576/2005
Ceny a nájemné a úhrada za plnění poskytovaná s užíváním bytu
Ej 87/2004
Ceny: nájemné a úhrada za plnění poskytovaná s užíváním bytu
k § 5 a § 15 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách (v textu též „zákon o cenách“)
k § 11 odst. 3 vyhlášky č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu (v textu též „vyhláška o nájemném z bytu“)
Z § 11 odst. 3 vyhlášky č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu,*) vyplývá, že cena za užívání výtahu může být mezi pronajímatelem a nájemci sjednána jen do výše ceny obvyklé. Překročení této ceny je sice porušením cenových předpisů, avšak nikoliv takovým, které by bylo možno kvalifikovat podle § 15 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, neboť se nejedná o cenu úředně stanovenou.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 2. 2004, čj. 7 A 72/2001-53)
Věc:
Ing. Jan V. v B. proti Ministerstvu financí o uložení pokuty.Rozhodnutím Finančního ředitelství v Brně ze dne 24. 1. 2001 byla žalobci v souladu s § 3 odst. 1 a 2 zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, a s § 17 odst. 1 písm. a) a b) zákona o cenách uložena pokuta ve výši 36 761 Kč z důvodu porušení § 15 odst. 1 písm. a) zákona o cenách, kterého se žalobce dopustil nerespektováním § 5 téhož zákona při účtování nájemného z bytu a úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu, a to v období od 1. 6. 1998 do 30. 6. 2000.
Rozhodnutím žalovaného ze dne 26. 4. 2001 bylo v odvolacím řízení uvedené rozhodnutí změněno tak, že pokuta se ukládá podle ustanovení § 17 odst. 1 zákona o cenách, a to v celkové výši 23 382 Kč. Z celkové výše pokuty přitom pokutu ve výši 18 382 Kč žalovaný uložil podle § 17 písm. a) citovaného zákona z toho důvodu, že v období od 1. 6. 1998 do 30. 6. 1999 při vyúčtování ceny za užívání výtahu uplatnil žalobce vůči nájemníkům vyšší než maximální cenu podle § 5 zákona o cenách; pokutu ve výši 4000 Kč pak uložil podle § 17 písm. b) citovaného zákona, neboť žalobce v období od 1. 7. 1999 do 30. 6. 2000 při vyúčtování cen služeb uplatnil vůči nájemníkům vyšší než maximální ceny podle § 5 zákona o cenách; a pokutu ve výši 1000 Kč konečně uložil žalobci podle § 17 písm. b) citovaného zákona za to, že v období od 1. 7. 1999 do 30. 6. 2000 při vyúčtování cen služeb uplatnil vůči nájemníkům vyšší než maximální ceny těchto služeb podle § 5 zákona o cenách.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, ve které v prvé řadě namítal nepřezkoumatelnost té části rozhodnutí, která se týká určení ceny obvyklé za užívání výtahu, neboť podle jeho názoru žalovaný uložil pokutu za překročení maximální ceny za užívání výtahu, přičemž z rozhodnutí nevyplývá, jak k jejímu určení dospěl. Žalobce dále nesouhlasí s názorem žalovaného, že cena obvyklá má být stanovena jedinou konkrétní částkou či matematickým výpočtem ze všech jednotlivých cen, ale domnívá se, že pro stanovení ceny obvyklé je třeba vycházet i z dalších relevantních informací. K tomu žalobce doplnil, že pro stanovení ceny obvyklé je rovněž významná ta skutečnost, zda v ceně za užívání výtahu jsou zahrnuty i odpisy výtahu. Podle žalobce je toto rozhodnutí nepřezkoumatelné i v části, která se týká překročení maximální ceny při účtování nákladů na odečty měřidel a jejich zpracování. Žalovaný totiž konstatoval, že byla překročena maximální cena těchto služeb, přičemž však neuvedl důvody, které jej vedly k tomuto stanovisku. Žalovaný se podle žalobce nevypořádal ani s jeho argumentem, že odečty měřidel a jejich zpracování lze chápat rovněž jako zvláštní službu poskytovanou pronajímatelem (žalobcem) nájemcům, která je sjednána podle § 11 odst. 1 vyhlášky o nájemném z bytu. Stejně tak žalobce zásadně nesouhlasí s daným rozhodnutím v části, která se týká ukládání pokut podle § 17 odst. 1 zákona o cenách. Žalovaný totiž uložil pokutu za to, že při účtování ceny za užívání výtahu uplatnil žalobce vůči nájemníkům vyšší než maximální ceny podle § 5 téhož zákona, a další pokutu za to, že při účtování ceny dalších služeb uplatnil vůči nájemníkům vyšší než maximální ceny podle téhož ustanovení citovaného zákona; v odůvodnění však neobjasnil úvahy, které jej vedly k uložení pokuty v dané výši. Žalobce upozornil i na nesprávné právní posouzení věci týkající se výkladu ustanovení § 1 odst. 4 zákona o cenách. Tvrdí totiž, že pokud je určitá úhrada upravena zvláštním předpisem, nelze (za její účtování) uložit pokutu podle § 17 téhož zákona. Nesprávné právní posouzení věci spatřuje žalobce dále v otázce porušování cenových předpisů při účtování ceny za užívání výtahu. Nesouhlasí s názorem žalovaného a domnívá se, že cena za užívání výtahu není cenou úředně stanovenou podle § 5 zákona o cenách. Závěrem pak žalobce uvádí, že pokud se nejedná o cenu stanovenou podle § 5, nedochází podle něj ani k porušení § 15 odst. 1 písm. a) téhož zákona. S právním posouzením věci žalobce rovněž nesouhlasí v otázce porušování cenových předpisů podle § 15 odst. 1 písm. a) zákona o cenách při účtování ceny dalších služeb, neboť, jak dále uvádí, nepovažuje ani v tomto případě ceny uvedených služeb za ceny úředně stanovené podle § 5 zákona o cenách.
