Vydání 8/2004

Úkolů reformy správního soudnictví, účinné od 1. 1. 2003 (zákony č. 150/2002 Sb., č. 151/2002 Sb. a č. 131/2002 Sb.), bylo několik. Šlo nejen o to, zřídit a aktivovat Nejvyšší správní soud, Ústavou předpokládaný již od roku 1993, a o to, uvést podobu správního soudnictví z let 1992 – 2002 do souladu s mezinárodněprávními závazky České republiky (zejména s požadavky plynoucími z Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod), ale také o to, navrátit do právního řádu starý princip, stručně vyjádřitelný tezí, že všude tam, kde podle zvláštního zákonodárství rozhoduje správní orgán namísto řádného soudu soukromoprávní věc, se může ten, kdo se cítí takovým rozhodnutím poškozen, obrátit na soud, který v pořadu práva o takové věci rozhodne.

V historickém právu na území dnešní České republiky byla tato zásada prosazena po vítězství liberálních principů politických a ekonomických. Jejím ústavním základem se stala tzv. prosincová ústava (čl. 15 odst. 1 základního zákona státního o moci soudcovské č. 144/1867 ř. z.; toto ustanovení rovněž založilo základní formu soudní kontroly veřejné správy, v dnešní terminologii „správního soudnictví“, srov. odst. 2 téhož ustanovení).^*)

Soudnictví od té doby muselo z tohoto pohledu lišit věci soukromého práva, náležející před civilní soudy, lhostejno, zda o takové věci již rozhodl správní orgán, a věci práva veřejného, rozhodované sice rovněž správními orgány, nicméně v těchto případech podrobené soudní kontrole ve zvláštním procesu (dnes označovaném jako správní soudnictví). Před správní soudy již od doby jejich právního vzniku tak nenáležely věci soukromoprávní, třebas o nich podle zvláštních právních předpisů rozhodovaly správní úřady, asoudy civilní neprojednávaly veřejnoprávní návrhy, leč by k tomu byly povolány zákonem.

Tento právní stav byl převzat jako ústavní i zákonný princip po vzniku Československé republiky v roce 1918. Ustanovení § 105 Ústavy z roku 1920 shodně s rakouskou ústavní úpravou normovalo, že „“ Procesní úprava § 105 Ústavy byla pak dána zvláštním zákonem (zákon č. 217/1925 Sb., jímž se provádí § 105 ústavní listiny; historickou zajímavostí je, že tento zákon dosud výslovně derogován nebyl). Věci soukromého práva tak až do samotné likvidace správního soudnictví v roce 1952 nikdy před správní soudy nenáležely [srov. § 3 písm. a) zákona č. 36/1876 ř. z.], ale řešily se pořadem práva podle zvláštního procesního předpisu.

Obnovením správního soudnictví v roce 1991 (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a zákon č. 519/1991 Sb.) byl tento dřívější ústavní princip opomenut, takže i tam, kde správní orgán rozhodoval věc soukromého práva, náleželo takové rozhodnutí k soudnímu přezkoumání ve správním soudnictví.

Z pohledu pozitivního práva – a pro stávající rozhodnutí – není již určující, proč reforma z roku 1991 obnovení popsaných ústavních principů opomenula. Podstatnou roli tu jistě hrál čtyřicetiletý přeryv, během nějž neměly přinejmenším dvě generace právníků praktickou možnost kultivovat složitou problematiku rozdílů mezi soukromým a veřejným právem. Nebylo tomu tak proto, že by snad v doktríně zvítězily názory vídeňských normativistů (Weyr, Kelsen, Merkl), popírající vůbec existenci právního dualismu nebo hlásající jeho právní neuchopitelnost, ale spíše proto, že v období let 1948 – 1989 by otevřené přiznání existence veřejného práva, veřejných subjektivních práv a povinností vyvolávalo obtížně zodpověditelné otázky po jejich nezávislé a účinné soudní ochraně a vztahu občana ke státu a jeho vrchnostenskému rozhodování.

Stav, kdy ve správním soudnictví jsou přezkoumávána i rozhodnutí ve věcech práva soukromého, byl dlouhodobě pociťován jako , neboť jen díky tomu, že zákonodárce (zhusta ovšem z praktických důvodů) svěřil rozhodování sporů o soukromé právo správním orgánům, přicházel účastník takového sporu zcela o možnost dosíci toho, aby o věci samé soud jednal a o jeho soukromém právu nebo povinnosti s konečnou platností také rozhodl.

