Vydání 1/2008

Stěžovatelka dále podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. namítala nesprávné posouzení právní otázky § 7 vyhlášky č. 115/1992 Sb. a čl. II bodu 1. uzavřené dohody ze dne 9. 2. 2001 o zřízení pracovního místa v chráněné dílně, a sice že k tomu, aby splnila podmínky poskytnutí příspěvku, tedy zřídit a obsadit do 60 dnů od poskytnutí příspěvku předepsaný počet chráněných pracovních míst a tato mít obsazena občany se změněnou pracovní schopností nejméně po dobu 24 měsíců, byla povinna zajistit, že po celou tuto dobu musela být všechna pracovní místa, na něž se vztahoval poskytnutý příspěvek, také skutečně obsazena.

Tato stížní námitka ve své podstatě spočívá na výkladu veřejnoprávní smlouvy a právního předpisu, na jehož základě byla tato smlouva uzavřena. Jedná se o právní úpravu a smluvní akt, které žalovaný aplikoval při vydání rozhodnutí, jež bylo napadeno správní žalobou, v době, kdy ještě nebyl účinný zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen "správní řád z roku 2004"), jenž ve svých § 159 až 170 obsahuje výslovnou obecnou úpravu veřejnoprávních smluv. Dohodu ze dne 9. 2. 2001 mezi stěžovatelkou a ČR - Úřadem práce v Pelhřimově nutno klasifikovat jako subordinační veřejnoprávní smlouvu, neboť vytváří reciprocitu práv a povinností mezi subjektem veřejné správy (státem reprezentovaným úřadem práce) a zaměstnavatelem jako jednou z osob, vůči nimž směřuje výkon veřejné správy na úseku zaměstnanosti (správněprávní doktrína uvedený akt takovýmto způsobem bez větších pochyb klasifikovala i v době, kdy neexistovala shora zmíněná výslovná obecná úprava veřejnoprávních smluv ve správním řádu z roku 2004, viz D. Hendrych a kol.: Správní právo. Obecná část, 5. vyd., C. H. Beck, Praha 2003, str. 168 - 169, marg. č. 279; k podobnému názoru došla i v případě smluv uzavíraných podle vyhlášky č. 22/1991 Sb., kterou se stanoví podrobnosti zřizování společensky účelných pracovních míst a vytváření veřejně prospěšné práce, tj. v případě smluvních typů srovnatelných se smlouvou, kterou uzavřela stěžovatelka podle vyhlášky č. 115/1992 Sb., viz rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 2. 2. 2000, sp. zn. 16 Ca 343/98, publikovaný v časopise Soudní pod č. 603/2000).

Ve shodě se správněprávní doktrínou (srov. D. Hendrych a kol., shora cit. dílo, str. 161, marg. č. 259) lze konstatovat, že za právního stavu před účinností správního řádu z roku 2004 muselo - vzhledem k absenci jakékoli obecné úpravy - oprávnění vykonavatele veřejné správy k uzavření veřejnoprávní smlouvy vyplývat z konkrétní zákonné úpravy určitého úseku činnosti veřejné správy. Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že její náležitosti, obsah a podmínky uzavření musely pak rovněž vyplývat ze zákona (neboť podle čl. 1 odst. 2 Listiny základních práv a svobod státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví, přičemž uplatňováním státní moci nutno rozumět i výkon veřejné správy formou uzavírání veřejnoprávních smluv). Vzhledem k absenci speciální uzavřené úpravy v oblasti veřejného práva v době před 1. 1. 2006 (která by případně výslovně odkazovala na subsidiární či přiměřené užití soukromoprávních předpisů, viz § 170 nynějšího správního řádu z roku 2004) je pak nutno (s ohledem na teoretické koncepce vztahu veřejného a soukromého práva, k nimž se Nejvyšší správní soud přihlásil zejm. v rozsudku ze dne 27. 9. 2006, čj. 2 As 50/2005-53, publikovaném pod č. 1034/2007 Sb. NSS; viz též rozsudek z 1. 3. 2007, čj. 2 Afs 125/2005-40, www.nssoud.cz) veřejnoprávní smlouvy vykládat podle zásad výkladu smluv jako vícestranných právních úkonů, které platí v právu soukromém, nelze-li z obsahu, smyslu a účelu smlouvy, případně jiných rozhodných skutečností vztahujících se ke smlouvě, a z právní úpravy, na základě níž je smlouva uzavírána, a jejího místa v právním řádu dovodit, že by mělo být použito jiných výkladových zásad. Rovněž důsledky plynoucí z vad takovýchto právních úkonů nutno zásadně hodnotit na základě soukromoprávních principů, ledaže veřejné právo explicitně či implicitně stanoví něco jiného.

