4149/2021
Zdravotnictví: zdravotnická záchranná služba; dostupnost cílového poskytovatele akutní lůžkové péče; povinnost převzít pacienta do péče
Zdravotnictví: zdravotnická záchranná služba; dostupnost cílového poskytovatele akutní lůžkové péče; povinnost převzít pacienta do péče
k § 3 písm. d) a § 6 odst. 2 zákona č. 374/2011 Sb., o zdravotnické záchranné službě
k čl. 6 a čl. 31 Listiny základních práv a svobod
I. Dostupnost cílového poskytovatele akutní lůžkové péče podle § 3 písm. d) zákona č. 374/2011 Sb., o zdravotnické záchranné službě, nelze hodnotit jen podle vzdálenosti tohoto poskytovatele od místa nálezu pacienta. Rozhodující je faktor času, a je proto potřeba zohlednit i další okolnosti jako např. aktuální dopravní situaci, povětrnostní podmínky, příp. vhodnost trasy k cílovému poskytovateli z hlediska zdravotního stavu pacienta.
II. Povinnost převzít pacienta do péče podle § 6 odst. 2 zákona č. 374/2011 Sb., o zdravotnické záchranné službě, vzniká cílovému poskytovateli akutní lůžkové péče již tím, že jeho kontaktní místo potvrdí zdravotnickému operačnímu středisku nebo pomocnému operačnímu středisku možnost přijmout pacienta. V takovém případě nesmí cílový poskytovatel akutní lůžkové péče vázat převzetí pacienta na další podmínky – zde na sjednané zdravotní pojištění pacienta, který je cizincem. Jedná se o ochranu základního práva na život a ochranu zdraví, jehož nositelem je každý (čl. 6 a čl. 31 Listiny základních práv a svobod).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2021, čj. 5 As 38/2020-54)
Prejudikatura:
nález Ústavního soudu č. 185/2017 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 2/15).Věc:
PRIVAMED a.s. proti Ministerstvu zdravotnictví o přestupku, o kasační stížnosti žalobkyně. Kasační stížností se žalobkyně (stěžovatelka) domáhala zrušení rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 18. 12. 2019, čj. 30 A 114/2019-74, kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 9. 2019; tímto rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání stěžovatelky a potvrdil rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje, odboru zdravotnictví (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 3. 7. 2019, jímž byla stěžovatelka uznána vinnou z pokračujícího přestupku podle § 26 odst. 2 zákona č. 374/2011 Sb., o zdravotnické záchranné službě (dále jen „zákon o ZZS“), za který jí byla uložena pokuta ve výši 90 000 Kč. Uvedeného přestupku se dopustila dílčími útoky dnů 2. 6. 2018, 22. 8. 2018 a 27. 9. 2018, kdy jako cílový poskytovatel akutní lůžkové péče v rozporu s § 6 odst. 2 zákona o ZZS odmítla převzít od Zdravotnické záchranné služby Plzeňského kraje, p. o. (dále jen „zdravotnická záchranná služba“) pacienta do své péče, přestože byla jejím kontaktním místem potvrzena možnost přijmout pacienta zdravotnickému operačnímu středisku nebo pomocnému operačnímu středisku, a převzetí pacientů v těchto třech případech písemně nepotvrdila vedoucímu výjezdové skupiny.
