Vydání 10/2025

(…) [17] Nejvyšší správní soud tedy přistoupil ke stěžejní části kasační argumentace, a to otázce, zda lze stěžovatelův nárok na náhradní dobu důchodového pojištění prokázat i poté, co jeho matka zemřela, aniž u ní bylo provedeno sociální šetření, resp. aniž byla příjemcem příspěvku na péči.

[18] Podle § 5 odst. 2 písm. e) zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění účinném do 31. 1. 2018, -. Totožné pravidlo je s účinností od 1. 2. 2018 obsaženo v § 5 odst. 2 písm. d) zákona o důchodovém pojištění. S účinností od 1. 9. 2018 byl do uvedeného ustanovení doplněn dovětek , který však pro věc není .

[19] Podle § 12 odst. 1 věty poslední zákona o důchodovém pojištění [od 1. 2. 2018 ]

[20] Podle § 6 odst. 4 písm. a) bodu 12 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení ve znění účinném do 31. 12. 2023

[21] Podle § 85 odst. 2 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení ve znění účinném do 31. 12. 2023

[22] Podstatu nynější věci lze shrnout tak, že žalovaná i městský soud mají za to, že okresní správa sociálního zabezpečení mohla o náhradní době pojištění stěžovatele rozhodnout pouze v případě, že krajská pobočka úřadu práce v minulosti přiznala jeho matce příspěvek na péči, resp. že u matky bylo v rámci žádosti o příspěvek o péči provedeno sociální šetření. Oproti tomu stěžovatel je přesvědčen, že o náhradní době pojištění lze rozhodnout, i když jeho matce příspěvek na péči přiznán nebyl, resp. nebylo provedeno sociální šetření.

[23] Nejvyšší správní soud považuje za podstatné nejprve uvést, že podle § 5 odst. 2 písm. e), resp. později písm. d) zákona o důchodovém pojištění ve zněních dopadajících na posuzovanou věc, je ten, kdo osobně pečuje o osobu ve II. až IV. stupni závislosti, účasten pojištění. Zmiňované ustanovení váže účast na pojištění na skutečnost, že opečovávaná osoba je osobou v určitém stupni závislosti, nikoli na skutečnost, že opečovávaná osoba je žadatelem či příjemcem příspěvku na péči. Závěru, že náhradní doba pojištění není závislá na přiznání příspěvku na péči, nasvědčuje podle Nejvyššího správního soudu i skutečnost, že právní úprava § 5 odst. 2 písm. d) zákona o důchodovém pojištění a § 3 písm. k) zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, užívá pro pečující osobu jiné označení (osoba pečující osobně o osobu, která je závislá na pomoci jiné osoby, resp. pečující osoba). Z interpretačního pravidla konzistentnosti pojmů přitom vyplývá, že užití jiného pojmu značí výskyt jiné skutečnosti (rozsudek NSS ze dne 30. 6. 2004, čj. 5 As 25/2003-83, č. 749/2006 Sb. NSS). Pokud by zákonodárce zamýšlel, aby obě skupiny osob byly zcela totožné, patrně by pro jejich označení užil totožného pojmu.

[24] Další dodatečnou podmínkou pro účast na pojištění je to, že o době a rozsahu této péče rozhodne okresní správa sociálního zabezpečení (nyní územní správa sociálního zabezpečení) v řízení podle § 85 odst. 2 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, tedy v řízení, z něhož vzešlo rozhodnutí, které je nyní předmětem soudního přezkumu (k soudní přezkoumatelnosti tohoto rozhodnutí srov. např. rozsudek NSS ze dne 22. 5. 2008, čj. 6 Ads 15/2007-57).

[25] Jak Nejvyšší správní soud vyložil v rozsudku ze dne 16. 8. 2018, čj. 9 Ads 308/2017-28, rozhodnutí o příspěvku na péči je zčásti , a to v části, v níž správní orgán „“. Vedle toho je toto rozhodnutí , a to v části, v níž správní orgán „“ (bod 26 citovaného rozsudku).