Metodologicky vzato je pak nutno při výkladu veřejnoprávních smluv a právních předpisů, na základě nichž byly uzavřeny, postupovat zpravidla tak, že nejprve je nutno vyložit obsah příslušného právního předpisu, příp. předpisů s tím souvisejících, a zjistit zejména, v jakém rozsahu připouští úpravu určitých veřejnoprávních povinností smlouvou a jaké podmínky musí smlouva splňovat, aby byla s právními předpisy v souladu. Dále nutno zjistit skutečný obsah smlouvy. Pokud ano, lze přistoupit k vymezení obsahu právních povinností vyplývajících z uzavřené smlouvy a posoudit, zda jsou sjednány v souladu s objektivním právem, a dále uvážit, zda došlo k jejich porušení. Dále nutno zhodnotit, zda případný individuální správní akt vydaný v souvislosti s takto konstatovaným porušením smlouvy (ve stěžovatelčině případě platební výměr na odvod za porušení rozpočtové kázně, ve znění odvolacího rozhodnutí stěžovatelky) byl vydán v souladu s objektivním právem a zda má podklad v porušení smlouvy. Pokud by obsah smlouvy v souladu s objektivním právem nebyl, nutno zvážit, jaké to má důsledky pro platnost smlouvy či její rozhodné části a pro smluvně ujednaná práva a povinnosti a jejich případné splnění či nesplnění.

Podle § 7 vyhlášky č. 115/1992 Sb. úřad práce poskytuje zaměstnavatelům příspěvek na zřízení pracovního místa pro občana se změněnou pracovní schopností v chráněné dílně nebo chráněném pracovišti nejvýše v částce 100 000 Kč na jedno pracovní místo. Příspěvek může být poskytnut zálohově a zúčtuje se nejpozději do šesti měsíců. Příspěvek se poskytne, jsou-li splněny podmínky uvedené v § 6 a zaměstnavatel se v písemné dohodě zaváže provozovat pracovní místa v chráněné dílně nebo chráněném pracovišti nejméně po dobu dvou let od poskytnutí příspěvku; dohoda obsahuje rovněž závazek zaměstnavatele, že vrátí úřadu práce příspěvek nebo jeho poměrnou část odpovídající době, kterou nesplnil. Podle § 6 odst. 1 vyhlášky č. 115/1992 Sb. chráněné dílny a chráněná pracoviště jsou pracoviště provozovaná právnickými a fyzickými osobami, pracuje-li v nich alespoň 60 % občanů se změněnou pracovní schopností. Chráněným pracovištěm je též pracoviště zřízené v domácnosti občana se změněnou pracovní schopností. Podle odst. 2 zmíněného ustanovení pak do chráněných dílen a na chráněná pracoviště jsou zařazováni zejména občané se změněnou pracovní schopností s těžším zdravotním postižením, s mentálním postižením, občané se změněnou pracovní schopností, kteří mohou podávat jen zmenšený pracovní výkon a nelze je umístit na volných pracovních místech na trhu práce, a občané se změněnou pracovní schopností po dobu přípravy k práci.