V průběhu správního řízení správní orgány zjistily, že stěžovatelka jakožto cílový poskytovatel akutní lůžkové péče odmítala od zdravotnické záchranné služby přebírat pacienty – cizince bez sjednaného zdravotního pojištění (příp. s pojištěním, avšak sjednaným se zdravotní pojišťovnou, se kterou stěžovatelka nebyla ve smluvním vztahu, tudíž nemohla od této pojišťovny požadovat proplacení vynaložených nákladů). Všechny tři dílčí útoky, které byly vedeny jednotným záměrem – tj. neposkytnout akutní lůžkovou péči těm cizincům, kteří nebyli pojištěni, příp. kteří byli pojištěni u zdravotní pojišťovny, se kterou nebyla stěžovatelka ve smluvním vztahu, probíhaly následujícím způsobem. Zdravotnická záchranná služba (konkrétní výjezdová skupina, která vezla pacienta) telefonicky informovala kontaktní místo stěžovatelky, zda má možnost přijmout daného pacienta. Ve všech třech případech tuto možnost stěžovatelka prostřednictvím svého kontaktního místa potvrdila. Po příjezdu výjezdové skupiny zdravotnické záchranné služby do zařízení stěžovatelky – Městské nemocnice PRIVAMED v Plzni – a zjištění, že se jedná o pacienty cizince bez sjednaného zdravotního pojištění (příp. s pojištěním u zdravotní pojišťovny, se kterou nebyla stěžovatelka ve smluvním vztahu), odmítl službu konající lékař po prvotním vyšetření pacienta od zdravotnické záchranné služby převzít. Ve všech třech případech byl důvod odmítnutí zaznamenaný také do „záznamu o výjezdu RZP“; následně byli pacienti převezeni do Fakultní nemocnice Plzeň – část Lochotín. Jelikož byly dílčí útoky vedeny jednotným záměrem, naplňovaly skutkovou podstatu stejného přestupku, byly provedeny obdobným způsobem a spojeny jak časově, tak i předměty útoku, posoudil správní orgán I. stupně jednání stěžovatelky jako pokračující přestupek, za který jí uložil pokutu ve výši 90 000 Kč.
Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podala stěžovatelka odvolání, které žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl, přičemž potvrdil závěry správního orgánu I. stupně.
Proti rozhodnutí žalovaného podala stěžovatelka žalobu, ve které rozporovala výklad pojmu „převzít do péče“. Ve všech třech případech totiž pacienta do péče převzala, avšak nepřijala jej k další hospitalizaci, což je nezbytné rozlišovat. Všechny pacienty vyšetřil lékař, zjistil jejich zdravotní stav a s ohledem na zjištěné skutečnosti pacienty nehospitalizoval. Ustanovení § 6 odst. 2 zákona o ZZS nestanoví povinnost přijmout pacienta k hospitalizaci, nýbrž pouze převzít do péče. To stěžovatelka splnila, když pacienty ve všech třech případech vyšetřila. Pakliže by stav pacientů mohl vést k náhlé smrti nebo vážnému ohrožení zdraví, stěžovatelka by jej bezpodmínečně přijala k další hospitalizaci; to však v daných případech podle jejího názoru nebylo potřeba. Dále stěžovatelka namítala, že zdravotnická záchranná služba postupovala v rozporu s právními předpisy, neboť pacienty přivezla stěžovatelce, přestože nebyla nejblíže dostupným poskytovatelem akutní lůžkové péče; ve všech třech případech byla místu nálezu pacienta blíže Fakultní nemocnice Plzeň – část Lochotín.
Krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, že není-li pacient v přímém ohrožení života, má cílový poskytovatel akutní lůžkové péče povinnost převzít jej do péče tehdy, je-li jeho kontaktním místem tato možnost potvrzena. Ve všech třech případech stěžovatelka možnost převzetí zdravotnické záchranné službě telefonicky potvrdila, čímž jí podle § 6 odst. 2 zákona o ZZS vznikla povinnost pacienty převzít a toto převzetí písemně potvrdit do záznamu o výjezdu zdravotnické záchranné službě bez ohledu na to, zda měli sjednané zdravotní pojištění či nikoli. Stěžovatelka však podmiňovala jejich převzetí sjednaným zdravotním pojištěním, čímž však postupovala v rozporu se zákonem o ZZS. Přestože povinnost pacienta převzít skutečně nelze směšovat s jeho následnou hospitalizací, v daném případě stěžovatelka pacienty vůbec nepřevzala a převzetí písemně nepotvrdila. Proto musela výjezdová skupina zdravotnické záchranné služby pokračovat v tzv. primárním převozu pacientů do Fakultní nemocnice Plzeň – část Lochotín. Rozhodování o tom, zda bude pacient dále hospitalizovaný, se musí z logiky věci odehrát až po jeho převzetí; do této doby odpovídá za pacienta zdravotnická záchranná služba. Písemné potvrzení jeho převzetí tak není pouhou formalitou, ale důležitým okamžikem, od kterého přebírá za pacienta odpovědnost cílový poskytovatel akutní lůžkové péče. Krajský soud proto uzavřel, že stěžovatelka pacienty do péče nepřevzala. Současně uvedl, že stěžovatelka si svou argumentací odporuje, tvrdí-li, že pacienta převzala, avšak jeho převzetí písemně nepotvrdila.
