Vydání 2/2018

[24] Nejdříve musel Nejvyšší správní soud posoudit, zda je navrhovatel aktivně legitimován k podání návrhu na neplatnost volby kandidáta zvoleného ve Středočeském kraji. Podle § 87 odst. 1 volebního zákona může návrh na neplatnost volby kandidáta ve volbách do Poslanecké sněmovny podat „“. Do stálého seznamu voličů jsou v každé obci na základě zvláštního zákona (§ 5 volebního zákona) zapisováni voliči, kteří jsou v této obci přihlášeni k trvalému pobytu (§ 28 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů).

[25] Navrhovatel je k trvalému pobytu přihlášen v Praze, kde je také zapsán ve stálém seznamu voličů. Při striktním výkladu § 87 odst. 1 volebního zákona by tedy mohl napadat volbu jen těch kandidátů, kteří byli zvoleni v tomto volebním kraji. Navrhovatel nicméně své volební právo uplatnil v souladu se zákonem ve Středočeském kraji. Dosavadní – a to i usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2006, čj. Vol 51/2006-40, na něž odkazoval odpůrce 5) – tíhne k takovému výkladu, podle něhož musí být voliči umožněno napadnout výsledek voleb v tom volebním obvodu, v němž uplatnil své volební právo. V citovaném usnesení Nejvyšší správní soud konstatoval, že § 87 odst. 1 volebního zákona lze vyložit tak, že jím nedochází k zásahu do základních práv voličů. Výslovně navázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 10. 2004 sp. zn. II. ÚS 540/02, U 51/35 SbNU 603, č. 51/2004 Sb. ÚS, dle něhož by nebyl udržitelný výklad, že nositelem subjektivního práva domáhat se přezkumu výsledků voleb „“

[26] V soudním přezkumu voleb iniciovaném občanem vystupuje do popředí ochrana jeho aktivního volebního práva (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2006, čj. Vol 5/2006-46, č. 944/2006 Sb. NSS). Je tedy nutné, aby měl každý občan – volič možnost napadnout výsledek voleb do Poslanecké sněmovny v tom volebním kraji, v němž toto právo skutečně uplatnil. Jelikož navrhovatel hlasoval na voličský průkaz v obci Benešov ve Středočeském kraji, nelze učinit jiný závěr, než že je aktivně legitimován k podání návrhu na neplatnost volby kandidátů zvolených v tomto volebním kraji.

[27] Podle poslední věty § 90 odst. 2 s. ř. s. je účastníkem řízení o návrhu na neplatnost volby kandidáta navrhovatel, příslušný volební orgán a ten, jehož volba byla napadena. Navrhovatel výslovně napadl pouze volbu odpůrců 3) a 5), tedy Ing. Petra Bendla a Ing. Vojtěcha Munzara. Nejvyšší správní soud se nicméně po předběžném posouzení návrhu rozhodl jednat jako s účastníky řízení též s dalšími odpůrci, tedy s Ing. et Ing. Janem Skopečkem a Ing. Veronikou Vrecionovou, a to z následujících důvodů.

[28] Již bylo řečeno, že v případě přezkumu výsledků voleb na návrh občana je primárně sledována ochrana jeho aktivního volebního práva. To však neznamená, že lze zcela opominout jeho druhý aspekt, jímž je objektivní kontrola řádného průběhu a správnosti výsledků voleb. V již citovaném usnesení sp. zn. II. ÚS 540/02 k tomu Ústavní soud poznamenal, že smyslem soudního přezkumu voleb „“

[29] Ustanovení soudního řádu správního vymezující účastníky řízení o návrhu na neplatnost volby kandidáta proto nelze vykládat mechanicky. V počáteční fázi řízení, při posouzení formálních náležitostí návrhu, je bezesporu úkolem navrhovatele, aby vymezil konkrétní kandidáty, jejichž zvolení s ohledem na tvrzenou protizákonnost zpochybňuje, přičemž není vyloučeno napadení volby všech zvolených kandidátů, případně i jejich náhradníků (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2008, čj. Vol 66/2006-105, č. 948/2006 Sb. NSS). V průběhu řízení však soud může zjistit určité okolnosti nasvědčující tomu, že tvrzeným porušením zákona mohla být ovlivněna volba i jiných kandidátů než těch, které navrhovatel výslovně označil. Zde se nabízejí dvě alternativy dalšího postupu.