[26] Jinak řečeno, to, zda je někdo závislý na péči jiné osoby ve II. a vyšším stupni, je objektivní právní skutečností, která existuje nezávisle na rozhodnutí o příspěvku na péči. Krajská pobočka úřadu práce v rozhodnutí o příspěvku na péči závislost na péči jiné osoby pouze deklaruje. Není tedy přesné tvrzení správních orgánů v nynější věci, že stěžovatelova matka nebyla osobou závislou na péči jiné osoby, a to pouze s odvoláním na skutečnost, že nikdy nežádala o příspěvek na péči, ani jí nebyl přiznán.

[27] Zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení v § 85 odst. 2 ve spojení s § 6 odst. 4 písm. a) bodem 12 (od 1. 1. 2024 jde o odst. 3) dále pouze stanoví, že okresní (nyní územní) správa sociálního zabezpečení rozhoduje o době a rozsahu péče o osobu závislou na péči jiné osoby ve II. až IV. stupni.

[28] Zákon pro toto rozhodování okresní správy sociálního zabezpečení (na rozdíl např. od dob pojištění uvedených v § 85 odst. 1 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení) ani nestanoví určitý specifický důkazní prostředek, jímž má být existence dané doby pojištění prokazována. Nadto platí, že i v případě dob pojištění, u nichž je takový specifický důkazní prostředek stanoven, není potřeba jeho předložení absolutní (rozsudky NSS ze dne 19. 6. 2013, čj. 4 Ads 27/2013-20, bod 19, ze dne 11. 7. 2013, čj. 4 Ads 28/2013-22, ze dne 23. 10. 2013, čj. 3 Ads 123/2012-32, nebo ze dne 4. 1. 2017, čj. 9 Ads 206/2016-23, bod 19).

[29] Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 4. 2015, čj. 2 Ads 8/2015-52, „ […]; […]. .“ (bod 21 citovaného rozsudku; shodně např. rozsudek NSS ze dne 24. 7. 2013, čj. 6 Ads 15/2013-28, bod 10)

[30] Je logické, že jestliže bylo v minulosti pravomocně rozhodnuto, že opečovávaná osoba je osobou závislou na pomoci jiné osoby ve II. až IV. stupni závislosti, okresní (územní) správa sociálního zabezpečení je tímto rozhodnutím v řízení podle § 85 odst. 2 zákona o organizaci provádění sociálního zabezpečení vázána (§ 57 odst. 3 správního řádu).

[31] Pokud však takové rozhodnutí vydáno nebylo, je otázka, zda opečovávaná osoba byla osobou závislou na pomoci jiné osoby ve II. až IV. stupni závislosti, předběžnou otázkou, o níž si může okresní (územní) správa sociálního zabezpečení sama učinit úsudek [§ 57 odst. 1 písm. c) správního řádu].

[32] Nejvyšší správní soud nepomíjí skutečnost, na niž upozornily žalovaná i městský soud, a sice to, že zákonodárce stanovil provedení sociálního šetření jako podmínku pro rozhodování o nároku na přiznání příspěvku na péči, v důsledku čehož vede úmrtí žadatele před provedením sociálního šetření k zastavení řízení ve věci příspěvku na péči (§ 26 odst. 2 zákona o sociálních službách).

[33] Předmětem řízení podle § 85 odst. 2 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení ale není nárok opečovávané osoby na příspěvek na péči. Pro toto řízení zákon nestanoví zastavení řízení jako následek úmrtí opečovávané osoby. Existence objektivní právní skutečnosti (závislosti opečovávané osoby na péči jiné osoby) v rozhodném období je v tomto řízení pouze jednou z předběžných otázek, které si rozhodující správní orgán musí vyřešit. Míra podrobnosti potřebných skutkových zjištění přitom může být nižší, neboť pro určení existence doby pojištění pečující osoby v zásadě postačuje zjištění, že opečovávaná osoba je závislá na pomoci jiné osoby nejméně ve II. stupni, zatímco v řízení o příspěvku na péči je za účelem určení jeho správné výše třeba konkrétně stanovit, zda jde o závislost ve II., III., nebo IV. stupni.