Pokud jde o pojem „cílový poskytovatel akutní lůžkové péče“, uvedl krajský soud, že z hlediska jeho výkladu není rozhodující jen a pouze vzdálenost poskytovatele od místa, kde se pacient nachází. Klíčovým parametrem při poskytování zdravotnické záchranné služby je čas, proto je nezbytné zohlednit také další okolnosti, jako např. povětrnostní podmínky, aktuální dopravní situaci, příp. další okolnosti znesnadňující dojezd do příslušného zdravotnického zařízení, přičemž je na úvaze vedoucího výjezdové skupiny, aby zvážil při rozhodování o určení cílového poskytovatele akutní lůžkové péče všechny okolnosti, které mohou v daném případě hrát roli. Přestože Fakultní nemocnice Plzeň – část Lochotín byla z hlediska vzdálenosti od místa nálezu pacientů ve všech třech případech blíže, jednalo se o takové rozdíly, které byly v běžném městském provozu z hlediska dojezdové doby zanedbatelné (v prvním případě byla Fakultní nemocnice Plzeň – část Lochotín blíže o 200 m, ve druhém o 700 m, ve třetím o 1 km).
Rozsudek krajského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností, kde uvedla, že všechny tři pacienty převzala do péče a provedla základní vyšetření. Jelikož však nebylo nezbytné pacienty dále hospitalizovat, rozhodla o jejich převozu do Fakultní nemocnice Plzeň – část Lochotín. Výklad pojmu „převzít do péče“ provedený správními orgány a následně také krajským soudem považuje za příliš extenzivní, vedoucí k nezákonnosti napadeného rozhodnutí. Dále zopakovala, že ani v jednom případě nebyla nejblíže dostupným poskytovatelem akutní lůžkové péče, neboť Fakultní nemocnice Plzeň – část Lochotín byla místu nálezu pacienta blíže. Dostupnost je přitom nezbytné hodnotit právě z hlediska vzdálenosti cílového poskytovatele akutní lůžkové péče k místu nálezu pacienta.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že považuje rozhodnutí krajského soudu, jakož i správních orgánů za věcně správná. Převzala-li by stěžovatelka pacienty do péče tak, jak tvrdí v kasační stížnosti, nebyli by tito pacienti dále převáženi do zdravotnického zařízení jiného poskytovatele akutní lůžkové péče. Po celou dobu byla posádka výjezdové skupiny blokována a nemohla se ujmout plnění jiných úkolů. Žalovaný je přesvědčen o správnosti výkladu pojmu „cílový poskytovatel akutní lůžkové péče“ – z hlediska jeho dostupnosti nelze vycházet pouze ze vzdálenosti zařízení od místa nálezu pacienta, jak potvrdil také krajský soud. Opačný náhled by popíral smysl a účel právní úpravy a redukoval by povinnosti dané zákonem o ZZS na pouhý mechanický výpočet, což by v konkrétních případech mohlo vést k absurdním závěrům, příp. k nebezpečí pro život a zdraví pacientů.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
(…) [15] Podstatou kasační stížnosti je posouzení otázky, zda stěžovatelka byla dne 2. 6. 2018, 22. 8. 2018 a 27. 9. 2018 cílovým poskytovatelem akutní lůžkové péče podle § 3 písm. d) zákona o ZZS a zda měla povinnost převzít pacienty do péče – resp. zda tuto povinnost splnila tím, když pacienty vyšetřila, avšak dle svých slov poté nepřijala k hospitalizaci. Další pro věc podstatnou otázkou je posouzení případného porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení a výše uložené pokuty.