Ve svém vyjádření k žalobě se žalovaný věnoval zejména námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nedostatek důvodů v části, která se týká určení obvyklé ceny za užívání výtahu. V této souvislosti uvedl, že podkladem pro rozhodnutí žalovaného byly výhradně písemnosti, které byly součástí zaslaného spisu od orgánu I. stupně; s těmi měl žalobce možnost se podrobně seznámit, vyjádřit se k nim, popřípadě navrhnout jejich doplnění. Dále žalovaný zdůraznil, že spis obsahuje dostatek podkladů pro určení ceny obvyklé a že náklady na odečty měřidel podle jeho názoru nemají charakter nákladů vynaložených na konkrétní službu. K námitce týkající se výše ukládaných pokut podle § 17 odst. 1 zákona o cenách pak žalovaný uvedl, že porovnával výši pokut s možným získaným neoprávněným majetkovým prospěchem a pokuty uložil v částce, která je podstatně nižší než tento prospěch.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí žalovaného pro nezákonnost a vady řízení a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Soud se nejprve zabýval otázkou uložení pokut podle § 17 odst. 1 písm. b) zákona o cenách. K tomu zejména uvádí, že úvaha týkající se uložení pokuty musí vycházet z kritérií v právním předpise k tomu určených. Pokud cenové kontrolní orgány podle § 17 odst. 1 zákona o cenách zjistí, že došlo k porušení cenových předpisů podle § 15 tohoto zákona, uloží prodávajícímu nebo kupujícímu pokutu. Podle § 17 odst. 2 téhož zákona přihlédnou cenové kontrolní orgány při určování výše pokuty podle odstavce 1 písm. b) citovaného ustanovení zejména k době trvání protiprávního jednání, míře zavinění a rozsahu poškození kupujících nebo prodávajících. Jak patrno, ustanovení § 17 odst. 2 zákona o cenách uvádí demonstrativní výčet kritérií pro stanovení výše pokuty. Dává-li právní předpis správnímu orgánu pro určení výše pokuty k dispozici výslovně určitá kritéria, je třeba, aby se jimi správní orgán zabýval.
V odůvodnění rozhodnutí Finančního ředitelství v Brně ze dne 24. 1. 2001 je k uložení pokuty ve výši 5000 Kč (celková výše 36 761 Kč) toliko uvedeno, že pokuta byla uložena s přihlédnutím k době trvání zjištěného stavu a rozsahu poškození; v odůvodnění však chybí nejen další kritérium (míra zavinění), ale především dostatečné odůvodnění všech kritérií. Z odůvodnění rozhodnutí žalovaného o odvolání pak vyplývá, že žalovaný pro stanovení výše pokuty, která je podle něj uložena při spodní hranici možného rozsahu, přihlížel k míře zavinění, k době trvání protiprávního jednání i k tomu, že účastníkovi řízení by po zaplacení vznikl neoprávněný majetkový prospěch. V odůvodnění rozhodnutí pro stanovení pokuty ve výši 1000 Kč, která je podle žalovaného rovněž uložena na spodní hranici možného rozsahu, je dále toliko uvedeno, že žalovaný přihlédl k zákonným kritériím uvedeným v § 17 odst. 2 zákona o cenách. Institut správního uvážení s ohledem na jeho možnou přezkoumatelnost ve správním soudnictví, ale i s ohledem na jeho srozumitelnost pro účastníky řízení, vyžaduje, aby se správní orgán výslovně zmínil o všech v demonstrativním výčtu uvedených kritériích a dostatečně je odůvodnil. Dále je nezbytné objasnit, která další v demonstrativním výčtu výslovně neuvedená kritéria byla vzata v úvahu, a pokud nikoliv, z jakého důvodu k nim správní orgán nepřihlížel. Vzhledem k tomu, že správní orgány výše uvedený postup neakceptovaly, přisvědčil Nejvyšší správní soud žalobci a konstatoval, že se jedná o vadu řízení.
