Vydání 6/2025

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2025, čj. 1 Azs 174/2024-42)

V této věci se Nejvyšší správní soud zabýval slučitelností české právní úpravy nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu, o kterou již bylo dříve požádáno či která již byla poskytnuta jiným členským státem, s právem Evropské unie. Za tímto účelem musel řešit otázku přípustnosti druhotného pohybu v rámci Evropské unie osob vymezených v čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382.

Žalobkyně je státní příslušnice Ukrajiny. V souvislosti s invazí Ruské federace opustila Ukrajinu a vycestovala do Belgie, kde v březnu 2022 získala oprávnění k pobytu pro osoby požívající dočasné ochrany. Vzhledem ke svému věku a zdravotnímu stavu se následně rozhodla přemístit do České republiky za rodinou, která zde pobývala na základě oprávnění plynoucího z dočasné ochrany. Po příjezdu podala žalobkyně žádost o poskytnutí dočasné ochrany v České republice. Tato žádost jí však byla vrácena jako nepřijatelná, neboť již oprávnění k pobytu plynoucí z dočasné ochrany získala v jiném členském státě Evropské unie.

V žalobě žalobkyně uvedla, že dne 31. 5. 2024 (tedy po vrácení žádosti žalovaným dne 13. 5. 2024, ale před podáním žaloby) elektronicky informovala belgické správní orgány o svém přesunu do České republiky a požádala o zrušení víza dočasné ochrany v Belgii a „“. Dle jejího názoru „“. Další informace v tomto ohledu, tedy především jakoukoliv reakci belgických správních orgánů, případně výpis z relevantních databází, které by potvrzovaly, že k zániku pobytového oprávnění v Belgii skutečně došlo, nicméně ani soudní, a logicky ani správní spis neobsahovaly.

Žalobkyně spatřovala v postupu žalovaného nezákonný zásah. Obrátila se proto na Městský soud v Praze. Ten rozsudkem ze dne 13. 8. 2024, čj. 9 A 47/2024-25, žalobě vyhověl. Konstatoval, že postup žalovaného, který dne 13. 5. 2024 vrátil žalobkyni její žádost o udělení dočasné ochrany z důvodu nepřijatelnosti, byl nezákonným zásahem. Žalovanému proto zakázal pokračovat v porušování práv žalobkyně. Přikázal mu, aby obnovil stav před vrácením žádosti žalobkyni.

Městský soud předně vyhodnotil výluku ze soudního přezkumu vrácení nepřijatelné žádosti o dočasnou ochranu ministerstvem podle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. jako neslučitelnou s unijním právem. Učinil tak s odkazem na právo na účinný prostředek nápravy před soudem podle čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie ve spojení s právem na opravný prostředek proti vyloučení z poskytnutí dočasné ochrany podle čl. 29 směrnice Rady 2001/55/ES o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (dále jen „směrnice o dočasné ochraně“). Městský soud se tak vědomě odchýlil od dříve vysloveného názoru Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne 12. 10. 2022, čj. 2 Azs 178/2022-46, neshledal žádný rozpor uvedené soudní výluky s právem Evropské unie ani Listinou základních práv a svobod.

V rovině věcné městský soud dospěl k závěru, že bránění v podání žádosti může představovat nezákonný zásah, který žalobkyni může přímo zkracovat na právech. Zaměřil se proto na posouzení otázky, zda byl postup žalovaného zákonný. Dospěl k zápornému závěru. Ustanovení § 5 odst. 1 písm. d) a odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb., na jejichž základě žalovaný vrátil žalobkyni její žádost jako nepřijatelnou bez věcného projednání, podle městského soudu odporují směrnici o dočasné ochraně, která má přímý účinek.