(…)
[18] Z hlediska věcného posouzení je rozhodná právní úprava obsažená v zákoně o ZSS. Ten v § 3 písm. d) definuje cílového poskytovatele akutní lůžkové péče, kterým je pro účely tohoto zákona „
nejblíže dostupný poskytovatel akutní lůžkové péče, který je způsobilý odborně zajistit pokračování poskytování zdravotní péče pacientovi, odpovídající závažnosti postižení zdraví nebo přímému ohrožení života
“.[19] V projednávané věci není sporu o tom, že stěžovatelka je poskytovatelem akutní lůžkové péče. Spornou je však otázka, zda byla dne 2. 6. 2018, 22. 8. 2018 a 27. 9. 2018 cílovým poskytovatelem této péče. Namítala totiž, že nebyla nejblíže dostupným poskytovatelem, neboť Fakultní nemocnice Plzeň – část Lochotín byla místu nálezu pacientů z hlediska vzdálenosti blíže. Odpověď na tuto otázku poskytly stěžovatelce v průběhu řízení jak správní orgány, tak také krajský soud, a Nejvyšší správní soud nevidí důvodu se vůči jejich názoru na věc jakkoli odlišně vymezovat.
[20] Jak již tedy bylo vysvětleno, z hlediska poskytování zdravotnické záchranné služby hraje rozhodující roli čas. Ten je jedním z nejdůležitějších faktorů, které mohou ovlivnit (a také tak činí) následující stav pacienta. Bez poskytnutí zdravotnické záchranné služby v potřebném čase se samotná zdravotní péče stává bezpředmětnou. Z tohoto důvodu proto také zákon o ZZS zakotvuje v § 5 odst. 2 tzv. dojezdovou dobu k místu nálezu pacienta, která obecně činí 20 minut (srov. také důvodovou zprávu k zákonu o ZZS, sněmovní tisk č. 406/0, 6. volební období, 2010-2013). Stejně tak je nezbytné v krátkém časovém intervalu dopravit pacienta z místa jeho nálezu do zařízení, kde mu bude poskytnuta další péče (příp. kde bude rozhodnuto, že další péči není nezbytné poskytovat). Právě pro účely zajištění co možná nejkratší doby, po kterou je pacient takto převážen, stanovuje zákon o ZZS jako cílového poskytovatele akutní lůžkové péče právě toho, který je nejblíže dostupný (za předpokladu, že tento poskytovatel je způsobilý odborně zajistit pokračování poskytování zdravotní péče pacientovi, odpovídající závažnosti postižení zdraví nebo přímému ohrožení života, tj. disponuje dostatečnou odborností).
[21] Dojezd posádky zdravotnické záchranné služby (sanitky) z místa nálezu pacienta k cílovému poskytovateli ovšem může být ovlivněn nejen prostou vzdáleností, ale řadou dalších faktorů, jak přiléhavě vystihl krajský soud. Mezi tyto faktory lze i ze zcela laického pohledu bez jakýchkoli pochybností zařadit právě povětrnostní podmínky, aktuální dopravní situaci, vhodnost konkrétní trasy k cílovému poskytovateli s ohledem na stav pacienta (množství zatáček, světelných signalizačních zařízení, kruhových objezdů, jednosměrných ulic) apod. Zvážení všech těchto okolností je přitom odpovědností konkrétní výjezdové skupiny, která na daném místě zohlední, co je pro daného pacienta nejvhodnější řešení. Umělé izolování jednoho z vyjmenovaných faktorů – konkrétně prosté vzdálenosti tak, jak činí stěžovatelka, nelze z hlediska smyslu právní úpravy připustit. Přestože tedy Fakultní nemocnice Plzeň – část Lochotín byla ve všech třech případech místům nálezů jednotlivých pacientů z hlediska vzdálenosti blíže, jednalo se o tak malé rozdíly, které s ohledem na konkrétní dopravní situaci a povětrnostní podmínky nemusely sehrát vůbec žádnou roli. Nelze tedy konstatovat, že by tyto rozdíly (konkrétně dne 2. 6. 2018 se jednalo o rozdíl 200 m, dne 22. 8. 2018 o 700 m a dne 27. 9. 2018 o 1 km) mohly vyvrátit závěr o tom, že stěžovatelka byla cílovým poskytovatelem akutní lůžkové péče.