Soud ve správním soudnictví totiž přezkoumával toliko zákonnost rozhodnutí správního orgánu a napadené rozhodnutí mohl jen zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení znovu jen ke správnímu orgánu; tak tomu je ostatně i dnes, protože taková je sama vlastní podstata soudní kontroly veřejné správy. Ovšem strana soukromého sporu, o němž by – nebýt svěření takového sporu do pravomoci správního orgánu – jinak rozhodoval soud v občanském soudním řízení (§ 7 odst. 1 o. s. ř.), tak byla zbavena možnosti domoci se toho, aby o právu samém – a nikoli jen o zákonnosti rozhodnutí orgánu exekutivy – rozhodl nezávislý soud.

Reforma samotného správního soudnictví, účinná od 1. 1. 2003 a vyvolaná také dalšími mezerami právní úpravy z roku 1991, pokud by byla pojata jen jako reforma soudního procesu, by ještě nemohla přinést důslednou nápravu, protože ani zavedení principu plné , možnosti dokazování před správními soudy, možnosti zavázat správní orgán při zrušení rozhodnutí názorem soudu netoliko na otázky právní, ale i na otázky skutkové atd. popsaný rozpor odstranit nemohlo. Reforma musela být proto doplněna i obnovením již popsaného principu vydělení věcí soukromého práva z procesu vedeného u správních soudů. To se ostatně projevilo už v úvodních ustanoveních soudního řádu správního, který vymezil – shodně s dobou I. ČSR – správní soudnictví jako soudnictví pouze veřejnoprávní (§ 2 s. ř. s.).

Ostatně již v průběhu let devadesátých byly učiněny prvé pokusy vrátit alespoň dílčím způsobem do práva zmíněný původní ústavní princip; po několika marných legislativních pokusech, které nedošly zákonného vyjádření, se první úprava objevila v zákoně o telekomunikacích (§ 102 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb.) a krátce nato také v energetickém zákoně (§ 97 zákona č. 458/2000 Sb.). Obě tato ustanovení (ostatně málo legislativně zdařilá) byla pak reformou správního soudnictví odstraněna a nahrazena dnešním obecným principem: rozhodne-li správní orgán v rámci své zákonné věc soukromoprávní, obrací se ten, kdo takovým rozhodnutím došel újmy na právu, na soud rozhodující ve věcech občanskoprávních; ten pak rozhoduje o věci samé v řízení upraveném novou částí pátou občanského soudního řádu (§ 244 a násl. o. s. ř.). Rozhodoval-li však správní orgán věc veřejného práva, náleží přezkoumání zákonnosti takového rozhodnutí soudům činným ve správním soudnictví v řízení podle soudního řádu správního.

Není však na újmu účastníkům řízení před správním orgánem, jestliže se z neznalosti žalobou obrátí do nesprávné soudní větve. Oba procesní předpisy totiž mají ustanovení umožňující odmítnout takovou nesprávnou žalobu, resp. řízení o takové žalobě zastavit [§ 46 odst. 2 a § 68 písm. b) s. ř. s., § 104b o. s. ř.]. Soud musí žalobce v takovém případě poučit o tom, že žalobu je třeba podat v druhé větvi soudnictví; řídí-li se účastník takovým poučením, neztrácí lhůtu, kterou oba předpisy pro podání žaloby stanoví (§ 72 odst. 3 s. ř. s., resp. § 82 odst. 3 o. s. ř.), jestliže tuto lhůtu dodržel při podání původní žaloby.

Případně nastalý spor mezi soudem rozhodujícím věci občanskoprávní a soudem správním o věcnou příslušnost pak může být vyřešit jen zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb. Tento senát jednak vysloví, zda pro řízení je příslušný soud ve správním soudnictví, nebo soud v řízení ve věcech občanskoprávních, jednak svým výrokem odstraní ta rozhodnutí soudů, která tomuto výroku o věcné příslušnosti odporují.

Právní úprava účinná od roku 2003 tedy na jedné straně přinesla zásadní změny objektivně nutné pro řádnou ochranu subjektivních práv, na straně druhé ovšem vnesla do pozitivního práva nutnost denně řešit problémy právního dualismu, jimiž se praktičtí právníci v uplynulých padesáti letech nezabývali.

Byla by však mylná představa, že rozsáhlá a složitá konstrukce dualismu práva veřejného a soukromého, jak byla budována již od dob klasické římské, je zborcena a musí být nahrazena stavbou jinou. Vyslovují-li se proto někteří autoři^*) tak, jako by pojem „soukromoprávní“ nebo „veřejnoprávní“ neměl již v zákonných textech místa, neboť jde o pojem doktríny, nemůže se zvláštní senát s takovou tezí ztotožnit.