K tomu, aby bylo možno uvážit, zda Městský soud v Praze správně interpretoval výše uvedená ustanovení vyhlášky č. 115/1992 Sb. a k nim se vztahující pasáže dohody o zřízení pracovního místa v chráněné dílně, je třeba v první řadě přihlédnout ke smyslu a účelu poskytování příspěvku na zřízení pracovního místa pro občana se změněnou pracovní schopností v chráněné dílně nebo chráněném pracovišti (dále jen "příspěvek"). Příspěvek má za účel motivovat zaměstnavatele k vytváření pracovních míst pro občany se změněnou pracovní schopností tím, že jim finančně kompenzuje dodatečné náklady spojené se zaměstnáváním takových osob, kterým jejich zdravotní handicap snižuje možnosti uplatnění na trhu práce oproti osobám bez tohoto handicapu. Zaměstnavatelé občanů se změněnou pracovní schopností se totiž "" [J. Majerová, V. Posoldová, J. Židonová: Poskytování dotací ze státního rozpočtu podnikatelským subjektům zaměstnávajícím převážně občany se změněnou pracovní schopností, Mzdy a personalistika v praxi č. 5/2001, str. 16 a násl., citováno dle elektronické verze publikované v ASPI ve stavu k 12. 8. 2007 pod interním číslem 18590 (LIT)]. Základním smyslem a účelem příspěvku je tedy napomoci k větší míře zaměstnanosti obtížně zaměstnatelných osob se změněnou pracovní schopností - stát jejich práci zčásti dotuje poskytováním příspěvku zaměstnavateli, protože má za to, že i přes určitou ekonomickou nevýhodnost jejich zaměstnávání (právě pro vyšší nemocnost, fluktuaci, nižší pracovní flexibilitu aj. a jimi způsobené vícenáklady vznikající zaměstnavateli) existují závažné důvody, ve své podstatě především mimoekonomické, pro které je žádoucí, aby osoby se změněnou pracovní schopností pracovaly (zejména proto, že se tím lépe zapojí do běžného života a udrží si pracovní návyky a co nejvyšší dosažitelnou míru soběstačnosti), a pro které existuje legitimní důvod jejich zaměstnávání dotovat. Smyslem a účelem příspěvku je tedy napomoci k vytváření takových pracovních míst, která budou reálně obsazena, nikoli taková místa vytvářet samoúčelně, bez jejich skutečného obsazení občany se změněnou pracovní schopností.

Poskytování příspěvku nemá a ani nemůže zaměstnavatelům, kterým má být vyplácen, krýt vícenáklady spojené se zaměstnáváním osob se změněnou pracovní schopností za každých okolností a ve všech ohledech a nemá a nemůže v této souvislosti vyloučit jejich podnikatelské riziko spojené s riziky zaměstnávání těchto občanů, jak byla popsána výše; má toliko nabídnout určitou přesně vymezenou kompenzaci, o které musí zaměstnavatel uvážit, zda je pro něho s přihlédnutím k povaze jeho podnikání (zejm. s ohledem na množství jím zaměstnávaných osob, druh práce, kterou vykonávají, typické pracovní zatížení, míru flexibility, jež je po zaměstnancích vyžadována, atd.) rentabilní. I proto je poskytování příspěvku omezeno jednak maximální možnou částkou na jedno pracovní místo, jednak dalšími vyhláškou [vydanou na základě § 31 odst. 3 písm. b) zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, a v jeho mezích] stanovenými minimálními podmínkami, např. podmínkou minimální doby provozování pracovního místa (ta musí být nejméně dva roky).