[30] Za prvé, soud by mohl konstatovat, že je striktně vázán petitem volební stížnosti, a v případě, kdy navrhovatelem tvrzené a v řízení prokázané skutečnosti ovlivnily volbu jiných kandidátů než těch, které navrhovatel výslovně označil, návrh zamítnout. Takový postup však v žádném případě neodpovídá požadavku na efektivní soudní přezkum voleb, který vyplývá jak z ústavního pořádku (článek 4 Ústavy, článek 36 Listiny základních práv a svobod), tak z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k článku 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (srov. např. rozsudek ze dne 8. 4. 2010, ve věci , stížnost č. 18705/06, body 80 a 83, v kontextu s rozhodnutím o přijatelnosti ze dne 4. 5. 1999 ve věci , stížnost č. 43476/98). Efektivní přezkum voleb zdůrazňuje též mezinárodní soft-law, především správné praxe ve volebních věcech zpracovaný Evropskou komisí pro demokracii prostřednictvím práva (tzv. Benátskou komisí). Takový postup by současně kladl na navrhovatele, který namítá vady při zjišťování výsledků voleb příslušnými volebními orgány, nesplnitelné břemeno, neboť v době podání návrhu nemá a nemůže mít povědomí o tom, jak se tvrzená vada celkově promítla do volby kandidátů a jejich pořadí.

[31] Zbývá tedy druhá možnost, tedy pravomoc soudu na základě potvrzených vad volebního procesu vyslovit neplatnost volby i těch kandidátů, které navrhovatel ve volební stížnosti výslovně neoznačil. V takovém případě by však bylo nemyslitelné, aby tito kandidáti neměli možnost účastnit se řízení a vyjádřit se ke všem skutečnostem a provedeným důkazům (čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).

[32] V kontextu projednávané věci to potom znamená, že ačkoli navrhovatel označil jako kandidáty, jejichž zvolení zpochybňuje, pouze odpůrce 3) a eventuálně 5), není vyloučeno, aby Nejvyšší správní soud za účastníky řízení považoval i jiné zvolené kandidáty. Navrhovatel totiž mimo opomenutí přednostních hlasů pro Mgr. Martina Kupku poukazoval na to, že žádnému z kandidátů na zadní straně hlasovacího lístku nebyly tyto hlasy započteny, a namítal též nesprávné přičítání přednostních hlasů kandidátům uvedeným na prvních čtyřech místech kandidátní listiny ODS, což jsou kromě Ing. Petra Bendla a Ing. Vojtěcha Munzara též Ing. et Ing. Jan Skopeček a Ing. Veronika Vrecionová, tj. odpůrci 2) a 4). Zároveň se jedná o jediné čtyři kandidáty, kteří byli za ODS ve Středočeském kraji zvoleni. Jelikož nebyl Nejvyšší správní soud schopen vyloučit, že po přepočítání hlasů pro ODS dojde k takové změně pořadí kandidátů, kterou navrhovatel nemohl předvídat, a nezohlednil ji tak ve své volební stížnosti, považoval za správné jednat jako s účastníky řízení se všemi čtyřmi kandidáty, kteří byli na základě výsledků voleb v té podobě, v jaké byly vyhlášeny Státní volební komisí, zvoleni, a dát jim možnost plně uplatnit svá procesní práva.

[33] Podle ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu je třeba primárně vycházet z předpokladu, že zveřejněné výsledky voleb odpovídají skutečné vůli voličů. Je na navrhovateli, aby předložil důkazy nebo alespoň zvlášť významné o tom, že tomu tak nebylo. Jak uvedl soud například v usnesení ze dne 28. 11. 2006, čj. Vol 82/2006-51, ve věci : „[…]“ Vysoký počet neplatných volebních lístků může takovou indicii představovat zejména v případě těsného volebního výsledku (viz bod [22] usnesení ze dne 23. 11. 2010, čj. Vol 67/2010-47). Za významnou indicii soud zpravidla považuje prohlášení voličů, že podle dostupných výsledků voleb nebyl řádně započten jejich hlas (viz bod [27] usnesení ze dne 22. 10. 2014, čj. Vol 18/2014-46, ve věci , a tam citovanou judikaturu). Zpravidla však nepostačuje poukázat na pouhé statistické odchylky, pokud k tomu nepřistoupí další (viz např. bod [29] usnesení ve věci senátorky Cabrnochové).