K námitce týkající se nesprávného právního posouzení věci při výkladu § 1 odst. 4 zákona o cenách soud nejprve připomíná, že podle tohoto ustanovení se zákon nevztahuje na odměny, úhrady, poplatky, náhrady škod a nákladů a úroky, upravené zvláštními předpisy. Ač není v žalobní námitce přímo uvedeno, že se jedná o výklad ve vztahu k nájemnému z bytu, dovozuje soud tuto skutečnost z celého řízení v dané věci. Soud dále konstatuje, že pro dostatečný a uspokojivý výklad právních norem zpravidla nepostačuje použít metody jazykové, nýbrž že je nutno využít i metody další a výsledný závěr se musí jevit jako průnik všech v úvahu přicházejících metod. Jelikož samotný zákon o cenách zmocnil k vydání vyhlášky o nájemném z bytu, bylo by nelogické a úmyslu zákonodárce odporující, kdyby na jeho základě vydaná prováděcí vyhláška byla z použití zákona vyloučena. Na tom nemění nic ani skutečnost, že zmocňující ustanovení bylo ze zákona o cenách později vypuštěno a nahrazeno jiným (k tomu srov. nález Ústavního soudu č. 3/2000, Sb. ÚS, sv. č. 18, nález č. 93). Ostatně existence předpisu upravujícího pouze způsob určení maximální výše cen bez jakékoliv možnosti jejich kontroly se za této situace z pohledu soudu jeví jako nesmyslná, neboť argumentem by z tohoto vyplývalo, že vyhláška by toliko určila, v jaké výši má být stanoveno nájemné z bytu a úhrady za plnění poskytované s užíváním bytu, avšak tato povinnost by nemohla být vymáhána, resp. nemohlo by být kontrolováno její dodržování, což by následně umožnilo pronajímatelům stanovit nájemné v jakékoliv výši. Tomuto výkladu svědčí i skutečnost, že nájemné je zařazeno výměrem Ministerstva financí č. 01 do seznamu zboží, s nímž výslovně počítá zákon o cenách. Na základě výše uvedených interpretací proto soud dovozuje, že pokud je určitá úhrada upravena zvláštním předpisem, nemusí být za takovéto formulace zákona (ustanovení § 1 odst. 4 zákona o cenách) bez dalšího vyloučeno, aby se podle daného zákona postupovalo, resp. se podle něj ukládaly pokuty. Konkrétně pro vztah zákona o cenách a vyhlášky o nájemném z bytu platí, že citovaný zákon se na vyhlášku vztahuje a za její porušení lze podle tohoto zákona ukládat sankce. V této námitce proto soud žalobci nepřisvědčil.
reductio ad absurdum
Společně k námitce týkající se nesprávného právního posouzení účtování ceny za užívání výtahu a námitce týkající se nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nedostatek důvodů při určení ceny obvyklé soud uvádí, že podle ustanovení § 15 odst. 1 zákona o cenách, které bylo podkladem pro rozhodnutí o uložení pokuty, prodávající poruší cenové předpisy, jestliže prodává za cenu vyšší než maximální nebo pevnou úředně stanovenou cenu v souladu s § 5. Jelikož v předpisech nebo rozhodnutích není stanovena regulace ceny pro užívání výtahu, tedy cena této služby (cena výtahu), a tuto službu poskytuje sám pronajímatel, vyplývá z ustanovení § 11 vyhlášky o nájemném z bytu, že cena za užívání výtahu se sjednává do výše cen obvyklých v místě a čase plnění. Ustanovení § 5 zákona o cenách, které žalobce údajně porušil, pak uvádí, že úředně stanovené ceny jsou ceny určeného druhu zboží stanovené cenovými orgány jako maximální, pevné nebo minimální, nebo místními orgány jako maximální, a doplňuje, že maximální cena je cena, kterou není přípustné překročit; pevná cena je cena, kterou není přípustné změnit; a minimální cena je cena, kterou není přípustné snížit. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že má-li se jednat o cenu maximální, je třeba, aby se jednalo o cenu určeného druhu zboží, a především, aby ji stanovil cenový orgán. Protože cena za užívání výtahu takovýmto rozhodnutím cenového orgánu stanovena nebyla, není cena obvyklá (tedy cena za užívání výtahu) zároveň i cenou maximální v kontextu ustanovení § 5 zákona o cenách a žalobce nemohl porušit jeho § 15 odst. 1 písm. a). V této námitce soud proto žalobci přisvědčil a konstatuje, že se jedná o nesprávné právní posouzení věci; rozhodnutí je proto v této části nezákonné. Soud však dále poznamenává, že § 11 odst. 3 vyhlášky o nájemném z bytu v případě, že některé služby poskytuje sám pronajímatel (což je i případ výtahu), stanoví, že v takovém případě se ceny sjednávají jen do výše cen obvyklých v místě a čase plnění. Z tohoto podle soudu vyplývá, že cena za užívání výtahu může být sjednána právě jen do výše ceny obvyklé. V případě překročení ceny obvyklé pak dochází k porušení cenových předpisů, avšak takové porušení cenových předpisů nelze podřadit pod ustanovení § 15 odst. 1 písm. a) zákona o cenách.