Ustanovení § 7 odst. 1 věty třetí vyhlášky č. 115/1992 Sb. jednak stanoví minimální dobu provozování pracovního místa (zaměstnavatel se v písemné dohodě musí zavázat, že bude provozovat pracovní místa v chráněné dílně nebo chráněném pracovišti nejméně po dobu dvou let od poskytnutí příspěvku), jednak v téže větě (v její části za středníkem) nařizuje, že dohoda musí obsahovat rovněž závazek zaměstnavatele, že vrátí úřadu práce příspěvek nebo jeho poměrnou část odpovídající době, kterou nesplnil. "Provozováním" lze v obecném jazykovém významu tohoto slova v souvislosti s pracovním místem stěží rozumět něco jiného než jeho reálné fungování, tj. jeho obsazení zaměstnancem, který zásadně (není-li např. v pracovní neschopnosti) skutečně vykonává pro zaměstnavatele sjednaný druh práce. Ze spojení výše uvedených dvou podmínek v jedné větě právního předpisu nutno s přihlédnutím k výše rozebranému smyslu a účelu poskytování příspěvku dovodit, že vyhláška vcelku běžně počítá se situací, kdy příjemce příspěvku podmínku minimální doby provozování pracovního místa nesplní, přesněji řečeno nedodrží zcela zaměstnávání příslušného počtu dotovaných zaměstnanců po minimální stanovenou dobu, takže mu bude příspěvek poměrným způsobem krácen. Zaměstnavatel, který chce pobírat příspěvek, si proto musí předem uvážit, zda je pro něho čerpání příspěvku výhodné i za situace, kdy musí splnit podmínky stanovené vyhláškou č. 115/1992 Sb., především musí uvážit, zda je schopen - např. i tak, že bude zaměstnávat o něco vyšší počet osob se změněnou pracovní schopností, než na kolik jich pobírá příspěvek - zajistit, že po celou minimální předepsanou dobu bude zaměstnávat předepsaný počet osob se změněnou pracovní schopností, i když u nich nastane fluktuace např. ze zdravotních důvodů. Opětovně nutno zdůraznit, že podmínky pro poskytnutí příspěvku stanovené ve vyhlášce č. 115/1992 Sb. jsou minimální a že je na zaměstnavateli a jeho podnikatelské úvaze, zda a v jaké míře podstoupí riziko, že v důsledku fluktuace počet pracovních míst, na která pobírá příspěvek, po minimální předepsanou dobu klesne pod dohodou sjednaný počet, a že z tohoto důvodu bude povinen poměrnou část příspěvku vrátit.

Pokud by platila , podle které postačí, že každé místo je obsazeno občanem se změněnou pracovní schopností v součtu po dobu 24 měsíců, avšak zároveň není omezena lhůta, do které zaměstnavatel musí tuto podmínku splnit, mohl by zaměstnavatel získat předmětný příspěvek, ale plnění daných podmínek si odsunout na blíže nespecifikované období v budoucnu. Tím by příspěvek nesplnil svůj účel, neboť za součást tohoto účelu nutno mít i to, že pracovní místo pro občana se změněnou pracovní schopností je zřízeno a provozováno v relativně blízkém čase odvíjejícím se od okamžiku poskytnutí příspěvku. V opačném případě by účinky příspěvku byly jen nanejvýš obtížně předvídatelné a riziko jeho zneužití neúnosně vysoké, takže by příspěvek jako nástroj politiky státu na úseku zaměstnávání osob se změněnou pracovní schopností neplnil svůj účel či by jej plnil jen v nedostatečné míře. I tyto důvody jsou argumentem k závěru, že minimální doba dvou let musí být v podstatě nepřetržena. Doplňkově lze argumentovat i tím, že racionální zákonodárce, který by chtěl stanovit, že minimální doba dvou let může být vyčerpána s přestávkami, by stanovil alespoň rámcové podmínky takového čerpání, např. maximální počet a délku přestávek a celkovou maximální dobu, do níž musí být "penza" dvou let dosaženo. To, že tak zákonodárce neučinil, nasvědčuje proto spíše závěru, že dobu dvou let měl za dobu, po kterou musí být dotované pracovní místo nepřetržitě obsazeno nějakým zaměstnancem (ne nutně jedním jediným, nýbrž i vícero různými zaměstnanci po sobě, započne-li pracovní poměr dalšího zaměstnance bezprostředně po skončení pracovního poměru předchozího zaměstnance), nemá-li být příspěvek krácen.

Tolik k výkladu samotné právní úpravy ve vyhlášce č. 115/1992 Sb., na jejímž základě byla dohoda ze dne 9. 2. 2001 uzavřena.