[22] Nejvyšší správní soud nicméně nepřehlédl, že stěžovatelka argumentací v kasační stížnosti sama svou námitku v podstatě vyvrátila, když uvedla, že pacienty do péče převzala (pouze je nepřijala k další hospitalizaci). Tímto svým tvrzením totiž připustila, že ve všech případech cílovým poskytovatelem akutní lůžkové péče (tedy právě nejblíže dostupným) byla, neboť své povinnosti vyplývající ze zákona dostála.
[23] Pokud jde o zmiňovanou povinnost pacienta převzít do péče, tu má cílový poskytovatel akutní lůžkové péče podle § 6 odst. 2 zákona o ZZS v zásadě ve dvou situacích: (i) byla-li jeho kontaktním místem možnost přijmout pacienta potvrzena zdravotnickému operačnímu středisku nebo pomocnému operačnímu středisku, a (ii) vyzve-li zdravotnické operační středisko nebo pomocné operační středisko poskytovatele k přijetí pacienta v přímém ohrožení života. V posledně uvedeném případě (je-li pacient v přímém ohrožení života) musí poskytovatel pacienta přijmout vždy, aniž by bylo nutné předchozí potvrzení kontaktního místa poskytovatele. V každém případě [ad (i) i (ii)] však musí poskytovatel převzetí pacienta písemně potvrdit vedoucímu výjezdové skupiny.
[24] V projednávané věci není sporu o tom, že stěžovatelka (resp. její kontaktní místo) možnost přijmout pacienta ve všech třech případech předem potvrdila. To ostatně dokládají zvukové záznamy komunikace mezi kontaktním místem stěžovatelky a členy jednotlivých výjezdových skupin; tyto záznamy jsou zachycené na třech CD nosičích, které jsou součástí správního spisu. Stěžovatelka však namítala, že pacienty do své péče převzala, avšak nepřijala k další hospitalizaci. Tato tvrzení jsou v příkrém rozporu s obsahem spisu.
[25] Ve správním spisu jsou založeny záznamy o výjezdu posádky zdravotnické záchranné služby; tyto záznamy zdravotnická záchranná služba požadovala od stěžovatelky po převzetí pacientů podepsat (viz výše uvedená povinnost písemně potvrdit převzetí pacienta), což však stěžovatelka neučinila. Na všech třech záznamech je ručně uvedeno, že pacienti nebyli stěžovatelkou přijati, neboť neměli sjednáno zdravotní pojištění (příp. byli pojištěni u zdravotní pojišťovny, se kterou nebyla stěžovatelka ve smluvním vztahu).