Městský soud s odkazem na svou předchozí judikaturu (rozsudek ze dne 27. 4. 2023, čj. 11 A 80/2022-79) zdůraznil, že možnost vyloučení osoby z dočasné ochrany je upravena v čl. 28 směrnice o dočasné ochraně taxativním výčtem. Toto ustanovení neumožňuje vyloučit osobu z dočasné ochrany z důvodu, že jí již byla dříve udělena v jiném členském státě. Možnost požádat o dočasnou ochranu v členském státě poté, co již dříve byla dočasná ochrana v jiném členském státě poskytnuta, přitom směrnice nevylučuje. S ohledem na konstrukci směrnice jako minimální harmonizace proto nelze taxativně stanovené důvody pro vyloučení z dočasné ochrany rozšiřovat a stanovit méně příznivou úpravu, která by z dočasné ochrany vyloučila právě ty osoby, které o dočasnou ochranu již dříve požádaly v jiném členském státě (a to bez ohledu na to, jak je tento vylučující akt nazván, např. jako nepřijatelnost žádosti zakotvená českou právní úpravou).

Tento výklad podle městského soudu navíc potvrzují „soft law“ dokumenty Komise. Městský soud poukázal na to, že v dokumentu s odpověďmi na často kladené otázky ke směrnici o dočasné ochraně Komise (který je volně přístupný na její internetové stránce) zdůraznila nemožnost odmítnout registraci osoby spadající do oblasti působnosti z důvodu její předchozí registrace v jiném členském státě. Ve sdělení Komise Operační pokyny k provádění prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana 2022/C 126 I/01, poté Komise uvedla, že „[požívající dočasné ochrany]“. Tím je podle městského soudu zajištěno, že žadatel nebude požívat výhod plynoucích z dočasné ochrany ve více členských státech současně, a tudíž bude v případě přemístění do jiné členské země zabráněno zneužití práva, na které poukazoval žalovaný.

Rozsudek městského soudu napadl žalovaný (stěžovatel) kasační stížností.Namítal, že institut nepřijatelnosti žádosti zakotvený v § 5 odst. 1 písm. d) a odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. je slučitelný s unijním právem. Předně zdůraznil, že čl. 28 směrnice o dočasné ochraně, na kterou odkazoval městský soud, dopadá na jiné situace – vyloučení z dočasné ochrany jako takové. To však není případ žalobkyně. V důsledku uplatnění institutu nepřijatelnosti nebyla žalobkyně z dočasné ochrany vyloučena, neboť ta jí již byla poskytnuta v jiném členském státě. Právo plynoucí z dočasné ochrany jí tak Česká republika neodňala.

Stěžovatel dále upozornil, že zacházení s žádostmi poté, co již byla dočasná ochrana poskytnuta v jiném členském státě, právo Evropské unie neupravuje, a tudíž je ponecháno vnitrostátní úpravě. Namítal přitom, že ze směrnice o dočasné ochraně plyne, že se má bránit druhotnému pohybu osob a požívání práv ve více členských státech zaráz. Směrnice totiž upravuje pouze režim sloučení rodiny podle čl. 15 a mechanismus přerozdělování podle čl. 25 a čl. 26. V čl. 11 směrnice navíc zakotvuje režim navrácení neoprávněně pobývajících žadatelů do hostitelského státu dočasné ochrany. Smyslem směrnice tudíž není „“, ale poskytnutí dočasného útočiště osobám, které musely hromadně opustit svoji zemi. Cílem tak není umožnit druhotný pohyb držitelů dočasné ochrany mezi členskými státy. Pokud by Rada zamýšlela dát osobám možnost požádat o poskytnutí dočasné ochrany ve více členských státech zároveň, zakotvila by to. Účelem směrnice je nicméně takovým vícečetným žádostem zabránit, a tím rovněž předejít zvýšenému administrativními náporu na členské státy.