K interpretaci samotné dohody dlužno uvést, že ve shodě s názorem vysloveným Ústavním soudem v jeho nálezu ze dne 14. 4. 2005, sp. zn. I. ÚS 625/2003, publikovaném na www.concourt.cz, má Nejvyšší správní soud za to, že smluvních textů je, ve své základní podobě, do jisté míry srovnatelná s výkladem právních předpisů; oběma je totiž společné, že zakládají právo a že jsou projevem vůle jejich původců, přičemž tato vůle chtěla mít určitý smysl a sledovat nějaký účel. Jak v případě výkladu právního předpisu, tak v případě smlouvy platí, že jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu. Doslovný výklad textu smlouvy může, ale nemusí být v souladu s vůlí jednajících stran. Směřuje-li vůle smluvních stran k jinému významu a podaří-li se vůli účastníků procesem hodnocení skutkových a právních otázek ozřejmit, má shodná vůle účastníků smlouvy přednost před doslovným významem textu jimi formulované smlouvy. Vůle je vnitřním stavem jednající osoby, který není bezprostředně přístupný interpretovi právního úkonu a není interpretem tohoto právního úkonu poznatelný. Na vůli je proto nutno usuzovat z vnějších okolností, spojených s podpisem a realizací smluvního vztahu, zejména na okolnosti spojené s podpisem smlouvy a následné jednání účastníků po podpisu smlouvy.

Jak Ústavní soud trefně poznamenal, je nemožné v obecné rovině přesně vyjádřit hierarchii jednotlivých interpretačních argumentů, ani specifikovat okolnosti, za nichž má mít jednotlivý argument přednost před argumentem jiným. Jinak řečeno, objektivní právo, ačkoliv upravuje základní argumenty a metody výkladu smluv a jiných právních úkonů, nejen že nepodává úplný výčet argumentů a principů, k nimž má soud při výkladu smluv přihlížet, ale nestanoví ani jednoznačnou formou vzájemné vztahy mezi jednotlivými interpretačními pravidly. Soud musí přihlížet ke vzájemným vztahům jednotlivých v úvahu připadajících argumentů a jejich roli v konkrétním případě vyvážit s ohledem na specifika dané kauzy, a nikoliv tato kritéria aplikovat mechanicky. Takovýto přístup je zároveň přístupem moderní judikatury, která postupně nahrazuje formálně legalistický pohled na právo pohledem, kterým soudce usiluje poskytnout nejlépe vyargumentovanou odpověď na právní a skutkové otázky, které před něj strany sporu staví.

Dále nutno ve shodě s názorem vyjádřeným ve shora zmíněném nálezu Ústavního soudu vycházet z principu preference platnosti výkladu, který nezakládá neplatnost smlouvy, před takovým výkladem, který neplatnost smlouvy zakládá, jsou-li možné oba výklady, a z předpokladu, že žádný normotvůrce nezamýšlí dát jím tvořenému aktu nebo nerozumné důsledky.

