvoření komise, která připravuje podklad pro rozhodnutí, má zajistit nejvyšší možnou míru objektivity při rozhodování. Tato podmínka byla splněna a rozhodnutí bylo vydáno v souladu s návrhem komise.

Podle ustanovení § 17 odst. 1 zákona č. 61/1988 Sb. předkládá organizace žádost o povolení hornické činnosti uvedené v § 9 až § 11 a § 13 s předepsanou dokumentací a doklady obvodnímu báňském úřadu. Neposkytuje-li předložená žádost a dokumentace dostatečný podklad k posouzení, vyzve obvodní báňský úřad organizaci k doplnění; nebyla-li žádost ve stanovené lhůtě doplněna, obvodní báňský úřad zastaví řízení o povolení hornické činnosti.

Orgány státní báňské správy jsou podle § 38 odst. 1 cit. zákona Český báňský úřad v Praze a obvodní báňské úřady s územní působností vymezenou dle § 38 odst. 2; věcnou působnost orgánů státní báňské správy vymezují potom § 39 – § 41 cit. zákona.

Podle § 38 odst. 5 cit. zákona může Český báňský úřad v zájmu zhospodárnění výkonu státní báňské správy nebo v jejím důležitém zájmu a) pověřit plněním některých úkolů státní báňské správy jiný než místně příslušný obvodní báňský úřad nebo je sám převzít, b) pověřit obvodní báňský úřad některými úkoly, které jinak přísluší Českému báňskému úřadu.

Úkoly, které plní Český báňský úřad, resp. obvodní báňské úřady, tzn. jejich věcnou působnost, vymezuje § 40, resp. § 41 cit. zákona.

Kritérium věcné působnosti určuje, jaký druh správních úřadů a jakého stupně je příslušný provést celé správní řízení a vydat správní rozhodnutí, přičemž správní orgán musí dbát na dodržení své věcné příslušnosti v celém průběhu řízení. Není vyloučeno, aby některé procesní úkony tam, kde to zákon připouští, vykonal věcně i místně nepříslušný správní úřad (např. provedením procesního úkonu dožádání). Při provedení takových jednotlivých úkonů však nedochází ke změně místní ani věcné příslušnosti. Nejedná se v daném případě o delegaci, která by zakládala věcnou, resp. místní příslušnost správnímu orgánu, jemuž by jinak ze zákona nenáležela. Věcně příslušný správní úřad nemůže tak postoupit věc k projednání a rozhodnutí ani správnímu úřadu vyššího či nižšího stupně, ani správnímu úřadu jiného druhu s výjimkou, kdy tak výslovně stanoví zákon.

Z ustanovení § 38 odst. 5 zákona č. 61/1988 Sb. nelze podle názoru Nejvyššího správního soudu dovodit dostatek Českého báňského úřadu k vydání rozhodnutí o zastavení řízení podle § 17 odst. 5 cit. zákona v řízení zahájeném Obvodním báňským úřadem v Plzni jakožto orgánem věcně i místně příslušným.

Z právní úpravy účinné v době rozhodování správních úřadů jednoznačně vyplynula místní i věcná příslušnost Obvodního báňského úřadu v Plzni pro řízení ve věci; ustanovení § 1 odst. 2 vyhlášky Českého báňského úřadu č. 15/1995 Sb., o oprávnění k hornické činnosti a činnosti prováděné hornickým způsobem, ze dne 3. 1. 1995 stanoví, že k vydání oprávnění je místně příslušný obvodní báňský úřad, v jehož obvodu působnosti má právnická nebo fyzická osoba sídlo, popř. místo podnikání nebo bydliště. Není-li takové místo na území České republiky, řídí se příslušnost podle místa zamýšlené činnosti, k níž je oprávnění třeba. Obvody působnosti obvodních báňských úřadů byly vymezeny vyhláškou Českého báňského úřadu č. 56/1982 Sb. ze dne 27. 4. 1982, kterou se určují obvody působnosti obvodních báňských úřadů, se změnami provedenými vyhláškou Českého báňského úřadu č. 120/1993 Sb. ze dne 31. 3. 1993. Co se rozumí úkoly státní báňské správy, lze zcela nepochybně seznat mimo jiné i z posledně citovaného právního předpisu: právě zde Český báňský úřad stanoví výslovně podle § 38 odst. 5 písm. a) zákona č. 61/1988 Sb. v čl. I bodu 1 odst. 2 změnu v místní působnosti, neboť plněním úkolů státní báňské správy při kontrole plnění povinností vyplývajících z právních předpisů, které upravují výrobu výbušnin, se pověřuje Obvodní báňský úřad v Příbrami. (speciální působnost založená tomuto báňskému úřadu byla zachována, resp. byla rozšířena i vyhláškou Českého báňského úřadu č. 306/2002 Sb., kterou se určují obvody působnosti obvodních báňských úřadů, jíž byly výše citované předpisy zrušeny). Logickým výkladem ustanovení § 38 odst. 5 písm. a) a b) zákona č. 61/1988 Sb. – přičemž tato ustanovení je nutno vykládat v kontextu – nelze dospět k jinému závěru, než že úkolem, který na se je oprávněn Český báňský úřad převzít, je pouze taková rozhodovací, dozorová, nebo povolovací činnost jako celek, která je obsahem zákonem vymezené věcné působnosti obvodního báňského úřadu. Jazykovým výkladem samotného slova „úkoly báňské správy“, jakož ani obsahem tohoto výrazu, nelze dospět k závěru, který učinil správní orgán, a to, že takovým úkolem je i jednotlivý úkon správního úřadu. Z takového výkladu by bylo možno dovodit, že i některé úkony Českého báňského úřadu jakožto ústředního orgánu státní báňské správy mohou činit obvodní báňské úřady. Takový výklad je nutno odmítnout. Správní orgán jinak nepříslušný k rozhodnutí je oprávněn provést v řízení jednotlivé úkony, resp. i rozhodnout ve věci samé, ale v takovém případě se nejedná o rozhodování správního orgánu v rámci „přenesené působnosti“, jak má na mysli ustanovení § 38 odst. 5 cit. zákona.