[34] Nejvyšší správní soud také poukazuje na skutečnost, že i podle zákona o sociálních službách je výsledek sociálního šetření pouze jedním z podkladů, na jejichž základě se v řízení o přiznání příspěvku na péči posuzuje závislost žadatele na péči jiné osoby. Vedle výsledku sociálního šetření totiž zákon stanoví, že správní orgán vychází také […](§ 25 odst. 3 zákona o sociálních službách; od 1. 1. 2019 je v uvedeném ustanovení doplněno

[35] Nejvyšší správní soud v minulosti dokonce dovodil, že jestliže posudkový lékař bez dalšího převezme závěry sociálního šetření, může takový postup vést k vadě řízení spočívající v nedostatečně zjištěném skutkovém stavu (rozsudek ze dne 30. 9. 2009, čj. 4 Ads 50/2009-63). Nejvyšší správní soud již také uvedl, že posudková komise je povinna odstranit nebo vysvětlit rozpory svých závěrů a závěrů sociálního šetření, a že aktuální a autoritativnější vyšetření lékařem-specialistou, resp. klinickým psychologem mohou překonat závěry staršího sociálního šetření (rozsudek ze dne 25. 4. 2013, čj. 6 Ads 17/2013-25, bod 29). Z judikatury také vyplývá, že byť by přímé vyšetření posuzované osoby lékařem okresní správy sociálního zabezpečení (dnes Institutem posuzování zdravotního stavu), resp. posudkovou komisí mělo být pravidlem, nemůže platit bezvýjimečně a vždy musí být náležitě zohledněny konkrétní okolnosti projednávaného případu (rozsudek NSS ze dne 14. 9. 2011, čj. 4 Ads 82/2011-44).

[36] Proto má Nejvyšší správní soud v této věci za to, že důležitost sociálního šetření pro závěr o závislosti na péči jiné osoby nelze absolutizovat, jak činí městský soud a žalovaná (popřípadě komentářová literatura citovaná městským soudem, která své závěry o nemožnosti zpětně posoudit závislost na péči ani blíže neodůvodňuje). Stejně tak nelze paušálně tvrdit, že smrt opečovávané osoby, a tedy nemožnost ji osobně zhlédnout či vyšetřit, vede bez dalšího k nemožnosti určit, že daná osoba byla v minulosti přinejmenším ve II. stupni závislá na péči jiné osoby.

[37] Nejvyšší správní soud nezastírá, že zejména v případech návrhů týkajících se pojistných dob hlouběji v minulosti může docházet ke stavům důkazní nouze. To, že některé skutečnosti lze dokazovat pouze se zvýšenými obtížemi, ale není důvodem pro to, aby bylo od takového dokazování upuštěno zcela a paušálně, jak správní orgány učinily v této věci, aniž pro takový postup existovala explicitní zákonná opora.

[38] Ostatně posuzování zdravotního stavu již zemřelých osob není ani v jiných řízeních před orgány veřejné moci ničím mimořádným. Jak např. uvedl Nejvyšší soud ve svém nedávném usnesení ze dne 24. 3. 2025, sp. zn. 24 Cdo 3333/2024, není nijak výjimečné, že znalci z odvětví psychiatrie posuzují jednání mnohdy již nežijící osoby v inkriminovaném období i při absenci odpovídající zdravotní dokumentace vztahující se k posuzované době. To však neznamená, že i v těchto případech nelze dospět ke znaleckému závěru, že posuzovaná osoba (zůstavitel) byla v rozhodném období stižena duševní poruchou a její ovládací (určovací) a (nebo) rozpoznávací schopnosti byly zcela či podstatně vymizelé, což má relevanci pro následný závěr rozhodujícího soudu o neplatnosti právního jednání (bod 19 citovaného usnesení). K tomu lze ve vztahu k dřívější právní úpravě přiměřeně odkázat i na již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 Ads 15/2013-28 (bod 13), resp. na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 13. 7. 2020, čj. 42 Ad 1/2019-15, zmiňovaný v doplnění kasační stížnosti.