[26] Konkrétně do záznamu ze dne 2. 6. 2018 (pacientka R. F. nar. X, st. příslušnost Ruská federace, se svíravou bolestí v levé části hrudníku) uvedl MUDr. O. B. hůlkovým písmem: „
Není pojištěna pro naše zařízení
[následuje nečitelné slovo, pozn. Nejvyššího správního soudu] zdr. péče je ve FN Bory. Pokračuje primární převoz
.“ Za tímto textem následuje razítko a podpis MUDr. B., vč. razítka stěžovatelky (viz č. l. 10 správního spisu).[27] V záznamu ze dne 22. 8. 2018 (pacient E. J., nar. X, st. příslušnost Slovenská republika, po epileptickém záchvatu) je uvedeno „
Privamed odmítl převzít nepojištěného pacienta
.“ Následuje jiným písmem: „Dle nařízení ředitele MUDr. M. KP kompenzován, převoz schopen. Nepojištěn pac. odesílám k vyšetření do FNL
.“ Následuje nečitelný podpis a razítko stěžovatelky (viz č. l. 11 správního spisu).[28] Ve třetím případě – v záznamu ze dne 27. 9. 2018 (pacient B. L., nar. X, st. příslušnost Polská republika, stav po křečích, pěna od pusy, 3 min. bez reakce, pak zmatený) je rovněž uvedeno: „
Z nařízení ředitele naší nemocnice zákaz ošetřování nepojištěných pacientů cizí národnosti
“; podepsána MUDr. B., následuje razítko stěžovatelky (viz č. l. 17 správního spisu).[29] Ze shora uvedeného je evidentní, že stěžovatelka odmítala převzít pacienty z toho důvodu, že se jednalo o cizince, se kterými by následně měla spojenou obtížnější cestu vymáhání nákladů vynaložených na jejich ošetření. Jelikož však předem možnost jejich přijetí prostřednictvím svého kontaktního místa potvrdila (což dokazují zvukové záznamy, viz výše), měla povinnost tyto pacienty převzít bez ohledu na to, zda byli pojištěni, či nikoli. Nesplněním této povinnosti ve své podstatě zasáhla do práva těchto pacientů na ochranu zdraví; toto základní právo přitom podle čl. 31 Listiny základních práv a svobod náleží každému na území České republiky (občanu, cizinci či osobě, která není příslušníkem žádného státu) bez ohledu na to, zda je pojištěný, či nikoli – k tomu viz nález Ústavního soudu ze dne 3. 5. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 2/15, č. 185/2017 Sb. Od práva na ochranu zdraví je nezbytné odlišovat právo na bezplatnou zdravotní péči, která je již poskytována omezenému okruhu subjektů (občanům České republiky, potažmo dalším osobám splňujícím zákonné podmínky účasti na veřejném zdravotním pojištění). Obtíže spojené s vymáháním nákladů vynaložených na péči o pacienty – nepojištěné cizince nemohou přístup stěžovatelky ospravedlnit.
[30] K tvrzení stěžovatelky, že pacienty do péče převzala, pouze je nepřijala k hospitalizaci, Nejvyšší správní soud znovu uvádí, že neodpovídá obsahu spisu, který zcela přesvědčivě zachycuje podrobný průběh událostí odehrávajících se ve všech třech výše rozvedených případech. Je zcela
absurdní
konstatovat, že stěžovatelka pacienty do péče převzala, když odmítla výjezdové skupině zdravotnické záchranné služby písemně jejich převzetí potvrdit. Konkrétní výjezdová skupina nesla za všechny tři pacienty odpovědnost až do doby, kdy je (po prvotním odmítnutí stěžovatelkou) předala příslušnému personálu Fakultní nemocnice Plzeň – část Lochotín. Jednotlivé výjezdové skupiny byly dalším převozem pacientů od stěžovatelky do Fakultní nemocnice Plzeň – část Lochotín vyloučeny z případného plnění jiných úkolů; v případě potřeby tak nebylo možné tyto skupiny vyslat k dalším pacientům, což závažnost jednání stěžovatelky v kontextu celé věci podtrhuje. Zamýšlela-li stěžovatelka pacienty převzít, nehospitalizovat, příp. následně převézt do jiného zdravotnického zařízení, bylo na ní, aby převzetí pacientů zdravotnické záchranné službě písemně potvrdila a následná další potřebná vyšetření či převoz do jiného zařízení zajistila sama na svou odpovědnost. To se však ani v jednom případě nestalo; až do převzetí pacientů Fakultní nemocnicí Plzeň – část Lochotín byli všichni tři pacienti v péči výjezdové skupiny zdravotnické záchranné služby (nikoli stěžovatelky).[31] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že správní orgány prokázaly, že stěžovatelka skutečně odmítla převzít pacienty do své péče z důvodu absence zdravotního pojištění, přestože jí tato povinnost vyplývala ze zákona o ZZS, neboť předem možnost jejich převzetí svým kontaktním místem potvrdila. (…)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.