Veřejnoprávní smlouva o poskytnutí příspěvku mezi stěžovatelkou a úřadem práce se ve svém obsahu ohledně stanovení podmínek, za kterých by byla stěžovatelka povinna příspěvek vrátit, pohybovala zcela v intencích vyhlášky č. 115/1992 Sb. Ustanovení smlouvy, podle něhož každé ze zřízených pracovních míst se změněnou pracovní schopností musí být zachováno a obsazeno nejméně po dobu 24 měsíců ode dne poskytnutí příspěvku, nelze vykládat jinak, než že uvedené pracovní místo musí být alespoň po minimálně stanovenou dobu skutečně obsazeno, tj. "provozováno" ve smyslu § 7 odst. 1 věty třetí vyhlášky č. 115/1992 Sb.; v opačném případě nastupuje vyhláškou předepsaný a ve smlouvě též zmíněný (viz její čl. II bod 6.) důsledek, a sice povinnost vrácení poměrné části příspěvku. Lze tedy říci, že strany veřejnoprávní smlouvy v ní ohledně podmínek poskytnutí příspěvku nesjednaly nic jiného, než co je obsahem vyhlášky č. 115/1992 Sb. Sjednaly tedy veřejnoprávní práva a povinnosti zcela v souladu se zákonem, konkretizovaným na jeho základě vydaným podzákonným obecně závazným právním předpisem. Z žádných okolností provázejících jednání o uzavření smlouvy či vyplývajících z chování smluvních stran při jejím uzavírání nebo jinak v souvislosti s touto smlouvou pak nevyplývá, že skutečná vůle stran by se odlišovala od vůle vyjádřené větami smluvního textu, jejichž obecný význam nutno mít za identický s významem příslušných shora vyložených ustanovení vyhlášky č. 115/1992 Sb. Takovou okolností není ani to, že stěžovatelka bezprostředně před uzavřením smlouvy navrhovala v přípise z 31. 1. 2001 úřadu práce snížení počtu pracovních míst pro občany se změněnou pracovní schopností v chráněné dílně na sedm; podstatné zde je (a to uvedl zcela trefně i Městský soud v Praze v odůvodnění svého rozsudku), že nakonec uzavřela smlouvu, v níž se zavázala - s největší pravděpodobností proto, že jen tak splnila podmínku § 6 odst. 1 vyhlášky č. 115/1992 Sb., že v chráněné dílně musí být zaměstnáno alespoň 60 % občanů se změněnou pracovní schopností - vytvořit takových pracovních míst osm.

Dlužno navíc poznamenat, že smlouvou sjednaná povinnost k eventuálnímu vrácení poměrné části příspěvku není nijak drastickou újmou příjemci příspěvku - pouze mu není poskytnuto to, pro co nesplnil zákonné podmínky, přičemž příspěvek je krácen v míře odpovídající míře nesplnění podmínek (toto obecné pravidlo nelze uplatňovat mechanicky - proto, jakkoli zpravidla bude uplatněno jako čistý matematický vzorec, podobně jako v případě stěžovatelky, umožňuje v odůvodněných výjimečných případech zohlednit i fixní náklady spojené s vytvořením pracovního místa, které zůstalo neobsazeno, činí-li významnou část celkových nákladů na pracovní místo, jež měly být kryty příspěvkem). Právní úpravu ve vyhlášce č. 115/1992 Sb. i smluvní ujednání ve veřejnoprávní smlouvě, které je obsahově identické se zmíněnou právní úpravou, proto nutno i při tomto výkladu považovat za racionální, přiměřenou a nevystavující příjemce příspěvku nadměrně vysokému podnikatelskému riziku. I tato skutečnost, tj. sjednání smlouvy, která by právě takto byla po obsahové stránce vyvážená a rozumně upravovala práva a povinnosti stran, nasvědčuje závěru, že právě taková byla vůle stran vyjádřená slovy smluvního textu a že jiný výklad smlouvy není správný.

Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil s výkladem učiněným Městským soudem v Praze; kombinací teleologického a gramatického výkladu (které ostatně přesvědčivým způsobem použil i Městský soud v Praze) dospěl ke zcela identickým závěrům. Stížní námitka podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. tedy není důvodná.

Vzhledem k tomu, že výkladem zjištěný obsah smlouvy je zcela v souladu s objektivním právem, není důvodu v této souvislosti uvažovat o jejím rozporu se zákonem, o neplatnosti smlouvy či jejího vykládaného ustanovení z toho případně plynoucí a o právních důsledcích takové neplatnosti. Na smlouvu jako celek i na její předmětné ustanovení nutno hledět jako na platné a zakládající práva a povinnosti stran tak, jak se jejich obsah následně promítl do stěžovatelčinou žalobou napadeného správního rozhodnutí, jež stěžovatelce zcela důvodně - na základě naplnění skutkové podstaty sjednané ve veřejnoprávní smlouvě - uložilo odvod části poskytnutého příspěvku do státního rozpočtu.