[34] V posuzované věci navrhovatel tvrdil, že jeho přednostní hlas pro kandidáta ODS č. 31 v okrsku č. 22 v Benešově nebyl řádně započten. To samo o sobě představuje dostatečně závažnou indicii pro přepočet hlasů v daném okrsku.

[35] Ohledně zbývajících okrsků, pokud jde o první okruh okrsků navržených k přepočtu, navrhovatel vycházel ze statistických dat a zároveň z předpokladu, že mohlo velmi pravděpodobně dojít k chybě neotáčením hlasovacího lístku. Podle soudu bylo takové vysvětlení představitelné a současně soud považoval za nepříliš pravděpodobné, že by kandidát č. 31 získal ve 1 142 okrscích (cca 56 % okrsků, kde ODS získala hlasy) 6,4 % přednostních hlasů a ve zbývajících 905 okrscích (cca 44 % okrsků) by nezískal ani jeden přednostní hlas nejen on, ale ani žádný další z kandidátů, kteří byli na zadní straně hlasovacího lístku. Nejednalo se tedy o pouhý statistický výpočet, neboť byl spojen s konkrétním logickým a pravděpodobně možným vysvětlením této významné odchylky a s tvrzeným potvrzením této odchylky v konkrétním volebním okrsku. K tomu zároveň přistupoval velmi těsný výsledek, pokud jde o přednostní hlasy pro kandidáta č. 31, neboť mu ke zvolení poslancem scházelo 104 přednostních hlasů (vzhledem k celkovému počtu odevzdaných hlasů pro ODS ve výši 85 429 dle zjištění okrskových volebních komisí je počet přesahující 5 % alespoň 4 272 hlasů, kandidát č. 31 získal dle zveřejněných výsledků voleb 4 168 hlasů). Nejvyšší správní soud nevidí důvod nahlížet při tomto těsném výsledku na tuto situaci odlišně než při posuzování podmínky významné v případě vysokého počtu neplatných hlasů.

[36] Vzhledem k mimořádnému rozsahu případného přepočtu hlasů nicméně považoval Nejvyšší správní soud za nezbytné, aby tato byla alespoň částečně potvrzena. Kromě okrsku, kde navrhovatel sám hlasoval, si proto nejprve vyžádal volební dokumentaci ještě z těch okrsků, ve kterých navrhovatel tvrdil, že má svědectví o nezapočtení hlasů od dalších voličů. Ačkoliv zpravidla nepostačuje pouhé označení jiných osob, jejichž hlasy nebyly řádně započteny, bez připojení jejich čestného prohlášení (viz bod [28] usnesení ve věci senátorky Cabrnochové), v daném případě nepředstavovalo významnou indicii označení těchto dalších voličů, ale shora uvedená statistická odchylka ve spojení s jejím logickým vysvětlením a těsným výsledkem. Tato tvrzení proto pouze vedla k výběru okrsků pro potvrzení či vyvrácení , neboť v těchto okrscích byla dle tvrzení navrhovatele vyšší pravděpodobnost, že k uvedenému jevu skutečně došlo.

[37] Jak bylo uvedeno shora, provedený přepočet šesti vyžádaných okrsků významnou indicii potvrdil. V pěti z nich nebyly žádnému z kandidátů na zadní straně hlasovacího lístku do výsledků voleb započteny získané přednostní hlasy, ačkoliv jich ve skutečnosti obdrželi nikoliv zanedbatelné množství. Odchylky u jiných kandidátů byly spíše a svědčily o běžné lidské nepozornosti, nikoliv o systémovém problému, jako tomu mohlo být u kandidátů na zadní straně hlasovacího lístku.

[38] U druhého okruhu okrsků, tedy těch, kde byl nebývale vysoký počet preferenčních hlasů, vycházel navrhovatel také ze statistických údajů. Ty byly v daném případě nicméně tak nepravděpodobné, že představovaly samy o sobě významnou indicii, minimálně pokud jde o větší okrsky. Navrhovatel přesvědčil soud, že pravděpodobnost, že by více než 90 % voličů uplatnilo ve volbách do Poslanecké sněmovny všechny přípustné přednostní hlasy, je velmi nízká. Ostatně obdobná zjištění následně učinil Nejvyšší správní soud ve čtyřech volebních okrscích v Plzeňském kraji, jak vyplývá z usnesení ze dne 16. 11. 2017, čj. Vol 36/2017-53, Vol 52/2017-13 a Vol 53/2017-13.