K námitce týkající se samotného určení ceny obvyklé soud doplňuje, že z odůvodnění rozhodnutí vyplynulo, že žalovaný stanovil průměrnou cenu za užívání výtahu aritmetickým průměrem cen za užívání výtahů a na základě provedené analýzy dospěl k závěru, že zjištěné ceny převyšující částku 596 Kč/osoba/rok mají
marginální
význam. Z těchto závěrů poté žalovaný dovodil, že jako cenu obvyklou je možno akceptovat cenu maximálně ve výši 596 Kč/osoba/rok. Takováto úvaha dovozující, že právě ceny převyšující danou částku mají marginální
význam, a následně vedoucí k závěru, že cena v této výši je cenou obvyklou (navíc beroucí v potaz nahodile vybrané domy), se tak nutně jeví jako nepřezkoumatelná. Soud proto konstatuje, že není-li právní normou stanoven mechanismus určení ceny obvyklé a k jejímu určení je povolán správní orgán, je třeba k určení ceny obvyklé přistupovat se zvláštním zřetelem a její výši určovat na základě objektivních kritérií a tak, aby závěry správního orgánu vedly ke spolehlivému úsudku a bylo možno způsob jejího určení a samotnou výši ceny obvyklé přezkoumat. Vzhledem k tomu, že žalovaný takto nepostupoval, se tedy jedná o vadu řízení. Soud proto přisvědčil žalobci i v této námitce a rozhodnutí shledal v dané části nepřezkoumatelným.K dalším námitkám, zda cena obvyklá má být stanovena jedinou konkrétní částkou či matematickým výpočtem, případně zda je třeba vycházet z dalších relevantních informací, soud uvádí, že zasahovat do výběru kritérií nebo určovat, ke kterému z kritérií má správní orgán pro určení ceny obvyklé přihlížet, mu nepřísluší a nechává výběr kritérií na správním orgánu, přičemž však opakuje, že tato kritéria musí vést ke spolehlivému a objektivnímu závěru. Rovněž k námitce, zda je třeba odpisy výtahu zahrnout do ceny za užívání výtahu, soud připojuje, že mu o této námitce nepřísluší rozhodovat, neboť je povolán k přezkumu zákonnosti, a nikoliv k určování ceny obvyklé a jejích složek.
Nejvyšší správní soud se z důvodu podobnosti a vzájemné provázanosti vyjádřil společně rovněž k námitkám týkajícím se nepřezkoumatelnosti rozhodnutí v části, která se věnuje překročení maximální ceny při účtování nákladů na odečty měřidel a jejich zpracování, a k námitkám týkajícím se nesprávného právního hodnocení nákladů odečtů měřidel, jejich zpracovávání a rozúčtování. K tomu konstatuje, že ustanovení § 11 odst. 1 vyhlášky o nájemném z bytu uvádí, že v nájemném nejsou zahrnuty ceny služeb. Ve výslovném výčtu v rámci tohoto ustanovení náklady na odečty měřidel a jejich zpracování a rozúčtování mezi službami uvedeny nejsou, nicméně lze je případně jako tzv. další služby pronajímatele s nájemcem dohodnout. Soud proto přisvědčil žalobci v námitce, zda lze tyto náklady sjednat na základě vzájemných dohod mezi pronajímatelem a nájemcem, a v této námitce shledal nezákonnost rozhodnutí žalovaného. Obdobně lze podle soudu samozřejmě sjednat i náklady na správu domu, do kterých by tato položka mohla být zahrnuta. Avšak pro případy, kde by takovéto náklady dohodou sjednány nebyly, není žalobce s ohledem na citované ustanovení vyhlášky oprávněn k rozúčtování nákladů, a považoval-li žalovaný tuto okolnost za cenovým předpisům odporující, citovaná ustanovení zákona či vyhlášky neporušil. V těchto námitkách proto soud žalobci nepřisvědčil.
(uch)
*) Zrušena nálezem Ústavního soudu č. 231/2000 Sb.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.