Na tom nic nemění ani fakt, že podle prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382 mají cizinci právo vybrat si členský stát, ve kterém o poskytnutí dočasné ochrany požádají. Toto právo volby prvotního místa pobytu totiž podle stěžovatele neznamená, že by měli možnost si mezi členskými státy přebírat a postupně žádat o poskytnutí dočasné ochrany v několika státech, než si vyberou ten, který jim bude vyhovovat nejlépe. V tomto směru stěžovatel poukázal na to, že s postupem času většina států materiální výhody plynoucí z dočasné ochrany pro cizince snižuje, a tudíž mohou být motivováni k přesunu pobytu a čerpání výhod v jiném státě. To je však v rozporu s výše uvedeným smyslem směrnice o dočasné ochraně. Opakované podávání žádostí o dočasnou ochranu proto podle stěžovatele představuje zneužití práva, které nepožívá právní ochrany.

Stěžovatel proto namítal, že institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. zaplňuje mezeru v unijní úpravě, a to tak, aby bylo dosaženo jejího výše uvedeného cíle a byly eliminovány pokusy o zneužití práva na poskytnutí dočasné ochrany. Nepřijatelnost opakované žádosti je logickým nástrojem, jak zneužití práva zamezit. Nebrání přitom slučování rodin, neboť tyto případy řeší § 51 zákona č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců.

Žalobkyně souhlasila s názorem městského soudu, že česká právní úprava nepřijatelnosti žádosti odporuje směrnici o dočasné ochraně. Především poukázala na to, že členské státy se v souvislosti s udělením dočasné ochrany pro státní příslušníky Ukrajiny rozhodly vyloučit uplatnění čl. 11 směrnice o dočasné ochraně. Právě ten byl totiž v režimu této směrnice nástrojem, který měl zabránit druhotnému pobytu osob požívajících dočasné ochrany. Pokud uplatnění čl. 11 směrnice členské státy vyloučily, umožnily podle žalobkyně osobám požívajícím dočasné ochrany sekundární pohyb. To potvrzuje i odborná literatura, operační pokyny Komise a praxe jiných členských států. Nelze přitom mluvit o zneužití práva, neboť druhotný pohyb umožňují v praxi členské státy a podporuje jej Komise.

Usnesením ze dne 25. 9. 2024, čj. 1 Azs 174/2024-26, Nejvyšší správní soud přerušil v této věci řízení. Učinil tak v souladu s § 48 odst. 3 písm. d) ve spojení s § 120 s. ř. s. Jiný senát Nejvyššího správního soudu totiž usnesením ze dne 30. 11. 2023, čj. 8 Azs 93/2023-37, předložil Soudnímu dvoru předběžnou otázku týkající se slučitelnosti institutu nepřijatelnosti žádostí o dočasnou ochranu a výluky ze soudního přezkumu s právem Unie. Soudní dvůr v této věci rozhodl rozsudkem ze dne 27. 2. 2025, , C-753/23. Usnesením ze dne 24. 3. 2025, čj. 1 Azs 174/2024-30, proto Nejvyšší správní soud v souladu s § 48 odst. 6 s. ř. s. vyslovil, že se v řízení pokračuje.

Stěžovatel v reakci na rozsudek Soudního dvora ve věci uvedl, že nadále považuje kasační stížnost za důvodnou. Soudní dvůr v citovaném rozsudku shledal jako neslučitelnou s právem Evropské unie pouze úpravu nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu podle § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 65/2022 Sb., tedy z důvodu, že již žádost byla dříve podána v jiném členském státě, avšak nebylo o ní dosud rozhodnuto. Tento závěr Soudního dvora však podle stěžovatele nelze vztáhnout na případy, na které dopadá § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., tedy kdy již byla dočasná ochrana poskytnuta v jiném členském státě. Poukázal přitom na bod 30 odůvodnění uvedeného rozsudku, v němž Soudní dvůr konstatoval, že členský stát má při posuzování žádosti zkoumat, zda žadateli již nebyla poskytnuta dočasná ochrana jiným členským státem. Ačkoli Soudní dvůr již nevysvětlil, jak má členský stát v tomto případě postupovat, podle stěžovatele je zřejmé, že v takovém případě není žádost důvodná a nelze pobytové oprávnění vydat. Je tomu tak proto, že v tomto případě již žadatel držitelem pobytového oprávnění je (v jiném členském státě).