[39] S ohledem na shora uvedené přistoupil Nejvyšší správní soud k vyžádání volební dokumentace ze všech navrhovaných okrsků. První okruh vyžádaných okrsků byly ty, kde ODS získala alespoň jeden hlas a žádný kandidát ze zadní strany hlasovacího lístku nezískal ani jeden přednostní hlas. Nejvyšší správní soud nepovažoval za možné, aby tento okruh omezil pouze na okrsky, kde ODS získala alespoň 9 hlasů, jak alternativně navrhoval navrhovatel. V daném případě by se totiž jednalo o ryze statisticky zvolený výběr okrsků, ačkoliv systémový problém neotáčení hlasovacích lístků zjevně mohl nastat v jakémkoliv z okrsků, bez ohledu na počet platných hlasů pro ODS. Druhý okruh vyžádané volební dokumentace se týkal těch okrsků, kde dle výsledků voleb voliči udělili více než 90 % všech dostupných přednostních hlasů. V pěti okrscích byly splněny oba předpoklady zároveň.

[40] Nejvyšší správní soud se však nemohl ztotožnit s návrhem odpůrce 5), aby automaticky přikročil k přepočtu všech okrsků. Jak již bylo uvedeno shora v bodu [33], obecně se presumuje správnost zjištěných výsledků. Je na tom, kdo tvrdí, že tomu je jinak, aby předložil alespoň významnou indicii o tom, že tomu tak není. To platí samozřejmě nejen pro navrhovatele, ale i pro další účastníky řízení. Odpůrce 5) však žádnou významnou indicii o tom, že by okrskové volební komise zásadním způsobem chybovaly i v dalších okrscích, nepředložil. I pokud je vysoce pravděpodobné, či dokonce již zjištěné, že v některém volebním okrsku došlo k vadám při sčítání hlasů, nemůže to znamenat automatické zpochybnění práce všech okrskových volebních komisí v celém volebním kraji (viz obdobně bod [18] usnesení ze dne 14. 11. 2013, čj. Vol 120/2013-42). (…)

[84] Dle § 50 odst. 4 až 6 volebního zákona platí:

„

“

[85] Nově zjištěný počet platných hlasů pro ODS odevzdaných ve Středočeském kraji činí 85 415. Nejméně 5 % přednostních hlasů činí 4 271. Této hranice dosáhli pouze kandidáti č. 1 Ing. et Ing. Jan Skopeček (8 %) a č. 31 Mgr. Martin Kupka (5,06 %). Přednostně těmto kandidátům podle § 50 odst. 6 věty první volebního zákona připadne , a to v pořadí: 1. kandidát č. 1 Ing. et Ing. Jan Skopeček a 2. kandidát č. 31 Mgr. Martin Kupka.

[86] Ohledně dalších kandidátů se uplatní pravidlo podle § 50 odst. 6 věty poslední, rozhodné je tedy pořadí na hlasovacím lístku. Vzhledem k tomu, že ODS získala ve Středočeském kraji čtyři mandáty, týká se uvedené zbývajících dvou mandátů. Pořadí je pak následující: třetí kandidátka č. 2 Ing. Veronika Vrecionová a čtvrtý kandidát č. 3 Ing. Vojtěch Munzar.

[87] Oproti sdělení Státní volební komise je tedy zřejmé, že nebyl platně zvolen kandidát č. 4 Ing. Petr Bendl, neboť nezískal více než 5 % přednostních hlasů (získal pouze 4,64 %) a skončil v pořadí pátý, tedy níže, než činí počet mandátů, které ve Středočeském kraji získala ODS. Naopak byl platně zvolen kandidát č. 31 Mgr. Martin Kupka, neboť v rozporu s původně zjištěnými výsledky voleb získal více než 5 % přednostních hlasů, a skončil tak druhý v pořadí.

[88] S ohledem na uvedená zjištění Nejvyšší správní soud podle § 87 odst. 1 volebního zákona ve spojení s § 90 odst. 1 a odst. 3 s. ř. s. výrokem I rozhodl o tom, že odpůrce 3) Ing. Petr Bendl nebyl platně zvolen poslancem Poslanecké sněmovny Parlamentu ve volbách konaných ve dnech 20. a 21. 10. 2017. Podle § 90 odst. 4 s. ř. s. současně vyhlásil zvoleným poslancem Mgr. Martina Kupku.