Je vhodné tu připomenout, že s pojmy „soukromoprávní“ a „veřejnoprávní“ české pozitivní právo sice nepříliš často, ale přec jen nijak výjimečně pracovalo a pracuje, a to především na ústavní úrovni (k pojmu „veřejnoprávní“ srov. čl. 101 Ústavy) i v běžných zákonech (k pojmu „soukromoprávní“ srov. § 2 zákona č. 58/1995 Sb., o pojišťování a financování vývozu se státní podporou, ve znění aktuálně účinném). Existují mnohé mezinárodní smlouvy, do jejichž pojmového aparátu oba pojmy běžně náleží; stejně tak oba pojmy vykládá národní i mezinárodní (Evropský soud pro lidská práva).

Konečně je tu i rozsáhlé judikatorní dědictví bývalého Nejvyššího správního soudu a tehdejšího konfliktního senátu (zřízených zákonem č. 3/1918 Sb. z. a n.),^**) a ostatně i četná správních senátů obecných soudů z let 1992 – 2002.

Tuto obecnější část lze proto uzavřít tím, že pojmy „soukromoprávní“ nebo „veřejnoprávní“ jsou zajisté pojmem nauky, že s nimi ale pracovalo dřívější právo, používá je i právo platné a také dřívější i současné soudy je ve své rozhodovací činnosti znají a vykládají. Proto i pojem „soukromoprávní věci“, který – jak ukázáno – zákonodárce do ustanovení § 46 a § 68 s. ř. s. vnesl ve zřetelné snaze věcně i formálně navázat na dřívější právní úpravu, je korektní a je třeba jej vykládat se zřetelem na princip kontinuity práva a stability výkladu základních právních institutů.

Z těchto zřetelů a stanovisek pak zvláštní senát mohl přejít ke zkoumání nastolené otázky posouzení charakteru rozhodnutí správního úřadu o výmazu ochranné známky.

Právní institut ochranné známky se vyvinul z hospodářské potřeby výrobce nebo obchodníka dosáhnout toho, aby právě jeho zboží (služby) zájemci kupovali nebo si opatřovali a aby toto zboží nebylo zaměňováno s produkcí konkurence. Opatření zboží značkou výrobce nebo obchodníka nemá ovšem smysl bez toho, že tu bude dána záruka, že nikdo jiný nemůže takovou značku použít. Záruku, která by měla praktický smysl, však může poskytnout jen vrchnostenská autorita (veřejná moc). Dnešní podoba průmyslových práv se ostatně vyvinula ze středověkých panovnických nebo vrchnostenských privilegií. Poukazuje-li Úřad ve svém vyjádření na paralelu mezi poskytnutím nebo odnětím ochrany předmětu průmyslového vlastnictví a propůjčením nebo odebráním státního privilegia, lze takové argumentaci zcela přitakat.

Je třeba dodat, že vznik ochranné známky zajisté reflektuje (také) soukromý zájem jejího budoucího majitele, například proto, že po svém vzniku se známka může stát předmětem právního obchodu a její existence má pro jejího vlastníka hospodářský smysl, nicméně samotné udělení práva průmyslového vlastnictví nijak neztratilo svůj původní charakter veřejnoprávního privilegia, které je udělováno výlučně veřejnou mocí a v zájmu veřejném. Tím je zájem zákazníků či konzumentů zboží a služeb a jejich ochrany před napodobováním a falšováním známek nebo jejich zneužíváním.

V dnešních podmínkách stát může stanovit podmínky, za kterých se smí uchazeč domoci kladného rozhodnutí správního úřadu. Úřad musí sice ochrannou známku zapsat do (veřejného) rejstříku (registrovat), ale musí také přihlášku zamítnout, nejsou-li splněny zákonné podmínky registrace, případně při splnění zákonných podmínek musí známku z rejstříku vymazat.

Právní vztah, který se takovým řízením a rozhodnutím řeší, vzniká mezi přihlašovatelem (při výmazu mezi majitelem známky) a správním úřadem. Takový vztah je vztahem mocenským (v jiné terminologii vertikálním, vrchnostenským); nejde o vztah občanskoprávní (§ 7 odst. 1 o. s. ř.), protože takové vztahy při vrchnostenském autoritativním rozhodování mezi úřadem a stranou nevznikají.

Nejvyšší správní soud tvrdí, že řízení ve věci práva k ochranné známce je třeba považovat za řízení ve věci práva soukromého; tvrzení se opírá o argumentaci, že „v souvislosti s ochrannou známkou se vždy jedná o úpravu zvláštních majetkových vztahů vznikajících mezi podnikateli při podnikání“.

Taková argumentace není přiléhavá.