Podle § 44 správního řádu může správní orgán požádat o provedení jednotlivých úkonů v řízení mimo obvod své působnosti jiný správní úřad téhož nebo nižšího stupně, tzn. úřad jinak místně, resp. věcně nepříslušný (např. provedení důkazů, místního ohledání, svědecké výpovědi apod.). V důsledku dožádání však nedochází k delegaci příslušnosti.

Podle § 50 správního řádu je za situace, kdy je správní orgán příslušný k rozhodnutí nečinný, a za předpokladu, že to povaha věci dovoluje a nápravy nelze dosáhnout jiným způsobem, možné, aby správní orgán, který by byl jinak oprávněn rozhodnout o odvolání, sám ve věci rozhodl.

Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v projednávané věci se v případě rozhodnutí Českého báňského úřadu podle § 17 odst. 5 zákona č. 61/1988 Sb. nejednalo o úkon dle § 44, resp. § 50 správního řádu. Bylo-li rozhodnutí vydáno – jak je označeno i v jeho výroku a sám žalovaný tak znovu uvádí i ve svém vyjádření – podle ustanovení § 38 odst. 5 písm. a) zákona č. 61/1988 Sb., učinil tak orgán věcně nepříslušný. Pokud žalovaný v odůvodnění napadaného rozhodnutí odůvodňuje postup správního orgánu ve smyslu ustanovení § 50 správního řádu, činí tak zcela mimo výrok rozhodnutí, které přezkoumával. Žalovaný se nikterak v rozhodnutí o rozkladu nezabýval žalobcovou námitkou o nepříslušnosti úřadu k vydání rozhodnutí a namísto toho odůvodnil postup při vydání rozhodnutí skutečností, která v řízení nebyla uplatněna. Ačkoli sám žalovaný uvádí, že povinností správního orgánu rozhodujícího o rozkladu je v souladu s § 59 odst. 1 správního řádu přezkoumat napadené rozhodnutí v celém rozsahu, a správní orgán nemůže být proto vázán pouze tím, co v rozkladu uvede některý z účastníků, sám této povinnosti nedostál, neboť se nejen nevypořádal dostatečně se všemi námitkami v rozkladu uplatněnými, ale nezabýval se ani skutečnostmi, které je povinen zkoumat z moci úřední, a to především tím, zda jsou splněny základní podmínky řízení, mezi jinými i věcná příslušnost.

Uvádí-li žalovaný, že rozhodl na základě § 50 správního řádu, nelze takový postup dovodit nejen ze samotného rozhodnutí Českého báňského úřadu, v němž je ve výroku odkazováno na postup dle § 38 odst. 5 zákona č. 61/1988 Sb., ale ani ze spisového materiálu a ani z průběhu samotného řízení. Odůvodnění podle § 47 odst. 3 správního řádu musí obsahovat skutečnosti, které byly podkladem pro rozhodnutí, a správní orgán musí uvést, jakými úvahami byl veden při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval. Smyslem odůvodnění správního orgánu je doložení správnosti i zákonnosti postupu správního úřadu, jakož i vydaného správního rozhodnutí. Odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí však obsahuje skutečnosti, kterými je stvrzována správnost postupu správního orgánu, jenž však v řízení před tímto orgánem nebyl vůbec uplatněn, a to při použití právního předpisu, podle kterého v meritu věci nebylo postupováno.

Předseda Úřadu si patrně byl vědom chybného postupu orgánu I. stupně, když ve svém rozhodnutí poukázal na ustanovení § 50 správního řádu; tím však nemohl bez dalšího napravit pochybení, jehož se orgán I. stupně dopustil. Podstata porušení zákona správním orgánem I. stupně nespočívala v záměně procesních předpisů, nýbrž v atrahování pravomoci v oblasti hmotného práva, jež však správnímu orgánu nebyly zákonem vyhrazeny, neboť aplikoval § 38 odst. 5 zákona č. 61/1988 Sb. domnívaje se, že mezi jeho pravomoci patří vstoupit do probíhajícího správního řízení a ukončit je. Bylo úkolem žalovaného, aby v rozkladovém řízení toto pochybení označil a rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušil. Namísto toho žalovaný vytčené pochybení konvertoval do podoby procesního postupu, jež je dle výše citovaného ustanovení správního řádu možný. Takovýto postup však soud neshledává správným a odpovídajícím zákonu. Soud proto rozhodnutí předsedy Úřadu zrušil pro vady řízení; z důvodu procesní ekonomie zrušil i rozhodnutí správního orgánu I. stupně, a to pro nezákonnost [§ 76 odst. 1 písm. c) a § 78 odst. 3 s. ř. s.].