[89] Ačkoliv to zákonná úprava výslovně nepředpokládá, považoval Nejvyšší správní soud za nezbytné, aby výrokem III. deklaroval důsledek svých zjištění pro pořadí náhradníků. Výroky tohoto usnesení totiž v příslušné části nahrazují sdělení Státní volební komise, které kromě uvedení zvolených kandidátů obsahuje i seznam náhradníků, včetně jejich pořadí. V důsledku změn v osobách kandidátů došlo i ke změně mezi náhradníky. Podle § 54 odst. 1 volebního zákona platí: „.“ V rámci volebního kraje je tedy pro případný nástup náhradníků podstatné pořadí podle výsledků voleb, tedy dle pravidel uvedených v § 50 odst. 4 až 6 volebního zákona. Jak je patrné se shora uvedeného, žádný z kandidátů ODS ve Středočeském kraji, kromě kandidátů č. 1 a č. 31, nezískal více než 5 % přednostních hlasů; pro jejich pořadí jako náhradníků je tedy určující pořadí na kandidátní listině. Prvním náhradníkem se proto nově stal kandidát č. 4 Ing. Petr Bendl, ostatní náhradníci se posunuli o jedno pořadí níže, až po kandidáta č. 30 Mgr. Petra Hanuše. Pořadí u kandidátů č. 32 až č. 34 zůstává nezměněno, pouze byli pro přehlednost uvedeni také.

[90] Nejvyšší správní soud tedy na základě přepočtu přednostních hlasů pro kandidáty ODS zjistil odlišný volební výsledek. Dospěl k závěru, že nešlo jen o běžnou lidskou chybu v počtech, nýbrž je přesvědčen, že na zjištěném porušení volebního zákona se významně podílely systémové nedostatky v přípravě a organizaci říjnových voleb do Poslanecké sněmovny, včetně deficitů platné právní úpravy, za jejíž podobu je primárně odpovědné Ministerstvo vnitra jako ústřední orgán státní správy pro volby. Je to na prvním místě použití oboustranných hlasovacích lístků. Platná právní úprava sice nezakazuje, ale ani nestanoví, že kandidáti mohou být vytištěni na obou stranách hlasovacích lístků. Z pohledu zachování rovnosti mezi kandidáty a s ohledem na potvrzenou vyšší míru chybovosti při zjišťování volebního výsledku okrskovými volebními komisemi je napříště používání takto vytištěných hlasovacích lístků alespoň pro volby do Poslanecké sněmovny jen těžko přijatelné.

[91] Tento případ také obnažil závažné deficity v kontrole správnosti výsledků hlasování. Nemůže to být jenom volební soud, kdo je povinen vlastními prostředky hlasy přepočítat. To nemůže být jediným a primárním úkolem volebního soudnictví. Ostatní volební orgány včetně Státní volební komise musí být také, za součinnosti volebního soudu (např. na základě soudem uložené povinnosti nebo na základě předběžného opatření), vybaveny na zákonné úrovni příslušnými kompetencemi a nástroji, aby byly schopny v rychlém čase na pokyn soudu ověřit relevantně zpochybněný volební výsledek (např. nějakou formou přepočtu hlasů zvláštními přezkumnými komisemi pod dohledem soudu). Není akceptovatelné, aby Český statistický úřad musel do výsledků, bez jakéhokoliv předchozího upozornění okrskové volební komise a vyžádání si potvrzení sdělených výsledků, započíst na první pohled zjevně chybné výsledky hlasování a aby náprava spočívala jen na bedrech soudu s celostátní působností.

[92] Tyto systémové nedostatky by měly být řešeny systematicky a nikoliv nahodile v jednotlivých volebních zákonech. Je zcela namístě uvést v život několik let zvažovaný volební , který by upravoval jednotně zásadně všechny volby a pouze stanovil odchylky, týkající se odůvodněných rozdílů mezi nimi.

[93] Tato zjištění z dnešního případu si nutně musí vyžádat adekvátní reakci Ministerstva vnitra, resp. vlády a Parlamentu. Ve hře je totiž všech voleb a víra občanů v jejich správný výsledek. Nezmění-li se nic na zákonodárné a exekutivní úrovni, hrozí, že příště bude volební soud nucen na základě obdobných volebních stížností z více volebních krajů ověřovat výsledky voleb ve větším rozsahu, což by mohlo vést k paralýze ustanovování volených ústavních orgánů, a že by při zjištění závažných chyb musel Nejvyšší správní soud sáhnout ke zneplatnění volby vícera kandidátů nebo dokonce voleb jako celku.