Zcela se tu přehlíží, že registrací ochranné známky (nebo jejím výmazem) se naprosto neupravují vztahy mezi podnikateli, protože nic takového předmětem řízení o registraci (výmazu) není a nemůže být. Jediný vztah, který se tu registrací upravuje, je vztah mezi tím, kdo o registraci žádá (resp. tím, kdo má známku zapsánu), a úřadem, který o registraci (výmazu) rozhoduje. Předmětem řízení je vyřešení otázky, zda jsou splněny zákonem stanovené podmínky, a zda tedy má nebo nemá vzniknout nehmotný statek (ochranná známka), resp. zda má tento zaniknout (výmaz). Výsledkem řízení je pak vznik (registrace) známky nebo její výmaz; zda vůbec vzniknou majetkové vztahy mezi podnikateli při podnikání (a kdy a jaké), je naprosto nejisté (u některých typů známek, např. obranných nebo zásobních, lze dokonce předpokládat, že takové vztahy záměrně ani vzniknout nemají) a registrační akt se o tom nijak nevyjadřuje (a při výmazu registrované známky nijak neupravuje soukromoprávní vztahy vzniklé do té doby).

Sama registrace (výmaz) známky tedy není soukromoprávní věc a je nerozhodné, že registrací (výmazem) vznikají nebo zanikají soukromoprávní nároky. Žádná soukromá osoba, se kterou je přihlašovatel (majitel) v rovném postavení, mu nemůže registraci udělit ani mu nemůže známku vymazat. To může učinit jenom správní úřad, který k tomu má zákonnou kompetenci, a může to udělat jen tak, že o tom vydá vrchnostenský správní akt.

Proto tedy ani v přezkumném řízení soudním se žalobce nedomáhá žádného svého soukromoprávního nároku, ale jen toho, aby správní úřad o věci rozhodoval podle zákona.

Na tom, co bylo právě uvedeno, nic nemění ani to, že v posuzované věci řízení (a později i řízení před soudem) iniciovala osoba třetí (majitel známky s dřívější prioritou, navrhovatel výmazu). Podstatou věci je námitka, že nemělo být uděleno veřejné subjektivní právo (registrace) majiteli známky, protože tomu brání jiné veřejné subjektivní právo dříve vzniklé (registrace dřívější známky navrhovatele výmazu). To, že se celý příběh navenek představuje při zběžném nahlédnutí jako soukromý spor mezi dvěma majiteli známek, ještě z takového sporu nečiní věc soukromoprávní. Stále jde o řízení vyvolané k tomu legitimovaným subjektem, který tvrdí, že Úřad neměl pozdější známku registrovat, neboť tomu brání lepší veřejné subjektivní právo navrhovatele výmazu. Situace je tu obdobná jako u námitky souseda proti stavbě rodinného domu tvrdící, že pozemek, na kterém se staví nebo stavět má, není k tomu územním plánem určen. I zde zpravidla bude v pozadí nebo jevově spor mezi dvěma osobami soukromého práva, ale žaloba souseda proti vydanému stavebnímu povolení nebude žalobou ve věci soukromoprávní.

Další argument Nejvyššího správního soudu, že práva k nehmotným statkům zasahují do práva občanského nebo práva obchodního, je sice správný, ale pro řešení věci bezcenný.

S takovouto argumentací by bylo možno tvrdit zřejmě u většiny vrchnostenských rozhodnutí, že (nějak) zasahují do občanského nebo obchodního práva. Takovým rozhodováním (registrací) ve věci soukromoprávní by pak se stejně nelogickou argumentací muselo být i rozhodování o nejrůznějších registracích, např. registraci daňových subjektů, humánního léčivého přípravku, výrobce nebo dovozce krmiv, plemeníka ve státním registru nebo chovatele v plemenné knize, ale také četná správní rozhodnutí: vydání stavebního povolení, rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru, povolení k nakládání s povrchovými vodami, rozhodnutí o zařazení lesů do kategorie lesů ochranných nebo lesů zvláštního určení, rozhodnutí o zrušení dálnice, silnice nebo místní komunikace, rozhodnutí o vyloučení ze studia...

Z vyložených důvodů proto zvláštní senát vyslovil podle § 5 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb., že rozhodovat o žalobě proti rozhodnutí Úřadu o výmazu známky náleží soudu ve správním soudnictví. V důsledku tohoto rozhodnutí pak zvláštní senát dále zrušil podle § 5 odst. 3 téhož zákona usnesení Nejvyššího správního soudu, jímž byla pravomoc Nejvyššího správního soudu popřena, a odstranil tak překážku věci rozhodnuté.

Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle § 5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, pro správní orgány [§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Dále bude tedy Nejvyšší správní soud pokračovat v původním řízení o podané správní žalobě.