[39] Je samozřejmě možné, že ani při plné součinnosti navrhovatele (§ 52 a § 50 odst. 2 věta třetí správního řádu) se v některých případech nepodaří bez důvodných pochybností zjistit, zda byla opečovávaná osoba závislá na péči jiné osoby ve II. až IV. stupni závislosti. Byť nelze povinnost vyplývající z § 52 správního řádu vykládat v tom smyslu, že na účastníku řízení leží břemeno tvrzení a následně i důkazní břemeno ohledně zjišťovaných skutečností, je povinen prokázat, „“ (rozsudek NSS ze dne 16. 5. 2019, čj. 5 Ads 24/2018-49, bod 26, a tam citovaný rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2013, čj. 5 As 64/2011-66). Pokud tedy účastník řízení neposkytne správním orgánům dostatečné podklady, na jejichž základě bude možné závěr o závislosti opečovávané osoby učinit, a správní orgán si takové podklady nebude moci opatřit ani jinak, nemůže se svým návrhem podle § 85 odst. 2 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení uspět.

[40] Závěrem, že v řízení podle § 85 odst. 2 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení je třeba vést dokazování ohledně skutečností rozhodných pro vznik doby pojištění (již citovaný rozsudek čj. 2 Ads 8/2015-52, bod 26), včetně závislosti opečovávané osoby na péči jiné osoby ve smyslu § 8 zákona o sociálních službách, Nejvyšší správní soud nezpochybňuje ani skutečnost, že půjde o posouzení vyžadující odborné (medicínské) znalosti (§ 56 správního řádu, § 8 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení; srov. rozsudek NSS ze dne 12. 8. 2005, čj. 4 Ads 54/2004-65).

[41] Nejvyšší správní soud se ztotožnil i s argumentací, podle níž se jeví jako krajně nespravedlivé, aby osoby, které ve výsledku šetří prostředky veřejných rozpočtů tím, že pečují o osoby závislé bez přiznaného příspěvku na péči, byly sankcionovány nemožností získat náhradní dobu pojištění, ačkoli by potenciálně bylo možné dobu a trvání péče včetně stavu závislosti opečovávané osoby prokázat i jinak. Právní názor zastávaný žalovanou a městským soudem se proto v tomto směru podle Nejvyššího správního soudu dostává do značného napětí i s ústavně zaručeným právem takových navrhovatelů na hmotné zabezpečení ve stáří (čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod; k tomu přiměřeně např. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 28. 4. 2023, čj. 34 Ad 6/2021-67, bod 79).

[42] Nejvyšší správní soud shrnuje, že pro vydání rozhodnutí o době péče podle § 85 odst. 2 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení není nezbytné, aby byl opečovávané osobě přiznán příspěvek na péči nebo aby u ní bylo provedeno sociální šetření. Opačný závěr městského soudu stojí na nesprávném právním posouzení věci [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]; stejně tak je nezákonné i rozhodnutí žalované (§ 78 odst. 1 s. ř. s.).

[43] Žalovaná (popř. správní orgán prvního stupně) se v dalším řízení v součinnosti se stěžovatelem pokusí na základě jím předložených, popřípadě jinak získaných podkladů postavit najisto, zda lze jeho matku v rozhodném období považovat za osobu závislou na péči jiné osoby alespoň ve II. stupni závislosti, a to včetně případného odborného vyhodnocení takových podkladů. V případě, že shledá tuto podmínku jako splněnou, posoudí, zda stěžovatel o svou matku v období, pro něž žádá uznat náhradní doby pojištění, osobně a v potřebném rozsahu pečoval. Teprve pokud by se tyto skutečnosti nepodařilo po vynaložení řádného úsilí zjistit, bude namístě uzavřít, že stěžovatele nelze považovat za osobu pečující o osobu závislou na pomoci jiné osoby alespoň ve II. stupni.