Nad rámec uvedeného stěžovatel zopakoval svoji argumentaci, podle níž z žádného ustanovení směrnice o dočasné ochraně neplyne právo držitele dočasné ochrany na přesun do jiného členského státu. Naopak celá řada ustanovení této směrnice svědčí o tom, že uvedené právo držitelé nemají (konkrétně čl. 15 a čl. 26 směrnice, které upravují postup při přesunu bydliště do jiného členského státu, jakož i čl. 11 směrnice zavádějící režim navrácení neoprávněně pobývajících držitelů do hostitelského státu). V opačném případě by totiž tato ustanovení vůbec nemusela existovat – pokud by držitel dočasné ochrany měl právo získat opětovně pobytové oprávnění ve státě svého výběru, postačoval by pouze čl. 8 směrnice. Dohoda členských států o vyloučení čl. 11 směrnice přitom podle stěžovatele znamená toliko to, že si mezi sebou nebudou neoprávněně pobývající držitele dočasné ochrany předávat; ne však již to, že by držitelé dočasné ochrany měli právo na přenesení pobytového oprávnění do jiné členské země. To podle stěžovatele potvrdil rovněž Soudní dvůr, který v citovaném rozsudku vyhodnotil čl. 11 směrnice jako irelevantní. České republice tak z unijního práva neplyne povinnost udělovat povolení k pobytu osobám, které již předtím získaly pobytové oprávnění z titulu dočasné ochrany v jiném členském státě.

Podle žalobkyně rozsudek Soudního dvora ve věci jednoznačně objasnil, že osoba, které vzniká právo žádat o dočasnou ochranu, musí mít možnost požádat o její poskytnutí v členském státě, který si zvolí, a že takové rozhodnutí musí podléhat soudnímu přezkumu. Stejně tak je nepochybné, že čl. 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 65/2022 Sb. je neslučitelný s právem Evropské unie. Soudní dvůr však již podle žalobkyně s ohledem na okolnosti dané věci neodpověděl na část předběžné otázky, která se týká situací, na které dopadá § 5 odst. 1 písm. d) téhož zákona.

Žalobkyně přitom přisvědčila stěžovateli, že ze samotného znění směrnice o dočasné ochraně by bylo možné dovodit, že osoby požívající dočasné ochrany nemají obecně právo na druhotný pohyb. Takový závěr by však platil pouze za situace, pokud by se členské státy v souladu s čl. 11 směrnice o dočasné ochraně nedohodly, že tento článek nebudou uplatňovat. Právě s ohledem na dohodu členských států o vyloučení čl. 11 směrnice o dočasné ochraně a právo osob zvolit si stát, v němž jim má být dočasná ochrana poskytnuta, měla žalobkyně za to, že z unijního práva plyne právo osob požívajících dočasné ochrany podle prováděcí rozhodnutí Rady 2022/382 na druhotný pohyb (a tudíž povinnost druhého státu dočasnou ochranu poskytnout). Pokud se totiž členské státy výslovně dohodly, že nebudou čl. 11 směrnice o dočasné ochraně aplikovat, neměly úmysl bránit ukrajinským občanům ve volném pohybu po Evropské unii a případně změnit stát, ve kterém budou požívat práv plynoucích z dočasné ochrany. Tento postoj zastávala v řízení před Soudním dvorem rovněž Komise. Skutečnost, že lze čerpat práva plynoucí z dočasné ochrany pouze v jednom členském státě, přitom tento závěr nezpochybňuje; důsledkem je pouze nutnost ukončit platnost uděleného pobytového oprávnění v prvním členském státě. Stejně tak fakt, že Soudní dvůr vyhodnotil čl. 11 směrnice o dočasné ochraně ve věci jako irelevantní, neznamená, že vyloučení uplatňování tohoto článku nemá význam pro sekundární pohyb držitelů dočasné ochrany. Soudní dvůr totiž rozhodoval za skutkových okolností, v nichž ještě dočasná ochrana v žádném členském státě nebyla poskytnuta – pouze o ni bylo požádáno.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.